跨区域协同治理：长三角区域一体化视角下“湾长制”的创新

陈莉莉 詹益鑫 曾梓杰 陈佳敏 何显涛

摘要：为进一步落实和完善“湾长制”，促进长三角区域一体化背景下的海洋生态环境协同治理，文章分析长三角地区“湾长制”的实践和反思，在此基础上提出跨区域协同治理的“湾长制”创新。研究结果表明：“湾长制”是湾（滩）管理保护的长效机制，长三角地区各地通过上下联动、政社联合和公众参与等方式，取得一定治理成效，但在跨行政区域协同治理方面仍存在不足;面对区域一体化背景下海洋生态环境协同治理的发展趋势，长三角地区应通过成立联动机构、加强法制建设、制定治理纲要、实行考核制度、鼓励公众参与和设立专项基金等方式，创新实施“湾长制”。

关键词：区域一体化;海洋生态环境;湾长制;协同治理;公众参与

Abstract：In order to further implement and improve the “Bay Chief System” and promote the collaborative management of marine ecological environment in the context of regional integration in the Yangtze River Delta，this paper analyzed the practice and reflection of the “Bay Chief System” in the Yangtze River Delta region，and proposed the innovative cross-regional cooperative governance of “Bay Chief System”.The research results showed that the “Bay Chief System” would be a long-term mechanism for the bay （beach） management and protection.The Yangtze River Delta Economic Zone areas have achieved certain governance results through linkages between upper and lower levels，joint government and public participation，however，there are still some deficiencies in the cross-administrative region collaborative governance;Facing the development trend of coordinated management of marine ecological environment in the context of regional integration，the Yangtze River Delta Economic Zone System should be innovatively implemented by establishing linkage agencies，strengthening legal construction，drawing up governance guidelines，implementing assessment systems，encouraging public participation and setting up special funds.

Key words：Regional integration，Marine ecological environment，Bay Chief System，Synergistic governance，Public participation

0 引言

长三角地区位于我国东部沿海的长江入海冲积平原上，是我国综合实力最强、创新能力最强、对外开放程度最高、经济发展最活跃和发展潜力最大的区域之一，在我国经济发展中发挥举足轻重的作用。2019年《长江三角洲区域一体化发展规划纲要》对长三角区域一体化高质量发展做出重要部署。随着长三角区域一体化高质量发展的推进以及海洋强国战略的实施，长三角地区迎来海洋经济全面发展和开放的新机遇，同时对区域海洋生态环境治理提出新挑战。近年来，长三角地区成为我国海洋污染最严重的区域之一，海洋生态环境已成为长三角区域一体化高质量发展的重要制约因素。海洋的流动性和整体性等特点决定长三角地区的海洋污染存在显著的“跨界传导”现象，开展区域协同治理迫在眉睫[1]。

区域一体化视角下的协同治理以协同理论和治理理论为基础，是为保护和增加社会公共利益，一定区域内的行政主体、企业、公众和非政府组织在遵循现有政策法规的前提下，以政府为主导，以平等协商、积极参与和实施合作为形式，管理社会公共事务以及采取相应对策的总称[2]。换言之，区域协同治理是强调多元主体基于利益共同体而采取集体行动以及互相配合、相互协调和共同进步的治理模式，并且优于传统意义上的治理模式[3]REF_Ref19777314＼r＼h＼*MERGEFORMAT。为破解长三角地区海洋生态环境治理难题，中央与地方政府相继颁布和实施一系列制度和政策，进一步强化长三角地区海洋生态环境协同治理。然而由于当前开展海洋协同治理存在体制和机制的障碍，实际治理效果尚不明显，仍有较大的提升空间。基于此，解决长三角地区海洋生态环境协同治理的困境，推进区域一体化发展，是当前理论和实践的重要课题。

1 长三角地区“湾长制”的实践和反思

1.1 “湾长制”

2017年原國家海洋局印发《关于开展“湾长制”试点工作的指导意见》。浙江全省和江苏省连云港市成为长三角地区的全国首批“湾长制”试点地区。从地理学来看，“湾”是三面为陆的海洋，处于陆地和海洋交界的纽带位置。长三角地区主要有江苏省的海州湾以及浙江省的杭州湾、三门湾、台州湾和温州湾。

