美国退出伊核协议后海湾地区安全形势： 分析与评估

邵玉琢 罗林

[内容摘要]美国宣布退出伊核协议后，伊核协议的存续与海湾地区的安全形势成为多方关注的焦点。美国退出伊核协议是其战略转向的必然选择，也是“美国优先”战略原则的具体表现。美国重启对伊制裁打击了伊朗的国际地位，直接影响到伊朗国内政治，使温和派鲁哈尼政府面临着来自保守派的政治压力。伊朗在应对美国制裁时，仍有维护伊核协议和制造地区冲突双重选择。美伊对抗升级后核扩散、霍尔木兹海峡通行权和难民潮是地区安全的三大威胁。海湾阿拉伯国家在制裁伊朗方面与美国存有共同目标，但无法承担陷入长期地区冲突的后果，因此既支持美国制裁伊朗，又在寻求保障周边安全的途径。伊核协议面临失效风险，但美伊爆发直接冲突可能性不大，海湾阿拉伯国家仍在寻求政治解决方案。

[关键词]美国;退出伊核协议;海湾地区;安全形势

[文獻标识码]A

[文章编号]1674-6201（ 2020） 01-0078-13

2018年5月8日，美国总统特朗普正式宣布美国退出《联合全面行动计划》（以下简称伊核协议），并重启针对伊朗核问题的制裁措施，在度过缓冲期后美国政府将对伊朗实施“最高级别”制裁。①到2018年11月美国政府已经对伊朗发布了19轮制裁措施，以及168名与伊朗相关的受制裁个人;自6月以来，伊朗石油出口每天减少约10万桶，已有20多个国家从伊朗石油进口量减少到零。②包括伊朗在内的签署伊核协议相关方都对美国退出的决定做出回应，俄罗斯表示继续和伊朗发展密切关系，而英国、法国、德国则对美国的决定表示遗憾，希望能够挽救伊核协议保护中东地区的稳定和安全，中国呼吁伊核协议各方坚持对话协商，继续致力于维护和执行全面协议，通过政治手段解决热点问题。伊朗对于美国退出伊核协议的决定给予了强硬的回应，表示考虑“在必要的时期”重新启动核项目及相关计划，但伊核协议其他几方如果能够保障伊朗的利益，伊朗将保证继续执行伊核协议。美国退出伊核协议也引起了海湾地区国家及美国盟友的积极回应，沙特和以色列均对美国退出伊核协议表示支持，对于伊朗以重启铀浓缩活动以及研发弹道导弹作为回应美国制裁的手段表示担忧。①

在2018年11月5日前美国对伊制裁“过渡期”期间，英国、法国、德国三国出于自身对伊朗的石油需求，通过外交手段试图挽救伊核协议，也积极与美国磋商争取拿到免遭美国制裁的“豁免权”。作为美国盟友的以色列和沙特，出于自身地缘安全考虑对于美国制裁伊朗表示支持。伊朗自身一方面表现出对美国退出伊核协议的强烈反抗，另一方面也在寻求保留伊核协议或重新签署多边协议的替代方案。由此可见，美国退出伊核协议不是简单的美伊双边问题，而是涉及世界大国、国际组织和区域盟友，地区安全、能源安全和金融安全的重大国际事件，直接影响着海湾地区的安全形势，这一事件的未来走向将从根本上改变中东地区的地缘政治格局。国内对于美国退出伊核协议后影响的研究主要关注伊核协议存续问题和地区安全态势：有学者认为美国单方面退出不会导致伊核协议搁浅。②也有学者指出欧洲国家在努力挽救伊核协议，但伊朗与其立场并不完全一致。预计未来还将保留“一个没有美国的伊核协议”，不过这一协议很可能处于勉强存活的状态。③甚至伊核协议会在美国对伊朗施压后自行解体。④美国退出伊核协议后，中东地区安全风险大增，以色列、沙特两国与伊朗爆发军事冲突的可能性增大;伊朗与美国、以色列、沙特在叙利亚、伊拉克、黎巴嫩、也门等问题上的博弈更加激烈，给地区局势及相关热点问题带来消极影响。⑤启动新一轮谈判难以实现，伊朗将采取更加强硬措施对抗美国，中东安全局势将进一步恶化。⑥从长期来看，美国退出伊核协议将助推地区核竞赛和常规军备竞赛，⑦增加中东爆发战争的风险。⑧因此有必要从伊核协议的直接相关方和利益攸关方人手，在美国对伊朗战略调整、伊核协议未来走向、美伊对抗对海湾地区影响三个层次上分析，为美国退出伊核协议对于海湾地区安全形势影响做出全面综合的评估。

一、美国退出伊核协议是战略转向的必然选择

特朗普决定退出伊核协议是美国国家安全战略调整的必然结果。特朗普上台执政以来，将其竞选时提出“美国优先”（America First）总口号落实到美国国家安全战略当中，其表现之一就是在对外政策上一反奥巴马政府时期的多边主义立场，出现了以强调美国自身利益特别是物质利益的单边主义倾向。美国退出伊核协议是美国调整中东战略的重要一步，也是美国国家安全战略调整的组成部分，受到国内政治和战略调整的双重影响。

特朗普执政的国内政治因素和美国战略调整因素直接推动了美国退出伊核协议。特朗普在竞选时就曾“炮轰”伊核协议，以此质疑奥巴马政府维护美国利益的能力。在当选美国总统后，特朗普与共和党建制派配合得到其帮助才能实现退出伊核协议的目标。美国退出伊核协议的国内政治因素主要有两点：一方面，美国退出伊核协议是特朗普兑现其竞选时的承诺。早在2015年特朗普以竞选者身份出现在美国媒体上的时候，就曾严厉地抨击奥巴马推动签署的伊核协议，将其称为“疯狂”“荒谬”“最糟糕的协议”。①而伊核协议被奥巴马视为第二任期内的重要政绩，特朗普在竞选时对伊核协议的批评成了自身的政治资本，在上台执政后做出退出伊核协议的决定既是对竞选承诺兑现，也是帮助特朗普获得共和党建制派支持的政治资本。另一方面，美国退出伊核协议是为中期选举提前造势。特朗普选择宣布退出伊核协议的时间点很微妙，在“过渡期”结束后（2018年11月4日）重启对伊制裁的时间恰逢美国国会中期选举。为了避免共和党失去对国会的控制，选择在此时机退出伊核协议争取民意是为共和党中期选举造势。

