新时代推进基层社会治理法治化的路径探析

张蓓蓓

摘 要：新时代基层社会涌现出许多新情况新问题，要求社会治理工作不断创新。法治化是新时代推进基层社会治理现代化的重要着力点，关键在于用法治精神与法律制度影响和约束社会治理的思想与模式。在治理过程中，把党的领导作为社会治理法治化的主线，把多元共治作为基层社会治理的落脚点，为基层社会治理注入了新的生命力。本文阐述了新时代基层社会治理法治化的重要意义，在对立法工作相对滞后、治理法治保障制度不完善等不利因素分析的基础上，提出坚持科学立法、完善调处机制等新时代推进基层社会治理法治化的路径选择。

关键词：基层社会治理；法治化；党组织领导

中图分类号：D920 文献标识码：A 文章编号：2095-9052（2020）05-0064-02

党的十九届四中全会指出，坚持全面依法治国，建设社会主义法治国家，切实保障社会公平正义和人民权利是我国国家制度和国家治理体系现代化的显著优势之一，要求必须坚定不移走中国特色社会主义法治道路，推进法治中国建设[1]。从党的十九届四中全会决定中，可以看出国家对加强治理体系和治理能力现代化建设的制度层面提高到了前所未有的重视程度，法治建设就是制度当中非常重要的组成部分。国家治理体系涉及方方面面，社会治理就是其中的重要内容之一。基层社会治理作为社会治理的基本单元和神经末梢，是不同社会群体的聚集地、社会关系的交织领域、社会组织的立足点和社会资源的承担者。基层社会治理中的法治化是社会治理的基石和保障，是推动新时代社会治理现代化的重要内容，对于实现全面依法治国的宏观战略至关重要。

一、新时代基层社会治理法治化的重要意义

（一）夯实党执政基础和坚持人民主体地位的有效途径

十八届四中全会提出“治理”这一政治命题，最重要的特征在于治理主体的多元化，社会组织和社会自治力量均可以在法治化的框架内参与到基层社会治理中，是民主化的制度理念和制度设计，有利于进一步夯实党的执政基础。基层社会治理又是以公共服务为目标，以社会问题为导向，突出人民群众在国家和社会治理中的主体地位，依法保障人民在党的领导下，依照法律规定，参与国家和社会治理。

（二）实现基层治理体系和治理能力现代化的重要环节

治理是公共权威为实现公共利益而进行的管理活动和管理过程[2]，包含着政府治理和社会自治两个方面的内容。公共利益的實现需要法治来保障，治理包含法治的内容，法治推动治理的实现。基层治理体系和治理能力现代化需要法治化来发挥治理体系的功能，提高公共治理能力。

（三）促进基层治理创新实践转化的法治保障

基层治理实践往往先于治理制度，好的治理实践成果需要制度化的方式转化和推广。法治为基层治理成果提供了可延续的保障，法治建设是关系到基层社会治理全局的重大问题。

二、影响当前基层社会治理法治化的不利因素分析

基层社会治理法治化是依法治国的基础和重点所在。十九大以来，社会治理法治化虽然取得了一定成效，同样有不少值得关注的问题。

（一）立法工作相对滞后

在实践中，基层治理也面临许多新情况、新问题和新挑战。对如何确立多样化的管理主体及其地位、各级政府在基层管理中的权力该怎样定位等相关联的一些事务，都没有相关的立法工作跟进，滞后的法律法规拖慢了社会治理法治化进程。另外，个别社区的自治公约与法律法规发生冲突，一定程度上还可能出现上位法与下位法之间冲突、不同部门规范性文件之间的不协调情况，这些都不同程度地影响了社区法治化建设步伐。要完善基层社会治理的法律体系，做到有法可依，必须要加快对基层社会治理的立法，着力解决基层社会治理中法律依据不足、制度机制短缺等问题。在立法过程中更要强调法律的可操作性，关键是强化“科学立法”。

（二）治理法治保障制度不完善

第一，依法治理还不到位。现阶段，影响基层社会治理法治化水平的原因是复杂的，最为重要的有三大因素。首先是基层党组织的领导与依法执政的关系不明晰。可以看到在一些社区实际运行中，一些基层政府常常越权插手居委会各项事务，使得居委会的权利得不到实现。其次表现在矛盾纠纷依法调处机构有待完善。从调研的情况看，基层虽然都成立了人民调解委员会，但矛盾纠纷调处机制不健全，导致大多数“老、大、难”纠纷和缠访闹访案件难以解决。工作只停留在表面上，停留在稳控上，没有从根本上依法解决问题[3]。最后，基层一些乡镇社区考核机制不完善。当前对基层工作的绩效考核上，大多是“上对下”，而不是以群众满意度为考核准则。基层干部精力用于应付上级考核检查上的多，用于开展法治活动、服务居民上的少。

第二，治理主体的法治观念淡薄。构建合理合法的基层社会治理体系，需要政府与民众之间形成公开、民主、监管相融合的良性健康关系。但是由于传统社会风俗习惯和行政化管理的困扰，基层政府当前还没有达到完全具备法治思维的程度。一是行政思维根深蒂固，政府机构没有完全将服务群众和服务社会放在首位。服务型政府就是为人民服务，基本宗旨就是为社会、公众提供优质的服务。但目前看来，有的地方领导干部，特别是乡镇社区，政府工作人员认为他们的职责只是做好管理，缺乏权责对等的社会法治观念。二是民众受传统思想的影响，对于一些政策通常趋于顺从，往往倾向于一味地接受命令和监管，没有参加到自我管理中的想法和主动性。同时居民缺乏较为有力的监督机制，比如一些基层乡镇社区逐渐异化为政府行政力量的延伸，在绝大部分居民包括社区干部的观念里，自主权等同于几年一次选举权，自治事务和实际上还是社区干部掌权，他们逐渐成为政府的代理人而不是居民的代理人。