“湾长制”是以主体功能区规划为基础，按照海湾属地原则，逐级压实地方党委政府海洋生态环境保护主体责任，以构建长效管理机制为主线，以改善海洋生态环境质量和维护海洋生态安全为目标，加快建立健全陆海统筹、河海兼顾、上下联动和协同共治的治理新模式[4]REF_Ref19777329＼r＼h＼*MERGEFORMAT。“湾长制”从实质上建立责任明确、监管严格、协调有序和措施有力的湾（滩）管理保护长效机制，为打造美丽整洁的生态海滩和实现海滩资源的可持续利用提供制度保障[5]REF_Ref19777337＼r＼h＼*MERGEFORMAT。

1.2 “协同治理”的地方实践

1.2.1 上下联动，部门协同

作为试点地区的江苏省连云港市成立“湾长制”工作领导小组，并建立四级联动的“湾长”组织体系。浙江省试点地区舟山市、宁波市、温州市和嘉兴市等按照分级管理和属地负责的原则，建立由市和县（区、管委会）二级“湾长”以及乡（镇、街道）和村（社区）二级“湾（滩）长”组成的组织体系。

温州市的分级管理走在浙江省前列。苍南县将辖区湾（滩）细分为104个责任区，落实三级“湾（滩）长”覆盖，并设立公示牌;瑞安市成立“湾（滩）长制”试点工作领导小组，针对村级滩涂边界不清的问题，由驻村干部担任村级“滩长”，落实各项责任;乐清市成立工作专班，抽调5名工作人员负责“湾（滩）长制”的日常工作;洞头区按照试点先行、总结经验和提升推广的思路，积极开展实践探索，在洞头国家级海洋公园核心区——“蓝色海湾”整治区域启动实施“湾（滩）长制”工作。

宁波市象山县按照属地管理、条块结合和分片包干的原则，分别确定乡（镇、街道）级和重点村级“滩长”，负责各自辖区滩涂内违规违禁网具的调查摸底、巡查清缴和建档报送等工作，并根据实际制定“周督察、旬通报、月总结”制度。

1.2.2 政社联合，协同推進

连云港市联同中国移动运营商合作开发“湾长通”App，通过整合信息数据加强“湾长制”信息化建设，从而构建包括日常管理、监督举报、问题受理和及时反馈的响应机制，实现对湾（滩）环境的精细化管理和常态化监督。浙江省探索建立“湾（滩）长”巡查、群众参与和执法人员整治“三位一体”的湾（滩）管理网格化工作机制，建立村级湾（滩）保洁员雇佣机制，实施常态化湾（滩）清理。

台州市建立滩涂专职巡查员制度，并与有关企业合作研发具有巡查督导和投诉举报等功能的“滩长助手”App，通过高清探头进行24 h全方位监控，强化海洋生态联动治理。温岭市通过整合天网工程、借助渔港可视化系统和加强海防监控等措施，实现对港口码头和重要岸滩等区域的远程监控;椒江区将落实“湾（滩）长制”与创建“五无”渔业乡镇有机结合，着力解决滩涂“绝户网”使用和堤塘“脏、乱、差”等问题，湾（滩）治理取得一定成效;路桥区大力推动“湾（滩）长制”与网格化综合治理的有机结合，实现分段包干和定人定责;临海市率先采用无人机设备助力滩涂巡查和管理等工作;玉环市推广使用“滩长助手”App，利用现代科技手段构建包括日常管理、监督举报和问题反馈的响应机制;三门县建立“五个一”巡查机制（县级“滩长”要“一月一督查”，镇（街道）级“滩长”要“半月一检查”，村级“滩长”要“一周一巡查”，巡滩员要“两日一巡查”）和“1+2+5”反馈机制（对涉及海洋滩涂的问题，在1个工作日内由镇（街道）级“滩长办”接收并上报，在2个工作日内由主要责任单位牵头办理，在5个工作日内完成即时整治并反馈），对滩涂保护管理的重要事项进行跟踪督办[6]。

1.2.3 公众参与，协同共治

一些城市逐渐重视公众在湾（滩）治理过程中的重要作用，开始“公众参与，协同共治”的实践。连云港市发挥社会公益环保组织的作用开展湾（滩）治理，多家海洋环保公益团队通过开展“净滩”和海洋垃圾清理等公益活动，增强公众的海洋保护意识和培养公众爱护海洋环境的“主人翁”意识。舟山市在政府的鼓励和支持下成立“民间河长”志愿者团队，团队成员拥有共同的名字即“民间河长”，自2017年2月以来，随着“寻找‘民间河长’”“我要当‘民间河长’”和“‘民间河长’在行动”等一系列活动的推出，社会各界积极响应，不断拓展公众参与海洋环境治理工作的途径，大大减少陆源污染物对近海湾（滩）环境的影响;东极镇等地在党员干部的组织下，由当地村民组成志愿者队伍，对沿岸垃圾进行清理。