特朗普执政后，将“美国优先”作为政策制定的重要出发点，在对外政策方面表现为对于美国建立在物质力量和对其他国家绝对优势基础上的硬实力格外重视，体现出经典现实主义的政策导向。2017年12月18日美国公布了特朗普执政以来的首份国家安全战略报告，报告明确了“美国优先”的四个原则内容：保卫美国国土安全、促进美国繁荣、强力捍卫和平、提升美国影响力，②报告体现出明显的“单边主义”倾向和战略收缩政策。美国退出伊核协议是“美国优先”的政策导向下中东战略调整的重要一步，也是美国国家安全战略调整的结果之一。

第一，美国退出伊核协议是实现利益切割的规定动作。多边机制的一个重要特征就是各自不同的利益在多边系统中相互关联，多边机制中的任意一方都很难将自身利益的得失计算清楚。即便多边机制中存在共同利益，各方获利的多少也很难计算。因此特朗普在推行以“美国优先”为核心的国家安全战略，首先应该使美国自身利益可计算、可对比，必然要求与多边机制中其他利益攸关方切割，只有将自身利益从多边机制中分离出来，才能检验特朗普国家安全战略的效力，才使特朗普政府有与民主党政府对比的依据，才能显示特朗普政府的执政成绩。“其精髓就是重回经典现实主义，强调国家在国际竞争中的自助，而非延续美国长期固守的‘自由霸权主义’路线”。③在此逻辑下，多边机制已经成为特朗普推行政策和检验执政效果的最大障碍，因此特朗普执政以来美国已经从多个国际协定中退出，包括《跨太平洋伙伴关系协定》④、联合国气候变化《巴黎协定》，⑤伊核协议多邊机制的属性，也成为美国退出该协议的主要原因。

第二，美国退出伊核协议是调整大国关系的重要契机。“美国必须加入并领导多方机制的设计中，以形成更多有利于美国利益和价值的条款”，⑥首先受到影响的就是参与多边机制的其他大国。美国对外政策中的“单边主义”倾向，不可避免地与大国形成直接的利益冲突，退出伊核协议也是间接调整大国关系的机会，能够通过其他大国对伊核协议的态度观察出对“美国优先”政策的反应。在伊核协议签约方中，既有英国、法国、德国这样美国的传统盟友，也有中国、俄罗斯这样的潜在竞争者，美国国家安全报告将中国和俄罗斯称为“修正主义国家”（ rewsionist powers）。⑦美国退出伊核协议是向其盟友和潜在竞争者发出信号，美国不再提供“搭便车”（ free-ride）的服务，而是将自身利益放在首位并更加直接地参与利益争夺。

第三，美国退出伊核协议是中东战略调整的关键一招。伊朗在中东地区一直以来都扮演美国建立的地区秩序挑战者的角色，虽然美国通过在中东地区的强大军事存在以及长期以来对伊朗的经济制裁限制了伊朗的活动能力，但并未从根本上解决掉伊朗这个“麻烦制造者”。而恰恰在奥巴马推动签署了伊核协议后，解除了对伊朗的部分经济制裁，使伊朗的经济形势在短期内回暖，客观上帮助伊朗增强了挑战美国建立的地区秩序的实力。伊朗通过在周边动荡国家和地区扶植亲什叶派武装力量提供资金装备的方式，在叙利亚、伊拉克、也门、黎巴嫩、阿富汗等国家形成广泛的什叶派力量联盟，以较低成本的“不对称”武装力量构成了对美国建立起的地区秩序的威胁。特朗普政府对伊朗政策调整是逐步加码的，早在2017年12月13日，美国政府发布《伊朗新战略》（A New Strategy on Iran），将伊朗定位成中东地区美国最大的威胁，同时也是地区安全的破坏者，特朗普指责伊朗“利用区域冲突和不稳定来积极扩大其区域影响力，并以较低的国内外成本以其行动威胁邻国”，是“美国利益和地区稳定的最大危险”。①美国国务卿蓬佩奥对伊朗提出重启和谈的12项要求②提到，核设施和研发核武器活动只是美国制裁伊朗的一部分原因，更深层次的要求是使伊朗放弃对大规模杀伤性武器的研制，停止对周边动荡国家的亲什叶派武装的支持，以此消除伊朗在中东地区广泛存在的什叶派武装联盟，保证美国在中东地区硬实力的绝对优势并主导地区格局发展。

第四，美国退出伊核协议是巩固地区联盟的重要抓手。伊核协议存着在内生性的缺陷，缔约方没有中东地区重要国家。中东地区国家并不认为伊核协议能够保障地区安全。其中包括以色列、沙特这样坚决反对伊朗伊斯兰政权的美国盟友。伊核协议签署后，部分制裁措施被解除，伊朗经济环境在短期内得到有效改善，增强了对周边动荡国家的渗透力度，印证了中东国家对伊核协议的担忧。2015年以来，在叙利亚内战和也门内战中都出现了伊朗的影子，伊朗支持的也门胡赛武装将沙特领导的阿拉伯联军拖入了战争泥潭，沙特承担着高额的战争成本给国内经济带来巨大压力。路透社估计沙特在也门战场上每月支出约1. 75亿美元，③也门神职人员协会负责人2016年接受采访时指出，沙特在也门战场上已经花费了1800亿美元。④美国决定退出伊核协议并对伊朗实施“最高级别”制裁，对于沙特和以色列来说都是利好消息，短期来看特别是在“过渡期”后重新对伊朗实施制裁将有力地削弱伊朗的经济实力，从而缓解以色列在叙利亚战场及沙特在也门战场的压力。从长期来看，美国退出伊核协议后明确表示禁止伊朗研发核武器及弹道导弹、停止扶持资助亲什叶派武装力量及向周边国家渗透，显示了美国维护主导中东秩序的决心，也给以色列、沙特等中东盟友吃了一颗“定心丸”，为美国在中东战略收缩后加强同盟关系维护地区格局主导权奠定基础。美国提出重返谈判12条之后，伊朗外长扎里夫在2018年5月21日也回应了伊朗重返谈判的15条。⑤从美伊提出的条件看，特朗普政府彻底推翻了前任政府的对伊政策，重回到小布什政府时期对伊朗政策的基点——将矛头直指伊朗伊斯兰政府，不惜动用武力推动伊朗政权更迭。特朗普政府对伊朗的长期战略目标与以色列、沙特等美国盟友战略目标一致，也为以军事实力为核心的美国中东同盟增添了凝聚力。

