河南省农村宅基地利用调查与三权分置政策建议

王 莉， 杨建波， 毋黎明， 许爱国， 秦晓园，温锦盼， 宋富强

（1.郑州测绘学校，郑州 450065； 2.河南省科学院地理研究所，郑州 450052；3.河南牧业经济学院，郑州 450044； 4.河南省自然资源厅，郑州 450016）

农地是农村集体拥有的重要资源，是农民生产生活的空间载体和致富增收的核心资产. 习近平总书记2016年在安徽小岗村座谈时说“我国农村改革是从调整农民和土地关系开启的”，这不仅从“地”的角度给农民吃了定心丸，还为深化农村土地制度改革留下了空间［1］. 为缩小城乡差距，我国相继实施了新型城镇化、统筹城乡发展、新农村建设、美丽乡村和城乡一体化等系列卓有成效的战略和措施［2-5］. 但由于农业农村基础差、底子薄、发展滞后的状况尚未根本改变，经济社会发展中最明显的短板仍然是“三农”：农业发展缺乏技术支撑，农村体系急需规划引领，农民增收亟待体制体系保障. 与此，伴随着大量农村劳动力进城务工和定居，使农民住宅废弃、老村“空心化”加剧，农地资源浪费、农宅资产闲置等日益突出［6-9］. 据统计，我国农村集体资产总量账面资产总额3.1万亿元，占农村建设用地总量70%的宅基地资产总额约2.3万亿；农村人口仅有43.9%的居住在农村，这说明，集体建设用地，特别是农村宅基地资产量巨大而利用效率却极低［10-13］.

党的十九大审时度势，及时提出“推进农村集体产权制度改革，深化农村集体建设用地入市并探索农村宅基地三权分置，激发城乡融合与乡村振兴”与农村扶贫攻坚等大战略. 2018年中央一号文件又提出“要探索宅基地所有权、资格权、使用权“三权分置”；李克强总理政府工作报告中也明确“要全面深化农村改革，探索宅基地所有权、资格权、使用权分置改革”［14-15］. 宅基地是农村土地改革中的顽疾，僵滞老化的福利型宅基地制度已成为我国农村土地制度改革的“短板”；同时它作重要的资源资产，如果能赋予农民更多财产权利，盘活“沉睡”资源，宅基地将成为我国农村土地制度改革的“引擎”［16-19］. 在此背景下，梳理河南省已完成的宅基地使用权确权登记颁证工作，分析宅基地使用特点、理顺宅基地产权内涵，明晰权能构成，对探索新形势下适合粮食生产核心区经济发展的宅基地利用模式和权能分配方式具有重大意义.

1 研究区概况及方法

1.1 研究区概况

河南省位于中国中东部、黄河中下游，东接安徽、山东，北界河北、山西，西连陕西，南临湖北. 河南省属农业大省、人口大省、粮食生产大省，下辖17个地级市，1个省直管县级市. 2018年末全省总人口10 906万人，其中城镇常住人口4 967万人，城镇化率51.71%. 土地总面积16 700万hm2，其中建设用地面积374.27万hm2，集体建设用地面积255.54 万hm2，集体建设用地占建设用地总面积的68.28%；农村宅基地面积158.41 万hm2，农村宅基地占建设用地总面积的42.33%. 河南省是全国农业大省、人口大省和粮食转化加工大省，全省年度内生产总值48 055.86亿元，农业总产值4 289.38亿元，人均生产总值50 152元.

1.2 研究方法及数据

本研究以河南省行政村为调查单元，具体调查设置如表1所示. 问卷按年龄进行抽样调查，分甲乙两组（年龄在23～39岁的农民，因多数外出务工缺勤获得有效调查问卷较少不进行统计）. 其中，郑州市、周口市、南阳市调查数量最多，而濮阳市、鹤壁市调查数量较少.

2 问卷调查情况

表1 问卷调查设置情况Tab.1 Questionnaire set-up

2.1 调查对象

本次调查对象，分40～60岁（甲组）和18～22岁（乙组）两组，在甲乙两组数据中，男性约占47%～49%，女性占51%～53%，性别比例相当；调查对象家庭人口在3 人以上的占76.2%；在对未来打算中，约49.4%愿意到城市居住，对未来没有规划的占38.4%，只有12.3%仍选择在农村居住.

