北京市非基本公共服务市场化改革的供给侧管理思路

鄢圣文

非基本公共服务，又称混合公共服务，是指不完整具备非排他性和非竞争性，但具有较大的外部收益的公共服务，通常是由政府为满足更高层次的社会公共需求而提供的公共服务和产品。为缓解公共服务需求不断增加和公共服务供给有限之间的矛盾，以及公共服务供给方式单一性与需求主体多样性之间的矛盾，北京市大力推进非基本公共服务市场化改革试点，出台相关政策，分步骤把可经营的非基本公共服务推向市场，逐步提高北京的公共服务供给能力，但随着市场化供给试点，存在着供需结构性矛盾依然突出，定位仍不清晰，市场机制不健全，管理模式陈旧等问题。北京市可以通过健全公共服务治理网络、构建面向服务者的平台和市场，强化市场化供给侧管理，选择符合北京发展实际的阶段性发展路径。

1.北京市非基本公共服务市场化的发展现状

随着收入增长、社会保障范围和水平不断提高，居民消费能力快速提升、消费结构由“生存型”向“发展型”升级，更加注重追求生活品质，对教育、健康、文化、体育、安全等非基本公共服务的数量和质量的要求快速提升，需求结构多层次、多样化、特色化的差异性特征日益明显，将会对非基本公共服务供给总量和质量在将来相当长的一段时期内产生巨大压力，对现行公共服务资源配置和管理体制构成巨大挑战。

北京市在“十三五”期间按照政府保障基本公共服务、市场提供多样化选择的原则，创新社会服务提供方式，推进非基本公共服务市场化改革，形成政府主导、企事业單位和社会组织广泛参与的公共服务提供机制。根据北京市政府出台的《引进社会资本推动市政基础设施领域建设试点项目实施方案》，北京将大力引进社会资本，尤其是民间资本，参与市政基础设施领域的投资、建设和运营。在《关于实施<北京市社区基本公共服务指导目录（试行）>的意见》中，提出要不断改进社区公共服务提供方式。

近年来，北京大力推进非基本公共服务发展，在住房、医疗、教育等领域的开始改革试点，分步骤把可经营的非基本公共服务推向市场，并将试点非基本公共服务业保障房，降低企业经营成本。在当前2000亿元市场需求规模基础上，政府引导、社会资本参与的非基本公共服务有望成倍增长。

2.北京市非基本公共服务市场化存在的问题

在北京城市化高速发展阶段，大量人口向北京聚集，人们对北京的民生领域，以及公共交通道路、水电供应、基础设施、安保等各方面的服务都提出了更高的要求。同时，随着北京城市圈的扩大，要求城市公共服务功能也应该随之向周边地区扩散。为缓解社会群体需求不断增加和公共服务供给有限之间的矛盾，以及公共服务供给方式单一性与需求主体多样性之间的矛盾，要求扩大北京的公共服务供给能力。非基本公共服务市场化供给压力与日俱增，各种问题集中表现在：

（1）供需结构性矛盾依然突出。总体供给能力与人口快速增长不相适应，流动人口公共服务覆盖面不足;优质公共服务资源更加短缺，“名校入学难”、“名院看病难”等问题依然存在。

（2）非基本公共服务定位不清晰。基本公共服务和非基本公共服务划分还不清晰，基本公共服务的范围和标准还未从市情和发展实际出发进行明确细致的界定。公共服务供给和投资渠道单一，政府投入在尚不能完全满足基本社会公共服务需要的同时，又包办了一些等可以通过市场、发展产业解决的任务，分散了有限的财政资金。

（3）市场机制不健全。市场准入门槛高，政策不配套，政府公立机构垄断经营，管理体制运行机制改革滞后，内部创新动力和发展活力不足。体制改革较为缓慢，公共服务供给的社会化程度低。政策制定和资源配置相对分散，各个体系之间相对封闭，缺乏有效的整合和协调，整体效能未充分发挥，存量资源浪费与增量投入不足并存。公共服务的绩效改善过多地依赖于财政投入，而不是服务体系自身的改革和发展。