一、美国退出伊核协议后对伊朗的政治经济影响

美国退出伊核协议对伊朗的政治影响，直接地体现在伊朗的地区大国地位和多边机制的自信上，间接地体现在国内政治局势的变动上。

与伊朗签署伊核协议的六方包含了联合国安理会五大常任理事国（美国、英国、法国、俄罗斯、中国）及欧洲大国德国，伊核协议的正式签署表明世界大国对伊朗核问题的高度重视，也是伊朗作为地区大国与世界大国多边协商的重要成果，对提升伊朗的国际地位有积极意义。但曾经作为推动伊核协议关键力量的美国退出后，伊核协议的效力就大打折扣，加之美国在“过渡期”后重启对伊朗“最高级别”的制裁，伊核协议的存续也成为其余几方共同关心的问题，严重地打击了伊朗在多边机制中的自信。

美国退出伊核协议给伊朗强硬保守派挤压温和改革派民意基础的机会。以内贾德为代表的保守派日渐失势，传统保守派欲振乏力，改革派重新崛起的努力仍遭严重打压。①伊朗强硬保守派利用美国退出伊核协议挤压改革派民意基础，从执政的改革派手中夺取主动权，在2020年的议会选举和2021年举行的总统选举中扩大自身民意基础。一方面，保守派将研发核武器和弹道导弹作为维护国家安全的战略支撑，他们认为伊核协议没有维护伊朗的利益，而是浪费了可以用来研发核武器的宝贵时间，拥有核武器才是伊朗切实维护自身利益巩固中东地区大国地位最可靠的保障。美国退出伊核协议，正是给了伊朗强硬保守派继续推行实施核计划和弹道导弹计划的国际环境。另一方面，美国将伊斯兰革命卫队列为重点制裁对象，美国对伊朗的行业制裁直接涉及伊斯兰革命卫队的利益，使其转向保守派立场，大大缩小了伊朗总统鲁哈尼所代表的温和派在此问题上转圜的余地。

伊朗国内最重要的政治力量——伊斯兰革命卫队直接控制着伊朗国内许多大型企业，对于许多重要企业还持股监控。因此如果美国在“过渡期”后对伊朗实施“最高级别”的制裁措施，首当其冲的就是伊斯兰革命卫队。伊朗伊斯兰革命卫队在美国重新制裁伊朗问题上更倾向于国内强硬保守派立场。

美国的制裁措施对伊朗经济将造成重大打击，主要体现在对石油天然气产业和国外投资两个领域。虽然伊朗是欧佩克中东地区成员国中经济多样性最强的国家，但石油天然气产业仍旧是伊朗的支柱产业，石油天然气仍然是伊朗对外出口份额最大的商品。从20世纪90年代开始，美国就曾经对伊朗实施禁运政策。自2006年起，西方国家开始对伊朗实施经济制裁，随着伊朗核计划的推进国际制裁措施也愈发严厉。在伊核协议签署前伊朗已经经历了四轮制裁，给伊朗造成了严重的经济困难和物资短缺。伊核协议签署之后，西方国家解除了部分对伊朗的制裁措施，伊朗经济也迎来了短期的回暖和上升。2018年8月7日美国部分制裁措施生效，已经对伊朗的原油出口产生了影响。根据欧佩克的数据，2016年12月伊朗原油的产量刚刚超过400万桶，2017年11月产量达到387万桶。到2018年8月，伊朗的原油的产量已降至每天380万桶。据报道韩国在2018年7月至9月期间，没有再向伊朗发出原油进口订单。②

伊朗非石油产业也将遭受到美国制裁措施的影响。根据伊朗央行的报告显示，非石油产业（包括农业、制造业和服务业）在近几年内占到国内生产总值的80%，美国通过禁止使用美元与伊朗贸易结算、外国向伊朗直接投资、向伊朗出口工业产品及高新技术等手段限制伊朗非石油产业发展，将使伊朗再次陷入严重的经济危机，将伊朗稍有好转的经济基础消耗殆尽。美国的制裁措施使伊朗陷入美元短缺的困境，极大地限制了伊朗的进出口贸易，直接造成了伊朗里亚尔币值的下跌，虽然伊朗政府为了遏制损失早在2018年3月关闭了所有私人外币兑换商店，但黑市上里亚尔兑换美元的汇率已经上涨到政府定价的一倍，①伊朗政府也不得不取消部分商品的进口。

伊核协议在2016年1月进入执行阶段解除了部分对伊朗的经济制裁，在金融保险、石油石化、港口航运、贵重金属及汽车等产业领域产生了明显的拉动作用。2016年伊朗经济增长指数达到了13.4%。②虽然伊朗经济有回暖迹象，但没有从根本上扭转国内持续恶化的经济形势，失业率达到12. 5%，在年轻人中更是高达25%，③非石油产业发展速度和规模远达不到替代石油天然气产业支撑国内经济发展的作用。而伊核协议签署后，伊朗的银行金融系统仍旧没有接人国际资金清算系统（Society forWorldwide Interbank Financial Telecommunications），直接影响到外国对伊朗直接投资和国际贸易结算。因此，伊核协议给伊朗经济带来的“短期红利”不足以对冲美国重新对伊朗实施制裁带来的损失，伊朗经济可能回到四轮制裁时期的艰难困境，甚至更加恶化。

美国的制裁措施已经直接地影响到部分与伊朗有贸易往来的欧洲公司，由于担心与伊朗保持贸易往来而受到美国二级制裁，已经有部分欧洲公司停止与伊朗的合作。空客公司在2018年5月暂停向伊朗运送飞机，伊朗的98个订单中，只有一架A321已经交付，另外还有两架A330被出售给一家为伊朗客户提供租赁服务的公司。德国汽车制造商戴姆勒公司（Daimler AG）在2018年8月宣布暫停其在伊朗“非常有限”的活动并关闭代表处。④

三、伊核协议的前景及可能性分析

虽然美国退出伊核协议后其余五国均表示支持继续执行伊核协议，但从缔约方来看，伊核协议能否存续下去还受到四方面因素影响：一是伊朗的经济利益能否得到保障;二是伊朗核计划及弹道导弹计划是否被中断;三是欧洲三国（英法德）是否在美国实施制裁措施后继续保持与伊朗贸易往来;四是俄罗斯和中国是否将与伊朗保持贸易往来作为与美国博弈的筹码。综合以上因素，伊核协议下一阶段可能有三个发展方向。