1.3 “跨行政区域协同治理”缺失的反思

目前试点地区的“湾长”制更多表现为某地方政府在本辖区内的协同治理。相对于长三角区域一体化的进程，各地区在实施“湾长制”的过程中还是“各自为政”，而缺乏跨行政区域协同治理的动力和行动。基于区域一体化和多元主体，在治理过程中应制定信息和资源共享、联席会议、绩效考核以及地区联动等相应的协同机制，以保证治理过程的统一性和整体性[7]REF_Ref19777375＼r＼h＼*MERGEFORMAT。目前的协同治理整体上表现为“自上而下”的政府动员模式，即通过中央强有力的政策部署，带动试点地区出台相关的湾（滩）治理工作政策。然而各地方政府的响应和推进速度存在差异，且具体的考核指标、污染治理标准和重点任务等方面也存在差异，导致实际治理效果不一致。

浙江省各地和江苏省连云港市均提出至2020年建立责任清晰的“湾（滩）长制”，但具体内容有所不同。①在考核指标方面：浙江省台州市的目标为大陆自然岸线保有率保持在42%、海岛自然岸线保有率不低于78%以及海洋生态红线面积占所辖海域面积的比重超过30%;江苏省连云港市的目标为大陆自然岸线保有率不低于32.95%、海岛自然岸线保有率不低于60.97%以及海州湾海洋生态红线面积占所辖海域面积的比重不低于30.82%。②在污染治理标准方面：浙江省普遍仅提出治理目标，而未提出详细的治理标准;江苏省尤其是连云港市在污水处理以及农业和工业污染管控等方面提出治理标准。③在重点任务方面：浙江省的重点任务包括全面取缔海滩违禁渔具和“三无”渔船，加强入海排污口和农药清滩行为监管，加强非法占有海滩和非法修、造、拆船舶行为监管以及加强岸线管理和整治修复等，温州市洞头区根据本地实际情况增加“强化近岸养殖水域管理”的重点任务;江苏省连云港市的重点任务包括加强海州湾资源节约利用、实施海洋生态保护和修复、严控陆源污染物排放、减少污染物入海总量、加强涉海工程管理、防范海上污染风险、科学规划海水养殖以及合理开发渔业资源等。

与此同时，从联动机制的角度，虽逐步出现地方合作治理意识的强化和多元协同机制的构建，但仍缺乏对跨行政区域“联防联控，合作治理”的设计。江苏省连云港市侧重于政府内部之间的横向协同，各职能部门作为“湾长制”的成员单位承担一定的职责;浙江省侧重于各级地方政府之间的纵向协同，部分地区延伸至村级治理单位。无论是横向还是纵向，当前协同治理的范畴仍局限于本地区。然而湾（滩）治理往往跨越多个行政区域，亟须多方协同合作，“各自为政”无法彻底实现有效治理。

2 跨区域协同治理的“湾长制”创新

随着长三角区域一体化进程的推进，亟须建立长期和完善的长三角区域协同治理模式，从而保障海洋生态环境治理取得持续性成果以及建立海洋生态环境协同治理体系。“湾长制”在试点地区的推动为长三角区域一体化的海洋生态环境协同治理提供新视角，长三角地区的湾（滩）治理亟须从区域整体出发，加强中央和地方各级政府的深度协作，通过纵向的政策互动和横向的协调整合以及相关联动治理机构，实现区域湾（滩）治理成本的最小化和治理效果的最佳化。

从政策制定的角度来看，应更加注重在政策目标和手段等方面的区域合作，尽量保持步调一致，从而避免出现海洋生态环境协同治理的政策“洼地”和协作“短板”。从治理考核的角度来看，除完善政策和制度以及重视治理效果外，还应对治理工作进行考核和监督。此外，社会力量对于长三角地区的湾（滩）治理也十分重要，多方参与有利于形成治理合力。因此，推动“湾长制”走向跨区域协同治理，是实现长三角区域一体化背景下海洋生态环境协同治理的突破口，亟须形成一系列的组织和制度。