年龄偏大的甲组对宅基地流转反映基本一致，因知识储备不够、了解不深对宅基地三权分置存在认知模糊［20］；乙组对两个问题认知都很明确一致；在家庭收入来源调查中，两组人员以务农为主占34%，以打工为主占40%，以经商为主占24%，以经营承包地为主仅占2%，这反映出在农民家庭收入中以承包地经营为主业的农户是极少的.

2.2 宅基地基本情况调查

宅基地基本情况调查包括了宅基取得、管理和闲置情况. 具体如表2所示.

表2 宅基地基本情况调查Tab.2 Survey on basic conditions of homestead

2.2.1 宅基地取得方式 在宅基地获取方式上，通过村内分配获得占30.4%，通过继承方式取得占38.0%，而通过购买其他村民取得仅占3.9%，通过其他方式取得占27.7%. 除去农村常见的前两种获取方式外，农村宅基地私下流转现象已很普遍，且流转方式多样. 目前农村已完成确权、登记、颁证的宅基地占全部调查数量的85.6%. 现行宅基地取得方式主要为继承和重新申请，村集体对继承宅基地资格、方式等无特殊需求.

2.2.2 宅基地管理调查 18.3%的被调查者所在村庄有宅基地被村集体收回的现象，27.5%被调查者所在村庄没有这种现象，54.2%被调查者不知道这种情况. 在有宅基地被收回的调查村庄中，因长期闲置被收回的占22.4%，因原房主迁出而被收回占20.6%，因集体统一调整被收回占36.1%，因村庄改作他用被收回占21.0%；收回村民宅基地进行统一调整主要是村庄规划所引起的. 可以看出，农村村庄规划日益重要，实施规划的村庄也越来越多.

2.2.3 宅基地闲置情况 河南农村居民宅基地，以一户一宅的标准用地管理，超过规定标准原则由村民委员会收回，1982年7月23日前已占用宅基地，按实际居住面积管理. 据调查，河南省多数农户宅基地存在超标，60.2%的被调查对象宅基地存地闲置；因盖新不拆旧造成闲置的占35.2%，因常年在外打工造成闲置占49.4%，其他的为举家搬入城中造成闲置.

2.3 对宅基地的认知调查

对宅基地认知包括了对土改、制度、买卖等内容认识. 具体如表3所示.

表3 对宅基地认知情况的调查Tab.3 Investigation of homestead cognition

2.3.1 对农村土地改革认识 49.2%农民认为现有农村土地改革政策是有利的，5.5%农民认为是不利的，45.3%农民对农村土改关心度不够，农民对农村土地改革政策认知的差异性很大. 如果农村土地改革能够顺利实施，调查者认为农村规划、土地流转、允许宅基地转让等会让农村获得益处.

2.3.2 对宅基地政策制度认知 占88.6%的被调查村民认为，为维护农民权利，就需要给宅基地颁发身份证. 在宅基地制度改革上，42.3%村民愿参与宅基地流转，6.4%村民愿意退出自己宅基地，8.7%村民不愿意参与宅基地改革，有近一半村民对根本说不清什么是宅基地制度改革.

2.3.3 对宅基地买卖认知 34.6%村民不同意出售自己的宅基地，65.4%的村民有可能会出售. 有40.9%村民认为宅基地买卖面临的最大困难是政策限制，有30.6%认为是无宅基地价格参考，有11.2%认为是缺乏中介服务，有17.4%村民认为宅基地出售会无人购买. 43.3%村民同意永久拥有买卖后的使用权，24.7%认为是30年，13.7%认为是50年，18.3%认为是70年. 在调查中，宅基地流转买卖基本都是双方自由议价或是村干部协调，目前无宅基地基准地价（除去作为宅基地改革试点河南省长垣县），可以说，村民对宅基地买卖年限存在着主观判断，无法律意识，无平台支撑.

2.4 对宅基地产权体系调查

宅基地的产权体系包括了产权内容、产权流转、三权分置及小产权房等有关内容，村民理解不一，具体内容如表4所示.

2.4.1 对宅基地产权认知 我国宅基地以农村居民的集体经济组织成员资格为前提，由集体经济组织无偿分配并长期使用，可用来建造农房以及附属生产生活等设施，属于一种福利性制度. 三权就是宅基地的“所有权、资格权和使用权”. 过去三权均属于村集体所有，但农民个人不能买、不能卖，更不能开发建设. 自十九大后，中央提出三权分置，即重新配置宅基地三种权利，即切实落实宅基地集体所有权，保障宅基地农户资格权，适度放活宅基地和农民房屋使用权.