三、新时代推进基层社会治理法治化的路径选择

（一）坚持科学立法，建立较为完备的治理制度体系

第一，完善基层社会治理的立法和制度体系。针对基层治理无法可依或无操作性法律规定的状况，需分层次完善政府治理和社会自治法制体系。市县两级党委政府就落实基层治理法律法规提供可操作性的指导意见，并指导乡镇社区治理工作，如制定并完善城市居民委员会组织法和村民委员会组织法的指导意见，特别落实法律法规中关于村民委员会选举观察员和法律顾问等相关制度安排，适时推出政府主导的社会治理体制的指导意见。居民委员会和村民委员会需在政府法制部门指导下制定或完善自治章程和村民自治章程、村规民约，形成人大-政府-自治单位三级治理法律体系。

第二，加强政府规范性文件的合法性审查机制。建立人大主导—政府实施—公众参与的社区治理立法形成机制的同时，加强政府有关社区治理的规范性文件的合法性审查，完善以专家、社会公众、人大代表政协委员等参与合法性审查专家组，对党委政府的重大决策实施合法性审查，市县两级人大对规范性文件实施备案性审查的制度。

（二）完善调处机制，推进法律服务零距离

在矛盾和纠纷中引入法治，旨在完善调解机制，是基层社会治理法治化的重要组成部分。牢固树立以人民为中心的工作导向，坚持以基层为重点，积极满足群众的日常法治需求。笔者从调研情况看，具体可通过以下途径实现：完善三项机制，推进法律服务群众零距离。牢固树立以人民为中心的工作导向，坚持以基层为重点，积极满足群众的日常法治需求。

第一，建立法律顾问工作机制。出台了《关于推进“一村一法律顾问”制度的实施意见》，对担任村法律顾问的律师工作权利、工作职责提出了详细要求，同时司法部门加强对全县村法律顾问工作的指导，规范村法律顾问日常工作行为。建立健全村居法律顾问制度，设立法律咨询服务站点，及时有效解答群众日常生产和生活中遇到的法律问题，提供法律意见。引导村居民以合法、理性的方式表达诉求，对老弱病残等弱势群体给予法律援助，最大限度地将基层社会矛盾妥善解决在家门口。

第二，完善便民服务机制。设立法律援助工作站、警民联调工作室等相关法律服务站所。充分发挥“一村（社区）一法律顾问”作用，积极协助村（社区）自治组织起草、审核、修订村（社区）自治组织章程、村规民约以其他管理规定，及时为村（社区）经济、民生和社会管理方面的决策提供法律建议和帮助。主动配合农村土地确权和流转、林权改革等中央惠农政策的落实，积极开展专项服务，化解基层农村土地权属纠纷，有效提升乡村民主治理法治化水平。

第三，完善矛盾纠纷多元化解机制。学习借鉴“枫桥经验”，完善人民调解与行政调解、司法调解的衔接联动机制。建立村级矛盾纠纷调解工作中心，改革完善矛盾纠纷排查化解和定期会商制度，建立矛盾纠纷台账。认真实施法律援助案件承办过程跟踪评查制度，提高办案质量。加强法律援助宣传，确保“应援尽援”“能援尽援”，让人民群众在化解矛盾和維护权益的过程中感受到司法正义。

（三）弘扬法治文化，形成全民守法的格局

第一，完善政府为引导的全民普法制度。全民法治观念的形成需要较长时间的酝酿，才能使法治的理念和知识深入人心。坚持把全民普法和守法作为基层法治建设的长期基础性工作。组织业余文艺宣传队，编排法治文艺节目，定期到社区巡演，寓法制于文艺娱乐，提高法制宣传教育的趣味性和导向性，真正使法律知识和法律意识在潜移默化中深入人心。从法治环境来说，传播权责对等的法治观念，加大普法宣传力度，充分利用各类“公园、广场、街区、社区长廊”等场所建立法治文化阵地，广泛开展“法律进村庄、进社区、进企业、进工地、进学校”等专项宣传活动，努力提高法治的社会影响力。

第二，挖掘具有地域社会的法律文化。构建具有地域特色的法治文化，并依次在文化多元化环境下积极引导基层治理创新，从而实现治理的法治文化传播。在加强和创新社区治理和手段的道路上，只有创新法律文化的发展理念，结合本地的实际经验和现实问题，以满足居民需求和利益为主导的特色法治文化，才能充分适应当前法治建设的水平和要求，为实现构建以人为本的法治化建设目标奠定坚实的社会文化基础。

参考文献：

[1]《中共中央关于坚持和完善中国特色社会主义制度、推进国家治理体系和治理能力现代化若干重大问题的决定辅导读本》编写组.中共中央关于坚持和完善中国特色社会主义制度、推进国家治理体系和治理能力现代化若干重大问题的决定辅导读本[M].北京：人民出版社，2019.

[2]俞可平. 中国治理评论[M].北京：中央编译出版社，2012.

[3]王聃. 推进基层治理法治化[J].党政干部学刊，2017（4）：28.

（责任编辑：李凌峰）