2.1 成立联动机构

遴选政府人员组成长三角“湾长”委员会，负责对长三角地区“湾长制”的发展进行整体研究和规划（具體治理方式由各地结合实际情况自行决定）、通过重大决议以及开展考核和监督。此外，建立科学的奖惩机制，以调动各地方的工作积极性。

2.2 加强法制建设

根据《中华人民共和国海洋环境保护法》《中华人民共和国防治陆源污染物污染损害海洋环境管理条例》和《防治海洋工程建设项目污染损害海洋环境管理条例》等法律法规，将“湾长制”纳入法律体系，为其提供强有力的法律保障。此外，明确“湾长制”在长三角地区海洋生态环境治理中的地位，推动其更好地落实和发展[8]。

2.3 制定治理纲要

长三角地区各地应根据长三角“湾长”委员会确立的“湾长制”发展规划，结合当地经济发展、海洋开发利用、海洋污染和入海河流等状况，详细制定“湾长制”的治理纲要，包括工作方案和目标、时间表和路线图以及保障措施等。各地区应互相学习、集思广益和加强合作，充分借鉴经验和吸取教训，促进“湾长制”取得更好成效[9]。

2.4 实行考核制度

绩效考核是通过绩效判断工作完成情况的最简单和最直观的考核方式，在一定程度上抑制被考核者的创新能力，且绩效可能具有虚假性。长三角地区应根据各地的基础条件、治理难度和最终成效等因素，因地制宜地制定完善的考核制度。可采取由长三角“湾长”委员会进行考核和各地随机抽取互相考核的方式，使考核更加公平和公正。同时，通过科学的奖惩机制，调动各地的工作积极性。

2.5 鼓励公众参与

加大对“湾长制”的宣传力度，加深公众对“湾长制”的了解，并从公众中遴选“护湾（滩）员”，使其真切参与“湾长制”的日常工作[10]REF_Ref19777455＼r＼h＼*MERGEFORMAT。充分采纳公众对于“湾长制”治理方式的实用意见和建议，加快治理方式向适应现状转变。除长三角“湾长”委员会和各级政府自上而下的监督外，发挥公众监督的作用，实现政府与公众的共同监督。

2.6 设立专项基金

长三角区域一体化背景下的海洋生态环境治理一体化是必然发展趋势，而海洋生态环境协同治理须有大量资金的支持。因此，各地可投入部分资金设立专项基金，为“湾长制”的实施提供强有力的经济保障。由长三角“湾长”委员会研讨和审批相关出资情况，严格和科学地配置资金，并将收入和支出信息全部公开，保证资金透明度。

3 结语

在长三角区域一体化的大背景下，经济一体化和环境一体化是必然发展趋势。海洋生态环境治理要取得更大成效，协同治理是重要途径。可将“湾长制”作为全新视角，对长三角区域一体化背景下的海洋生态环境协同治理进行探索和研究，从而为区域的可持续发展奠定良好的基础。

参考文献

[1] 田菲.浅谈东海海洋环境问题与治理[J].价值工程，2016，35（21）：154-155.

[2] 王路，藏臣，王征，等.京津冀一体化协同发展视阈下区域环境治理模式分析[J].环境与发展，2018，30（5）：211-212.

[3] 田培杰.协同治理：理论研究框架与分析模型[D].上海：上海交通大学，2013.

[4] 思雨.国家海洋局印发意见 将在全国开展“湾长制”试点[J].中国食品，2017（19）：173.

[5] 韩超.浙江台州四百余名“滩长”守护最美渔村[N].农民日报，2018-03-29（7）.

[6] 赵婧，郭媛媛.“湾（滩）长制”在浙江的探索与实践[N].中国海洋报，2018-04-03（3）.

[7] 司林波.跨行政区生态环境的协同治理[N].中国社会科学报，2018-12-05（8）.

[8] 梁亮.海洋环境协同治理的路径构建[J].人民论坛，2017（17）：76-77.

[9] 陶以军，杨翼，许艳，等.关于“效仿河长制，推出湾长制”的若干思考[J].海洋开发与管理，2017，34（11）：48-53.

[10] 陈建军.全局视野下的长三角协调发展机制研究[J].人民论坛·学术前沿，2015（18）：16-25.