所有权：在宅基地所有权上，不同农民认知偏差很大，34.4%村民认为现有农村宅基地的所有权属于国家，33.3%认为属于村民个人，仅11.2%认为属于村集体，还有21.1%的村民不知道宅基地所有权应该属于谁.

资格权：在资格权上，有39.4%村民认为不能由外来人口继承，有33.4%村民认为只有子女才能继承，27.2%村民同意宅基地要和房屋一块继承. 而对已在城市定居的村民子女能否继承其父母的宅基地，有74.1%村民认为可以继承，4.3%村民认为需要看村委会决定，3.4%认为不能继承，还有18.3%村民对此没有自己的观点.

2.4.2 宅基地产权流转 如果国家政策允许宅基地流转，在所有权、使用权、资格权三个权利上，有50.3%农民认为应流转宅基地的使用权，11.7%认为应流转所有权，3.4%认为应流转资格权，10.7%认为三个权利都可以流转，对宅基地三权无认知的占24.0%.

表4 宅基地产权体系的调查Tab.4 Investigation of homestead property right system

2.4.3 对三权分置理解 有19.6%村民认为实行了宅基地三权分置就会改变土地所有权性质，27.9%村民认为不会，52.5%村民不清楚. 在实施三权分置后农村宅基地是否可以自由买卖这一问题上，18.1%村民认为可以，24.5%村民认为不可以，57.4%村民不清楚.

2.4.4 对小产权房等看法 小产权房：如果实行宅基地三权分置，在对原来村集体无房产证的小产权处理问题上，村民看法也不一致，占44.0%的多数村民允许其合法化，7.1%村民认为小产权房不能买卖，有15.8%村民认为需要对本村集体进行合理补偿后才可进行买卖，还有三分之一村民对此既不知道也不关心. 在宅基地退回后补偿上，40.5%村民愿意统一安排住宅楼，39.8%村民愿意实行资金补偿，19.7%村民愿意重划宅基地.

3 当前农村宅基地管理及三权分置困境

3.1 缺乏规划管理，闲置浪费严重

长期以来，因宅基地的福利性而免费使用，导致农户超占、乱占宅基地. 当前我国农村宅基地人均用地在0.026 hm2/人，远大于规定标准；据对河南省调查，全省农村人均宅基地面积为0.034 hm2，农村户均宅基地面积0.076 hm2，都远高于全国水平［21］. 同时，因农村村庄规划缺失滞后，村民法制观念淡薄，乡镇基层国土所人手少，且执法巡查不到位，致使新建房大量占用承包地，农村宅基地乱占滥用严重且无序，调查村庄中近三分之一宅基地有违法占用承包地现象.

因农民外出经商、打工等及传统分家方式、进城农民工生产、生活与传统农村产生实质性分离等，导致农村“空心村”和“空心户”普遍. 这既不利于农民权益保护，又造成土地资源严重浪费. 目前近10%～30%的农户拥有多处住宅，农村宅基地中有15%～20%处于闲置，主要原因有外出打工、建新闲旧、搬迁进城等，且部分村庄因闲置而被收回等［22-23］. 大量农村宅基地闲置落荒且情况愈演愈烈，关键是现行农村宅基地产权制度严重制约了宅基地的合理配置.

3.2 宅基地产权体系不明，三权权能亟需梳理

2018年中央文件明确提出了宅基地三权分置，但《土地管理法》和《物权法》《民法通则》等均没明确如何行使宅基地所有权，高福利性、管理松散、集体组织参与管理程度低等问题，使宅基地所有权主体虚置和权利虚化. 农民对宅基地所有权认知还很模糊，所有权到底属于国家、集体还是个人很难辨识，但农民对使用权在认识上较为统一.

农民对宅基地使用权有没有期限？谁具备拥有宅基地资格？如何认定资格？宅基地资格权是否有阻断受让人取得农户资格权的目的？三权分置后是否会改变土地使用性质？宅基地退回后补偿采用何种方式最为合适？对这些问题，需要进一步对农民进行宣传，提高农村思想意识和觉悟水平［24-25］. 现行宅基地“两权分离”体制下，宅基地因遗留问题众多造成的房地权利分离、确权发证等还有待加速和完善；农民不能对自己的宅基地拥有处置权和经营开发权，农村资本一直被埋没，农民的土地资产价值无法实现.