（4）管理模式较为陈旧。公共服务在投入管理上缺乏统筹规划，在项目建设上缺乏具体的标准，超标配置和不达标现象并存。部分公共服务基础设施建成后管理运营不善。与宏观经济调控相比，社会发展调控手段和方法还不多，调控体系和政策体系还不完善，经济社会综合评价体系尚不成熟。

3.北京市非基本公共服务市场化改革的供给侧管理思路

随着经济体制的深刻变革、社会结构的深刻变动、利益格局的深刻调整、思想观念的深刻变化，加强和创新社会服务管理的任务越来越迫切、难度越来越大、要求越来越高，全面推进社会建设任重而道远。北京政府承担着2000多万人口的经济和社会责任，要在社会建设各相关领域维护经济稳定和保障人民福利，非基本公共服务需求压力巨大。所以，北京市把“非基本公共服务”作为首都服务业的新增长点，逐步出台市场化政策，引入竞争，吸引社会资本投入民生领域建设，期望提高供给质量和效率。在北京短期内较难实现完全竞争和垄断竞争的市场环境背景下，需要强化供给侧管理，创新适应首都发展的非基本公共服务改革发展路径。

3.1非基本公共服务的跨组织流程再造

业务流程再造广泛应用于各类组织管理提升过程中，但在非基本公共服务的跨部门运作中还面临着挑战。需要部门调整业务流程，提升专业化能力;推广“一站式”服务，建立面向客户的人性化服务体系，理清服务主线，提供场景式服务，提高服务的易用性，引导用户合理利用资源;同时，提高网站信息的整体性和实用性，提供真实的实用信息。

3.2完善服务的责任机制

需要制定服务规范，并加强监督、治理违规行为，以保障公共利益。这种转变需要建立新的责任机制。（1）在公共服务市场化提供框架下，政府应当承担起管理监督的责任;（2）按照政企分开、政社分开、政事分开、权责一致的原则，政府、市场、社会主体各担其责;（3）地方政府服务逐步形成以对公众直接负责为主的责任机制。

3.3建立绩效管理评估机制

市场化改制带来的负面问题很严重，要防止非基本公共服务质量下降。政府通过绩效管理，能提高资源利用率、降低管理成本、提高服务质量。随着政府资源配置重点的转移，有必要在服务提供过程中建立绩效评估机制。但非基本公共服务在成本和产出的计算上较为复杂、难以界定和量化，不像企业成本效益可以用经济指针来衡量那样容易。

3.4选择投资模式

非基本公共服务市场化需要引进投资，必然要考虑规避风险，涉及投资方向选择，投资形式和投资组合等问题。

从投资方向上看，主要有两点需要考虑。在目标上，到底是盘活存量还是追加增量，在项目选择上，到底是启动新项目还是改造老项目，二者结合可以形成四种模式，只是在理论上的绝对化抽象的假设模式，实际上很多非基本公共服务的投资方向是兼容交叉的。

在投资形式上看，一种是仅仅是注入资金，经营管理权仍由旧体制操作，由政府承诺保障一定水平的投资收益;一种是是不仅注入资金，而且通过控股和独资方式，掌握经营管理权。

从企业投资组合来看，有两个问题需要考虑，一是公共服务领域投资与非公共服务领域投资的组合关系;二是，是采取集中战略还是采取多元化战略。这两个问题实际上影响到公共服务投资规模及其投资项目结构的变化，这不仅取决于投资主体的资金实力和经营管理水平，也取决于政府对公共服务领域的开放程度和调控能力。

3.5健全投资收益保障机制

市场主体的利益动机包括经济利益和非经济利益动机，企业逐渐意识到进入非基本公共服务领域是企业积聚无形资产的新的源泉。非基本公共服务能否不断吸收外部资源，形成规模效益，在很大程度上要看政府在投资收益保障机制方面所做的努力。（1）营造良好的市场环境，建立合适的市场竞争机制，选择有竞争力的组织进入服务市场。（2）发布清晰的市场发展规划，确保项目持续的相对稳定性。（3）完善市场法律制度，维护投资者的合法权益。（4）明确非基本公共服务的合理价格范围，既要保障投资者有合理的投资收益率，又要防止过度收费行为。（5）严格特许经营权制度，防止寻租行为。

参考文献：

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