第一，伊核协议以“5+1”的形式继续保留，即除美国外联合国安理会四个常任理事国（英法中俄）和德国继续执行协议。在伊核协议其他缔约国看来，继续执行伊核协议最大的收益就是减少美伊对抗升级引发地区冲突的可能。欧洲在中东地区有着重要的利益诉求，其中既有地缘政治利益，也有更广泛的安全和经济利益。⑤相比其他缔约国，欧洲国家是最不愿意看到伊核协议破裂美伊双方严重对抗导致中东地区发生军事冲突，甚至爆发战争的结果。由于“阿拉伯之春”以来，大量难民从利比亚、叙利亚涌人欧洲国家，给欧洲国家带来了棘手的难民问题，如果美伊矛盾升级引发军事冲突和地区动荡，那么所产生的新难民潮必将给欧洲国家带来更大冲击。

首先，欧洲三国通过外交渠道与伊朗接触，讨论美国退出后延续伊核协议机制的可能性，同时也准备将原本不包含在伊核协议内的弹道导弹计划纳入协议之内。而伊朗将研发弹道导弹视为自身安全的保障，能否在这个关键问题上与欧洲三国达成妥协仍旧存在变数，也是形成“5+1”形式的伊核协议的主要困难。

其次，欧洲三国对与伊朗合作持审慎态度，担心保持与伊朗的经贸关系将受到美国制裁措施的影响。但美国坚持对伊朗实施最高级别的经济制裁，其目的在于迫使伊朗重返谈判桌，以“美国优先”为原则出发重新制定伊核协议的规则。特朗普政府坚持采取高压政策制裁伊朗，拒绝向欧洲公司提供“豁免权”，并将制裁与伊朗合作的欧洲公司。已经有部分欧洲公司开始终止与伊朗和合作，并从伊朗市场退出。2018年7月3日美国国务院政策规划办公室主任布莱恩·胡克表示，美国对伊朗的施压目的是将伊朗的石油出口量降低为零，①伊朗将面临强有力的打击，鲁哈尼政府为缓解国内经济困难所做的努力将付之东流。

最后，欧洲公司与伊朗继续合作存在遭受直接制裁的风险。伊朗伊斯兰革命卫队是美国经济制裁的重要目标，伊朗国内许多重要企业都在伊斯兰革命卫队的直接控制之下，据估计伊朗国内经济的四分之一控制在革命卫队手中，虽然鲁哈尼上台后呼吁减少伊斯兰革命卫队直接参与经济和金融活动，但在内贾德执政八年内伊斯兰革命卫队几乎控制了伊朗国内所有重要的经济领域和机构。②如果欧洲三国继续与伊朗合作，有可能成为美国制裁的目标。许多欧洲公司就必须在伊朗市场和美国市场之间做出选择。部分欧洲公司即便在伊核协议生效后与伊朗签署合作协议，但担心受到美国制裁措施波及，终止与伊朗的合作甚至彻底放弃伊朗市场。并且欧洲公司违反美国经济制裁禁令，受到制裁已有先例，比如法国巴黎银行在2014年6月，被美国指控违反对伊朗、古巴和苏丹的制裁决定，支付了89亿美元罚款。③在很多欧洲公司看来，与美国市场和国际市场相比伊朗市场是可以放弃的，与伊朗合作存在更大的政策不确定性，对政策更为敏感小心也不愿意冒险与伊朗国内“不透明”机构合作。

第二，伊朗退出核协议，启动核计划及铀浓缩活动。美国对伊朗油气产业的制裁措施如果对伊朗油气出口带来巨大损失，那么继续执行伊核协议对伊朗自身利益就构成了损害。实际上伊朗已经向外界发出信号，如果不能保障伊朗的石油收益，伊核协议可能无法继续执行。伊朗副外长兼伊核问题首席谈判代表阿巴斯·阿拉克奇在2018年6月22日表示，“如果不能与欧洲方面继续执行伊核协议，伊朗可能在几周内从中退出”“伊核协议还在挽救中”，④也说明了当前伊核协议面临的挑战和对继续执行协议的威胁。

虽然欧洲三国对保留伊核协议做出积极努力，但鲁哈尼政府与欧洲国家在保障伊朗对欧洲石油出口方面达成共识仍旧存在困难。在2018年7月3日至5日鲁哈尼访问瑞士和奥地利，并分别与两国签署合作协议。⑤但这并没有减少伊朗退出伊核协议的可能。同时鲁哈尼还面临着伊朗国内激进保守派的压力，激进保守派主张以强硬的态度回应美国，向鲁哈尼政府施压重启核计划和铀浓缩活动。伊朗重启铀浓缩不仅是停留在口头上的回应，确实有短时间内提高铀浓缩浓度的能力。离心机数量就可以证明伊朗铀浓缩能力，在内贾德执政期内，伊朗离心机数量猛增，各种不同型号的离心机从数百台增加到两万台，铀浓缩的浓度也从3. 5%提升至20%。为了应对美国制裁，伊朗可能对外公布重启生产浓度为20%的浓缩铀。2018年6月5日，伊朗原子能机构发言人卡马万迪表示，伊朗将通知联合国在维也纳的核监督机构伊朗开始提高铀浓缩能力。①

美国对伊朗制裁升级可能导致伊朗国内政治联盟破裂发生动荡。自2017年以来，伊朗国内频繁发生抗议活动规模空前，特别是201 7年12月，最初在马什哈德市爆发抗议活动，抗议活动迅速蔓延至其他几个省份甚至波及首都德黑兰，震动了伊朗政府。到2018年伊朗国内发生的抗议活动出现了新变化，在6月25日的抗议活动中出现了工商界人士，引起伊朗政府的深刻担忧。伊朗宗教界力量与工商界力量在政治上有合作的传统，工商界力量拥有较高的政治、社会地位，并具备相当的经济控制能力，在过去几十年内曾经是宗教力量的主要盟友，是推动伊朗国内重大变革的重要力量，在伊朗现代历史上有过合作先例。1906年6月伊朗爆发反对封建专制的立宪运动中，商人和毛拉集团是推动群众运动的主要力量。②工商界人士参与抗议活动，主要是因为伊朗经济形势持续恶化里亚尔币值严重缩水，下跌超过政府定价的50%，黄金价格上涨，③损害了工商业界人士的切身利益以及行业发展的基础，威胁到商人集团与毛拉集团政治联盟的基础。如果伊朗国内经济形势持续恶化突破了工商界能够承受的底线，不排除商人集团与毛拉集团政治联盟破裂的可能，工商界力量可能转向支持要求保障基本生活权利的基层群体，成为推动群众运动的主导力量。