3.3 宅基地资源资产价值受限，乡村融合发展阻碍重重

因法律缺失、政策监督不到位，农村宅基地隐形交易普遍. 宅基地制度固有的“两权分置”、非本集体组织成员通过继承或赠予获得宅基地权属保护缺失、小产权房大量存在对农民宅基地资格权冲击等农村改革发展中所面临的公平和效率、效益和风险、制度与保障等问题重重. 同时，城市资产想进入农村进行投资、城里人也想进入农村置地买房，这会对农村市场造成冲击，因信息资源的不对称性，农民对此认识不一致.

农村资源市场要素缺乏活力，流转与抵押等物权不完善限制了宅基地资本属性，加上宅基地产权价格体系缺失，宅基地交易平台不完善，农村拥有巨大的资产却无法衡量更不能盘活. 用益物权不完整、发生纠纷时无法律保障，农户清楚宅基地流转对自己具有较大好处却无法对拥有的宅基地实施处置权和经营开发，集体组织成员房屋财产权无法实现.

4 农村宅基地制度改革建议

4.1 加强乡村规划引导，严格用途把控

1）以空间规划体系为引领来加强顶层设计，采用多规合一、借用千人下乡、一对一帮扶等模式，通过政府牵头、全民参与来编制村庄规划；划分村庄类型，科学确定集中居住标准，统筹村庄定位、用地布局、环境整治；从严控制村庄规模，优化村庄布局，合理配套乡村生产、生活、生态等用地.

2）强化宅基地管理，以中央政策为导向，严格落实“一个不得”和“两个严格”、禁止小产权房合法化.强化用途把控，拆除违章用地，科学规划、合理引导村民退出多占、超占及闲置的宅基地；以地方法规的通知、文件等形式，规范宅基地用地管理程序，有效释放建设用地空间，集约节约利用土地.

3）尊重“大国小农”的乡村现状和规律，以乡镇为单位，下放宅基地的审批权限，有效整合宅基地的审批流程，提高其审批效率，切实为村民服务. 通过科学规划，加强宅基地管理，有效实施村庄综合整治、宅基地合理化整理等；规范其用地结构，理顺村庄布局和开发时序，保障户有所居、居能安稳.

4.2 理顺产权体系，完善三权分置

采用理论分析与顶层设计作引导，厘清宅基地权能内涵，科学界定宅基地三个权利的关系，所有权是基础是统辖，资格权和使用权是派生，三者互为制约，互为促进和保障，科学引导和逐步实施“三权分置”.

1）落实完善所有权. 充分结合第三次国土调查，落实房地一体化确权登记发证和宅基地三权发证，以试点研究作带动，探讨通过规划布局、占地标准、村容村貌、文化传承、环境保护、入市流转等，合理有效宣传和现实需求来显化宅基地所有权，强化对宅基地的监督、服务、制约等职能.

2）强调保障资格权. 从理论层面理清资格内涵、认定主体、认证程序、确权方式、权能作用等；采用以“户”为单位来保障宅基地资格权取得，采用试点，制订科学的宅基地取得、保留、注销、恢复等管理办法，并完善集体成员宅基地资格权的认定与有偿分配退出机制.

3）适度放活使用权. 成立“宅基地流转协会”并配套相应文件，分类分批允许农民把合法闲置的农房进行出租，有效探索宅基地使用权的主体、范围、对象、用途、年限、方式、担保及收益分配机制，切实强化使用权市场风险防范机制.

4.3 激活宅基地资产价值，助推乡村全面振兴

1）盘活存量资源，满足乡村用地需求. 加强空闲地、闲置地清查，通过空心村治理、易地搬迁等全面盘活农村闲置的存量资源；实施用地监管和违法用地整治，推进乡村低效用地、一户多宅专项整治，落实存量用地空间平移、集聚，整合乡村农业、生态、人文等资源要素.

2）激活资产价值，疏通入市流转渠道. 建立市场价格机制，完善宅基地流转格价体系；激活宅基用地指标调剂收益，加强乡村振兴建设资金支持力度. 建立宅基地续期申请制度，探索宅基地退出平台，构建多元安置路径和自愿有偿退出机制，全方位疏通入市流转渠道.

3）完善法律规章制度，助推乡村全面振兴. 出台《农村宅基地管理条例》《土地登记条例》，修订相关法律法规，完善宅基地立法体系建设. 以区、县为单位建立集体土地评估、服务及保险等农村产权交易管理平台，严禁宅基地担保融资；合理配套宅基地流转合理分配机制及农村养老、医疗、社会救济等保障制度.