论环境行政公益诉讼诉前程序的完善

姜佳慧

摘要：检察建议作为环境行政公益诉讼的诉前程序，具有法律监督的性质，是检察机关对环境行政执法行使法律监督的具体途径。检察建议放在环境行政公益诉讼之前，监督行政机关自纠，对司法权对行政权的介入起到缓冲作用，但其仍存在审查标准严格、时限设置不当、独立性价值偏离等问题，需要通过进一步的完善来消除这些弊端。

关键词：环境行政公益诉讼;诉前程序;檢察建议;存在问题;完善路径

一、环境行政公益诉讼诉前程序概念及特征

（一）概念

环境行政公益诉讼诉前程序是指：检察机关在履行职责过程中，发现在生态环境和资源保护领域负有监督管理职责的行政机关非法行使职权或者不作为，对环境公共利益造成损害的，应当向行政机关提出检察建议;行政机关接收检察建议后不依法履行职责或未能纠正违法行为保护国家利益或者社会公共利益的，人民检察院才可以提起环境行政公益诉讼。

（二）特征

1. 诉前程序的法定性

诉前程序前置适用具有法定性，是检察机关提起公益诉讼的必要程序。在环境行政公益诉讼中，当负有环境监督管理职责的行政机关违法行政，导致国家和社会公共利益遭受侵害时，检察机关应当提出检察建议，督促其履行法定职责。检察建议程序结束后，检察机关应当调查行政机关的整改情况、维护国家利益和社会公共利益的情况，进而选择是决定结案还是提起环境行政公益诉讼。

2. 遵循以结果标准为主导的双重性审查标准

检察机关审查行政机关是否执行诉前程序，遵循双重标准。行为审查，判断行政机关是否依法纠正了违法行政行为;结果审查，判断行为自纠是否完全消除了对环境公共利益的侵害。结果标准主导体现在《最高人民法院关于审理环境公益诉讼案件的工作规范》的规定中：即使行政机关作出了足以保护社会公共利益的行政行为，但社会公共利益仍旧处于受侵害状态，监察机关提起行政公益诉讼的，应当受理。

二、环境行政公益诉讼诉前程序现存问题

（一）审查标准严苛

虽然实践当中行政机关根据检察建议履行了法定职责，但由于检察机关在诉前程序中对于行政行为的审查采用“行为+结果”的双重标准，且通常以结果未能制止环境公益受到侵害为由提起环境公益诉讼，这种审查标准对行政机关而言显得过于严苛。

（二）期限设置不当

《行政诉讼法》对行诉前程序期限并未具体规定，但在我国其他司法规范文件中，规定了该期限为30日。由于自然条件和程序规则等的限制，在“行为+结果”双重审查标准的前提下，行政机关在 30 天内履行职责存在一定的困难。

1. 自然条件限制

检察机关提出检察建议是根据自身对案件事实的认定和相关法规的运用向行政机关提出的，对于其中的具体内容缺乏审查监督，检察建议能否减少公共利益的损失也缺乏一定的衡量标准。[1]在检察院采用结果标准审查行政机关职责履行的情况下，受制于自然规律和资源条件，行政机关往往无法在30日的职责履行期内达到检察建议的要求。

2.程序规则限制

行政机关履行职责必须遵守一定的法定程序。在环境行政公益诉讼案件中，行政机关履行法定职责往往涉及对实施环境违法行为的第三人实施行政强制。《行政强制法》详细规定了行政强制措施和行政强制执行的实施程序，许多具体的法定程序的履行需要一定的时间。因此，在环境行政公益诉讼的诉前程序规定的一个月期限内，行政机关往往难以履行职责。

（三）独立价值偏离

环境行政公益诉讼的诉前程序与诉讼程序是具有各自独立价值的不同程序制度，共同承载着环境行政公益诉讼所追求的监督行政行为、督促职责履行的制度目标。按照制度应然逻辑，如果检察机关对行政机关提出检察建议，而行政机关在规定期限内纠正了违法行为或履行了法定职责，检察机关则应终结程序。但在实践中，一些地区检察院在行政机关依法履职后，继续诉讼程序或者变更诉讼请求，请求法院确认诉前程序前的行政行为违法。这不仅削弱了诉前程序的独立价值，而且模糊了诉前程序在纠正违法行政行为中的重要性，一定程度上浪费了本就稀缺的司法资源。

三、环境行政公益诉讼诉前程序完善路径

（一）独立价值彰显

检察建议是环境行政公益诉讼的前置程序，而不是其诉讼程序的前奏，它是具有自身独立的价值的。我们不仅要在制度设计和理论层面，将行政公益诉讼诉前程序置于与诉讼程序同等重要的位置，而且要在实践当中积极践行这一理念。要严格执行诉前程序，真正从立法精神和制度设计的初衷出发，把诉前程序和提起诉讼这两个不同阶段、两种不同方式放到同等重要的位置。[2]行政公益诉讼制度的目的是监督行政而不是司法权的扩张。因此，在制度解释的应用中，要充分体现司法权的谦抑性和对行政权专业性的应有尊重。

（二）行为标准主导

行政机关承担法定公共职责，其本身就是国家利益和社会公共利益的天然法定代表，一旦行政机关纠正了违法行为或履行了法定职责，其行为的后果便是有利于维护国家利益和社会公共利益的。如果行政机关根据检察建议纠正了行政行为，但依然由于行为后果的出现而承担过于严苛的法律责任，长此以往，将造成制度负面效应。因此，在诉前程序中，检察机关应以行为标准为主导判定行政机关是否履行法定职责：只要行政机关按照检察建议依法履行职能，尽管履行结果不能即时显现，检察机关也不得再次启动诉讼程序，或者请求法院确认前行政行为违法。

（三）期限弹性设置

在环境行政公益诉讼的诉前程序中，除了应当坚持以一个月的履职时间作为基本时限外，还要结合妨碍行政机关依法履行职责的具体情况，比如自然条件与生态规律对履职期限的限制、法定程序的履行所需时间等。在特殊情况下设定灵活期限，作为诉前程序的弹性期间，有利于行政机关更好履行职能，切实保护生态环境与社会公共利益。

诉前程序具有检察机关监管、督促行政机关依法履职，平衡环境保护领域的行政权与司法权的配置的双重作用，确保监察机关对行政机关进行法律监督，又不致使司法权过度干预行政权的正常运作。然而，现有诸如审查标准严苛、期限设置不当、独立性价值偏离等弊端阻碍了其功能与价值的充分体现，这项制度需要在实践中进一步完善与应用，解决存在的问题，从而真正发挥诉前程序的作用，完善环境行政公益诉讼制度，最终实现生态环境和资源保护的目标。

参考文献：

[1] 秦前红.检察机关参与行政公益诉讼理论与实践的若干问题探讨[J].政治与法律，2016，11.

[2] 王治国、史兆琨.曹建明在全国检察机关全面开展公益诉讼工作电视电话会议上强调：全面稳步开展检察机关提起公益诉讼工作，更好加强公益保护促进依法行政严格执法[N].检察日报，2017 年 7 月 19 日（第1 版）.