第三，伊朗停止执行伊核协议但不重启核计划。如果鲁哈尼政府采取过于强硬的反制措施，比如重启核计划和铀浓缩活动，将进一步刺激美国升级对伊的全面制裁，美伊的紧张关系将面临无法收场的地步。并且特朗普已经明确表态为制裁伊朗不惜動用军事力量直接打击，因此鲁哈尼政府在反制措施上应有所保留。美国退出伊核协议后伊朗仍旧可以从欧洲三国迫切的原油进口需求中获得利益，并以此为契机改善与欧洲国家关系，甚至在美国实施制裁后，仍旧以特殊形式保持贸易往来。如果伊朗直接采取重启核计划提高铀浓缩浓度这样强烈的反制措施，对于国内强硬保守派来说是利好动向，将会使伊朗回到四轮制裁时期的对外政策轨道上，使温和改革派没有施展政策的空间。

对于鲁哈尼代表的温和保守派，最佳方案是让美国承担破坏伊核协议的责任，在国际上占领道义上的制高点，与有合作意愿的欧洲国家保持密切沟通、达成更广泛的政治共识，在美国制裁措施之下寻求保持贸易往来的机制，欧盟和欧洲三国也在通过特殊机制希望在美国制裁伊朗后继续保持与伊朗的贸易关系。2018年9月26日，欧盟外交和安全政策高级代表莫盖里尼（ Mogherini）宣布，尽管美国再次实施二级制裁，欧盟将建设“特殊目的机构”（ special purpose vehicle）来维持伊朗与欧盟的贸易。“特殊目的机构”正在制定细节将作为双方之间的新支付机制，目标是“协助和保证经济主体与伊朗的合法贸易”。④欧洲三国已经同意继续与伊朗保持贸易往来，不使用美元结算以避免遭受美国制裁。⑤

四、伊朗的“两手准备”及对海湾地区安全形势的影响

（一）“规则维护者”与“安全破坏者”的双重选择

美国退出伊核协议后，鲁哈尼政府面临国内经济和地区安全两个最棘手的问题。在解决国内经济问题上，鲁哈尼政府采取积极接触、创造条件、建立机制、弥补损失的策略，与欧盟和欧洲三国继续保持贸易往来。美国制裁已经给伊朗国内经济带来打击，伊朗国内经济将回到四轮制裁时期的困境，甚至更加糟糕。鲁哈尼政府积极与欧盟和欧洲三国积极接触，目的是通过外交方式建立起绕开美国制裁措施的双边贸易机制，通过对欧贸易保障伊朗部分石油出口以及生产生活必需品的进口，一定程度上缓解美国制裁对伊朗国内经济的影响，以及来自强硬保守派的政治压力。

在地区安全问题上，伊朗扶持分散在叙利亚、伊拉克、也门、黎巴嫩等周边国家的亲什叶派武装力量对美国主导的中东地区秩序构成了挑战。特朗普政府认为伊朗伊斯兰政权及其核计划和弹道导弹计划直接损害了美国在中东的利益，同时对美国的中东盟友构成现实威胁。因此美国的制裁目的在于“以压促变”，通过制裁使伊朗经济崩溃，借助伊朗国内反对派力量颠覆伊斯兰政权，迫使伊朗放弃核计划和弹道导弹计划。特朗普虽然表示美国不惜动用军事力量直接打击伊朗，但在美国中东战略收缩的背景下，直接派出军事力量打击伊朗伊斯兰政权的可能性不大。美伊之间的对抗以“代理人战争”形式出现的可能性最高，一方面是美国在中东地区的盟国，另一方面是伊朗在周边动荡国家扶持的亲什叶派武装力量。伊朗已经在叙利亚和也门两个战场上，分别给以色列和沙特两个美国盟国制造麻烦，伊朗在下一阶段会根据美国对其制裁的情况，在可控范围内在周边动荡国家制造摩擦，消耗美国在中东的军事资源。

此外，伊朗有可能以封锁霍尔姆兹海峡、重启核计划和弹道导弹计划作为应对美国制裁的对策。这两种方式都不可避免地推动美伊矛盾进一步升级，而且重启核计划及铀浓缩活动也是伊核协议其余缔约国不愿看到的。如果伊朗采取这样的措施，欧盟和欧洲三国将可能中断与伊朗的贸易往来，伊朗将失去国际社会的支持，陷入更加孤立被动的局面。霍尔木兹海峡在全球原油贸易有着重要的地位，据美国估计全球约有35%的石油出口需要通过霍尔木兹海峡。国际能源署2016年估计，每天有1850万桶原油通过霍尔木兹海峡运输到世界各地。如果霍尔木兹海峡被封锁，那么全球的石油价格将会飙升。①如果伊朗封锁霍尔姆兹海峡，直接影响沙特、科威特、卡塔尔等波斯湾沿岸石油出口大国，严重威胁地区安全形势。伊斯兰革命卫队虽然在铀浓缩活动上已经达到了“核门槛”，但是距离拥有具备实战作用的核武器和用于运载工具的弹道导弹还有一定差距，目前重启核计划和弹道导弹计划仅停留在“宣传战”层面上。因此伊朗在短期内仍旧有“两手准备”来应对美国的制裁措施，一方面以“规则维护者”的姿态与伊核协议其余缔约国保持积极接触，以保障伊核协议存续为目标争取国际社会同情和支持，以建立特殊双边机制保持对外贸易渠道减少制裁带来的损失;另一方面以“安全破坏者”的姿态封锁霍尔木兹海峡限制波斯湾石油出口，宣布重启核计划和弹道导弹计划威胁地区安全迫使美国让步。

（二）美伊矛盾升级后对海湾地区的最大安全风险

美国提出重返谈判的12条和伊朗回应的15条已经显露出回到冷战时期严重对峙的状态，不排除爆发军事冲突的可能，一旦爆发军事冲突包括美伊在周边动荡国家发动“代理人战争”和美国直接打击伊朗核设施的可能在内，对于海湾地区最大的安全风险有三个方面：核扩散、通行权、难民潮。

首先，放射性核原料的扩散直接威胁到海湾地区环境安全。伊朗已经具备在短时间内将浓缩铀浓度提升至20%的能力，并已经拥有重水反应堆。如果核设施遭到美国或以色列的打击造成放射性核原料泄漏，放射性污染物大約6小时就能到达科威特，大约24小时到达沙特。也门将在两个月后受到放射性污染物影响，叙利亚、黎巴嫩也将在六个月后受到影响。虽然埃及、土耳其、阿富汗、巴基斯坦等国家距离海湾地区较远，但仍处在放射性污染的影响范围内。

其次，霍尔木兹海峡的通行权直接影响到海湾国家石油出口。对于美国采取措施限制对伊朗石油出口，鲁哈尼公开表示，“美国人声称他们想使伊朗的石油出口彻底停止。他们并不理解这一说法的含义，因为在中东地区伊朗无法出口石油，整个地区的石油都无法出口”。①伊朗已经明确将封锁霍尔木兹海峡作为对美国制裁的反制措施，波斯湾沿岸石油出口国包括沙特、伊拉克、科威特、卡塔尔、阿联酋的石油出口都将受到影响，在国际原油市场的供需两侧都会引起强烈震动。当然波斯湾沿岸石油出口国也在积极寻找替代出口线路，但其他线路的输送效率还远不能与霍尔木兹海峡相比。霍尔木兹海峡的通行权在短期内将对波斯湾沿岸石油出口国和石油进口大国的经济安全与能源安全带来巨大挑战。

最后，武装冲突造成的难民潮将再次冲击周边国家。如果美伊对抗升级，难民的来源主要有三种情况：一是在叙利亚、也门等国家通过亲什叶派武装发动“代理人战争”造成新的人道主义危机，产生更多难民;二是美国和以色列动用军事力量打击伊朗核设施，将会造成伊朗国内动荡伊朗难民向周边什叶派聚集区扩散;三是伊朗内部发生民主化变革伊斯兰政权下台，宗教保守派力量与新政权发生内战，伊朗难民被迫涌向周边国家避难。而当前伊朗国内经济发展停滞、失业率居高不下、货币贬值严重、基本生活需求难以保障、国内抗议示威活动频发，伊朗底层民众处在“准难民”的状态。如果伊朗国内经济崩溃，甚至不需要爆发武装冲突也会形成难民潮。阿联酋、科威特等周边海湾国家的什叶派聚集区将成为伊朗难民的首选庇护地，周边海湾国家难以承受难民潮的冲击。

（三）海湾阿拉伯国家支持美国的坚定立场

海湾阿拉伯国家不仅仅对美国退出伊核协议表示支持，而且在重新制裁伊朗问题上也与美国保持一致，主要有以下三个原因。

第一，伊核协议签署后，伊朗加大了对周边阿拉伯国家的渗透力度，威胁周边国家政治安全。奥巴马政府认为签署伊核协议之后，伊朗降低了对周边国家和中东地区秩序的威胁，解除了部分对伊朗制裁的措施。这使得伊朗有机会向周边国家渗透，扩张什叶派力量联盟。自2015年起伊朗在也门、伊拉克、黎巴嫩的渗透速度和干预程度就不断提高。在也门战场上伊朗扶植的胡塞武装不仅推翻了也门哈迪政府，而且将以沙特为首的阿拉伯联军拖在也门战场，构成了对沙特长期安全威胁。伊朗在周边国家推动亲什叶派力量的政治合法化。伊朗支持的黎巴嫩真主党在2018年5月的黎巴嫩议会选举中取得了“重大胜利”。真主党及其政治盟友成为黎巴嫩九年来首次大选的最大赢家，而在2009年、2016年两度担任总理的哈里里成为最大输家，他带领的未来运动（Future Movement party）只赢得了21个席位，而在上次的选举中赢得了34个席位。②这说明伊朗支持的什叶派力量在黎巴嫩的政治影响力进一步扩大，对于增强伊朗在中东地区的什叶派联盟具有重要帮助，同时也构成了对逊尼派掌权国家的更大威胁。

第二，虽然伊朗签署了伊核协议，但从没有放弃核武器研发，对地区安全构成重大潜在威胁。伊核协议的缔约国并没有包括中东地区国家，特别是将伊朗视为地区不稳定因素的海湾阿拉伯国家。海湾阿拉伯国家认为伊核协议对伊朗的约束力极为有限，没有从根本上断绝伊朗拥有核武器的可能，而且在核设施检查监管方面也给伊朗留下很大的“操作空间”，伊核协议只是推迟了伊朗拥有核武器的时间，和平使用核能只是一个幌子。并且伊朗一直将拥有核武器作为保障国家安全的战略目标。美国退出伊核协议后，伊朗强硬保守派就提出重启核计划和铀浓缩活动，足以证明伊朗对于拥有核武器的野心以及当前研发核武器的能力。一旦伊朗拥有核武器将彻底打破美国主导的中东地区秩序，无论美国能否为海湾阿拉伯国家提供安全保障，海湾地区将始终笼罩在伊朗的核威胁当中。

第三，借助美国“最高级别”对伊制裁，打击伊朗伊斯兰政权期望“以压促变”。伊朗对海湾阿拉伯国家构成的政治安全和地缘安全威胁来自什叶派伊斯兰政权。海湾阿拉伯国家要想彻底解除伊朗的安全威胁，就必须让伊朗什叶派伊斯兰政权下台。当前美国对伊朗实施“最高级别”制裁，最低目标是让伊朗伊斯兰政权被迫妥协，最高目标是通过摧毁伊朗国内经济“以压促变”，达到颠覆伊朗伊斯兰政权的目的。这与海湾阿拉伯国家的战略目标不谋而合，此外作为美国中东最重要的盟友以色列在打击伊朗伊斯兰政权上与美国保持高度一致。中东地区以美国为核心的政治同盟，在打击伊朗伊斯兰政权上虽然有不同的原因，但却有一致的现实诉求和共同利益因此能够达成共识。

海湾阿拉伯国家支持美国对伊朗实施“最高级别”制裁措施，能够有效地减少伊朗石油出口带来的经济收益，从而减少对周边国家亲什叶派武装力量在资金装备上的支持，遏制伊朗以宗教意识形态为核心在海湾阿拉伯国家扶植什叶派反对力量，为自身创造更为宽松的安全环境和发展环境。

（四）美伊对抗的“观望者”与“助攻手”

虽然伊朗的渗透政策和核计划是海湾阿拉伯国家的共同安全威胁，但由于海湾阿拉伯国家内部矛盾，在海合会内部仍然存在“观望者”。卡塔尔和伊朗关系密切，在政治、经济、安全、军事等多领域保持合作，两国在地区问题上保持一致在地区冲突中互相支持。2017年6月卡塔尔与阿拉伯四国（沙特、阿联酋、埃及、巴林）爆发断交危机，在断交和封锁之下伊朗向卡塔尔开放空域和贸易通道，两国领导人互访并签署合作协议和政治声明，有进一步提升关系的愿望。虽然卡塔尔是逊尼派掌权国家，但面对沙特等国的封锁和孤立，伊朗与卡塔尔互相支持，暂时搁置意识形态的差异，以发展地缘政治合作伙伴为目标推动两国关系。美国退出伊核协议以后，在海湾地区保持与卡塔尔的密切往来对伊朗具有重要地缘政治意义。卡塔尔既是美国的盟友也与以色列关系密切，一方面表示支持美国退出伊核协议，另一方面继续与伊朗保持密切关系。当前卡塔尔仍在观望地区局势发展，在外交策略上虽然表现出与伊朗不一致的立場，但在外交姿态上避免刺激伊朗。2018年5月，摩洛哥宣布与伊朗断绝外交关系，卡塔尔表示支持摩洛哥的立场，但卡塔尔在声明中避免直接点名伊朗或意指伊朗。①

对于卡塔尔来说，选择与美国保持一致制裁伊朗，还是选择顶住美国制裁的压力继续与伊朗保持密切关系都取决于在海湾地区能否保障自身利益。仍处在断交风波之中的卡塔尔，既要创造有利于破解封锁局面的外交环境，也要防止受封锁影响国内出现危及政权的政治事件，核心政治目标就是保障政权存续，而非在海湾地区扮演大国角色。在美伊对抗的局势中，卡塔尔可能面临三种情况：

第一，美伊双方逐步升级对抗措施，危机总体低位运行未出现军事冲突。美国逐步施加制裁措施，伊朗有时间调整对外贸易及经济政策，适应美国“最高级别”制裁措施。这是对卡塔尔的最佳情况，能够在现有对美对伊政策上做出微调，保持自身在两方的利益。

第二，美伊对抗迅速升级，在伊朗或周边动荡国家爆发军事冲突。如果伊朗将在霍尔木兹海峡及周边多家采取军事行动作为反制手段，导致海湾地区局势紧张出现军事冲突。卡塔尔不得不选择站在美国盟友的一边，减少与伊朗的政治往来和金融合作，并且允许美国使用在其境内的乌代德空军基地（AIUdeid Air Base）。乌代德空军基地作为美国在海外地区最大的军事基地，将使卡塔尔也将成为打击伊朗的军事踏板。但在卡塔尔与伊朗关系彻底破裂之前，不排除卡塔尔在非公开渠道继续保持同伊朗密切关系的可能。卡塔尔能否在美伊长期对抗中维护自身利益取决于能否既讨好特朗普政府，又顾及伊朗的利益。

第三，伊朗在美伊对抗中失利，伊朗伊斯兰政权下台。如果伊朗伊斯兰政权下台，卡塔尔将面临巨大的外交考验，无法再延续当前对伊朗的外交政策，还可能使卡塔尔失去一个海湾地区的重要盟友。但无论卡塔尔是否能够继续保持与伊朗的密切关系，都必须考虑修复与阿拉伯断交国家的关系，为自身在海湾地区的发展谋求良好环境，也为自身政治安全提供保障。因此，卡塔尔为自身的政权安全不会在美国及海合会盟友面前过于维护与伊朗关系，但卡塔尔与伊朗的未来走向仍取决于卡塔尔自身安全利益的实现条件。

在美国退出伊核协议过程中，以色列扮演了“助攻手”的角色。以色列一直将伊朗视为最大的威胁，特别是研发核武器和弹道导弹对以色列构成了现实的安全威胁。在多次的赫兹利亚会议上，以色列都将伊朗视为在中东地区现实威胁的唯一来源，而中东其他国家包括阿拉伯国家都不构成对以色列的威胁。在伊核协议谈判过程中，以色列通过各种渠道对美国施加影响，而内塔尼亚胡对奥巴马政府积极推动伊核协议的态度大为失望，美以关系也因此受到了一定影响。

以色列是中东地区唯一一个已经拥有核武器的国家，①为了维护自身安全必将阻止其他中东国家（包括阿拉伯国家）拥有核武器。虽然以色列尚未公开宣布已经拥有核武器，但自20世纪50年代末以色列已经开始研发核武器，到60年代中期已经具备核打击能力，并且以色列拒绝签署任何限制使用核武器的条约，其中最重要的就是不扩散核武器条约（Treaty on the Non-Proliferation of NuclearWeapons）。美国退出伊核协议，与以色列对伊朗的地区定位及地区核战略目标一致，以色列并不满足于伊核协议使伊朗推迟拥有核武器的作用，而是动用情报力量将伊朗研发核武器的证据公之于众，使国际社会意识到伊朗对地区安全的威胁。以色列通过情报手段获得了伊朗研发核武器的证据，包括55，000页纸质文件和193块电脑硬盘上的55，000份电子文件。②以色列对伊朗实施军事打击表现得比美国更为积极，因为伊朗的危险不仅在于对核武器和弹道导弹的野心上，伊朗对周边动荡国家的渗透更是构成了对以色列的长期威胁。黎巴嫩真主党、伊拉克圣城军都是在伊朗的扶植之下成长起来的亲什叶派武装，而在与以色列接壤的叙利亚战场上，伊朗扶植的武装力量更为分散隐蔽，以色列军方甚至难以找到明确的伊朗代理人和武装组织作为打击目标。如果美国动用军事力量打击伊朗，以色列可以同时清除周边伊朗支持的亲什叶派武装，彻底消除隐患。因此，特朗普与内塔尼亚胡对伊朗都采取强硬的态度，以色列明确表示如果伊朗重启铀浓缩活动，以色列将打击伊朗核设施。

结论

特朗普把伊朗视为美国中东利益最大的挑战者，不满于伊朗在中东存在合法的安全利益。美国只有退出伊核协议才能摆脱多边机制掣肘，将自身利益摆在首位精准打击伊朗。美国退出伊核协议已产生现实影响，在美国与中东地区国家关系和美欧关系两个方面上都有明确的反映，对于海湾地区安全形势主要与伊核协议是否存续、美伊是否爆发军事冲突、海湾国家如何应对三个方面密切相关。

（一）伊核协议面临失效风险，启动新一轮伊核问题谈判困难重重

美国退出伊核协议后，欧洲紧跟其后通过外交途径制定特殊措施保障伊核协议存续。伊核协议对于欧洲三国有经济利益和安全保障的双重收益，建立特殊机制保障伊朗对欧洲的原油出口，能够稳定欧洲三国的能源供给，同时伊核协议给伊朗的核活动留有一定空间，避免美伊矛盾升级造成地区动荡给欧洲带来安全压力。但欧洲挽救伊核协议能否成功取决于美国与欧洲在伊核问题上能否达成妥协。伊朗最高领袖哈梅内伊在2018年5月23日的讲话中明确指出，欧洲要保障伊朗的原油出口，伊朗在中东地区的活动和弹道导弹计划不能列入谈判内容。哈梅内伊在讲话中还强调，伊朗不能依赖欧洲，而且欧洲曾经违背诺言不值得信任。③在保障伊核协议存续的问题上，美欧之间存在分歧并且伊朗并不相信欧洲国家，伊核协议面临失效的风险。

抛开现有伊核协议重启新一轮伊核问题谈判的可能性也不大，美伊之间提出重返和谈的条件异常苛刻难有斡旋空间。而伊核协议缔约国中并不包含中东地区国家，如果重启伊核问题谈判，海湾地区国家将会积极表达自己的安全诉求，将会增加谈判的难度。与朝核问题相反，伊朗周边没有世界性大国存在，伊朗研发核武器和弹道导弹没有对世界性大国构成直接的现实安全威胁，缺少世界性大国推动解决核问题的客观动因。美国退出伊核协议后，难以再次启动世界性大国参与的多边谈判机制。

（二）美伊对抗逐步升级，但爆发直接军事冲突的可能不大

伊朗表示采取封锁霍尔木兹海峡、重启核计划和铀浓缩以应对美国制裁。美国和以色列均表示将动用军事力量打击伊朗核设施。但美伊对抗还是逐步升级的趋势，在短期内直接爆发军事冲突的可能性不大。美国到目前为止尚未对伊朗采取军事措施，仍在观察制裁措施对伊朗的效果，如果制裁迫使伊朗妥协接受美国条件，则不需直接打击伊朗。再次，伊朗当前国内经济状况恶化，有避免与美国直接冲突的想法。最后，欧洲三国及俄罗斯、中国等域外大国也反对任何针对伊朗的军事行动，一旦美国直接打击伊朗将给中东带来不可逆转的地区动荡。

（三）海湾阿拉伯国家虽支持美国制裁伊朗，但仍另有打算

第一，美国在中东战略收缩减少了在海湾地区的军事力量，如果美伊爆发军事冲突，海湾阿拉伯国家作为美国盟友难免被卷入其中。而事实上以沙特为首的海湾阿拉伯国家在也门战场上已经充分了解了伊朗支持的胡赛武装实力，虽然阿拉伯联军装备精良但在实战中仍然不敌伊朗扶植的什叶派武装。叙利亚、也门、伊拉克都将可能成为美伊冲突爆发的战场，海湾阿拉伯国家并不具备两线作战能力，无法应对美伊在海湾地区的多点冲突。美国掌握着对伊朗实施军事打击的决定权，一旦冲突爆发海湾阿拉伯国家难以“独善其身”。第二，当前是海湾阿拉伯国家与伊朗开展接触的重要时机，伊朗正处在美国高压之下，有减小地区安全威胁的现实需求，双方可能达成某种妥协。第三，美国对于海湾阿拉伯国家被伊朗渗透负有一定责任，美国作为中东地区秩序的主导者，向海湾阿拉伯国家提供了安全保障，而伊朗对海湾阿拉伯国家渗透的目的之一就是遏制美国及其领导的联盟力量。特朗普政府已经不愿为维护中东地区秩序付出代价，而海湾阿拉伯国家并不愿意为维护美国秩序激化与亲什叶派武装的矛盾，陷入长期冲突陷阱中。第四，海湾阿拉伯国家与伊朗发展关系具备政策基础。两伊战争结束后，伊朗更为主动并且积极地同波斯湾国家修复双边关系，重点放在了石油和安全领域的合作上。①如果伊朗能够改变向海湾地区渗透、利用什叶派输出革命的政策，海湾阿拉伯国家还是能够与伊朗在维持现状下“相安无事”。

（责任编辑：李强）

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⑤唐志超：《美国退出伊朗核协议后的四大关键问题》，《世界知识》2018年第11期。

⑥魏敏：《美国退出伊朗核协议的动因及对中东局势的影响》，《当代世界》2018年第7期。

⑦马晓霖：《退出伊核协议：美国为盟友两肋插刀还是帮倒忙？》，《华夏时报》2018年5月14日，第37版。

⑧华黎明：《跳起巨人，落地侏儒？》，《解放日报》2018年5月10日，第8版。

① The White House， "Remarks by President Trump on the Joint Comprehensive Plan of Action，" May 8，2018，https： //www. whitehouse. gov/briefingsstatements/remarkspresident-trump-j oint-comprehensiveplan-action/，2 018年10月2日。

②The White House， "President Donald J. Trump Is Reimposing All Sanctions Lifted Under the Unacceptable IranDeal， "November 2，2018， https： //www. whitehouse. gov/briefingsstatements/president_donaldjtrump_reimposing_sanctions-lifted-unacceptable-irarrdeal/，2018年11月20 日。

[收稿日期] 2019-0822

[基金項目]教育部国别和区域研究2016- 2017年度指向性课题“伊核全面协议达成后中东格局走向，伊朗与美西方关系发展及对中伊关系的影响”（编号：17GBQY037）。

[作者简介]邵玉琢（1988-），男，吉林长春人，北京语言大学阿拉伯研究中心博士研究生;罗林（1966-），男，北京人，北京语言大学国别和区域研究院教授。