国家治理现代化视域下社会治理的联动机制探索

庄龙玉　吴丹　李楠

关键词：国家治理现代化;社会治理;多元共治

中图分类号：D630 文献标识码：A 文章编号：1009 — 2234（2020）06 — 0005 — 05

党的十九届四中全会提出，要推进国家治理体系和治理能力现代化，这是对新时代社会发展状况的一种适时回应。尤其是“新冠肺炎”疫情爆发以来，中国在抗击疫情、防控疫情方面的出色表现更是证明了国家治理能力现代化的重要性。随着时代的变迁，社会治理理念也发生了重要改变，因而迫切需要构建一种既符合国情、社情，同时又具有可操作性的联动治理机制。

一、国家治理现代化视域下社会治理的时代背景

自改革开放以来，中国的现代化进程不断加快，社会诸多领域都发生了极为显著的变化，因而社区治理所处的时代背景与以往有所不同，挑战与机遇并存，以此为契机，可以推动我国社区治理体系和治理能力的现代化。整体看来，中国社会治理所面临的时代背景主要可以概括为以下几个方面。

（一）社会结构深刻变迁

改革开放后，我国社会结构发生了深刻变化，这些变化主要表现在人口结构、就业结构、城乡结构和社会阶层结构等诸多方面。在人口结构方面，由于数十年较为严格的计划生育政策，加之经济的迅速发展，使得人口总和生育率不断下降，人均寿命不断延长，因而人口老龄化速度非常快，呈现出未富先老的社会態势。尤其是农村社会出现了大量的空心村，当然可喜之处是人口文化素质不断提高。在就业结构方面，就业方式已经全面市场化，就业分配制度已经退出历史舞台;由于高校大量扩招，毕业生人数逐年增加，就业竞争异常激烈;就业区位日益集中，绝大多数人口会流向北京、上海、广州、深圳等大城市，以寻求就业机会。在城乡结构方面，城镇化速度不断加快，尤其是东南沿海地区的城市化水平不断提高，不过农民工不能平等地享受与城市居民相同的低保、子女教育、住房等方面的社会政策，难以真正融入所在的城市〔1〕，因而城乡公共服务和公共福利一体化的道路任重而道远。在社会结构方面，社会阶层不断分化，产生了一些新的社会阶层，在评价人们的身份地位时，自致角色的重要性不断提高，先赋角色的重要性不断下降，在一定程度上出现了阶层重塑，在这一过程中，部分阶层地位有所上升，部分阶层地位有所下降。

（二）利益主体趋于多元

计划经济时代，我国的利益结构相对较为单一，主要倡导一种集体主义精神，即在社会生活中，当个人利益与集体利益发生冲突时，个人要服从集体，集体利益优先，在不违背集体利益的前提下，个人与集体利益实现有机契合。之所以如此，在很大程度上是由于新中国成立之初，要集中力量办大事，这就需要个人服从集体。当然彼时的社会结构也与此相适应，“大政府、小社会”使得当时城市主要以单位制为主，即单位包揽了一个人从“摇篮到坟墓”的诸多事务，通常个人的命运也与单位的兴衰紧密地联系在一起，人们对单位有着非常强烈的认同感，甘愿服从集体利益。改革开放后，首先，不同利益之间开始分化，国家利益、集体利益和个人利益都得到了尊重，市场在资源配置中发挥了决定性作用，个人有了更多的选择空间，在诸多利益间出现冲突时，调节冲突的手段变得多元化。其次，允许一部分人先富起来，先富带动后富政策的实施，极大地激发了社会活力，部分地域、部分群体先富了起来，因而出现了地域、群体之间的利益分化。最后，多种经济成分并存，使得经济分配方式发生了改变，按体力、技能、资本等多种分配方式，人们的收入来源更加多样化，收入差距不断拉大。总之，人们的利益诉求变得更加丰富多元。

（三）社会观念不断变革

社会观念深刻地反应了社会存在，当社会存在发生较为深刻的变化时，社会观念相应也会发生深刻地改变。改革开放是一场深刻的革命，使得我国社会方方面面都发生了巨变。其中最为典型的变化就是我国社会从传统的熟人社会转向现代的陌生人社会。熟人社会是一种礼治秩序，调节人们日常生活的主要是民间习俗、乡规民约、社会舆论等非正式的社会规则，在处理事务时注重人际关系和个人感情。在现代陌生人社会里，市场成为行为主体之间互相连结的重要方式，同时法律也成为调节社会关系的重要手段，所以人们的市场观念和法治观念逐步确立起来了。在社会主义市场经济下，行为主体间通过公平交换而产生联系，在这一过程中，企业形成了按市场规律办事的观念，个人养成了努力奋斗、诚实守信等价值观。社会主义市场经济也倒逼社会观念的改变，如法律在人们生活中所发挥的作用越来越重要，人们在处理个人与个人、个人与组织之间的关系时逐渐以法律为依规。当然市场经济也使得政府不断出台法律，并按照法律规定行动，其缘由在于市场经济下，对于不遵守法律的政府，人们可以用脚投票，这就倒逼政府部门不得不树立法治观念，并养成服务意识。

（四）社会风险日益加大

德国著名社会学家乌尔里希·贝克提出了风险社会理论，他认为前工业社会的风险主要是一些外部风险，如地震、飓风、传染病等。工业社会的风险主要表现为劳资矛盾、安全事故等。后工业社会的风险主要是人口增长和科技发展的产物，例如环境污染、生态恶化等〔2〕。中国的现代化进程中一个主要的特点就是时空高度压缩，一方面改革开放40多年的时间走完了西方发达国家上百年才走完的道路;另一方面中国地域范围极广，各地情况殊为不同，在如此多样的地域范围内统一推进现代化，其难度可想而知。时空高度压缩导致多种风险相互叠加，即前现代社会、工业社会和后工业社会的风险同时并存。如在养老方面，我国的养老体制还不够完善，绝大多数农民还没有养老金或者仅有极为微薄的养老金，其经济来源大多以家庭供养为主，而4-2-1家庭结构较为普遍，这使得家庭在养老方面承受了较重的负担，使其承受了较高的社会风险。又如生存与发展的风险也不容小视，即便绝大多数人们的生存已经不成问题，但是大量的人还面临着缺少发展机会的困境。再如社会融合的风险也在不断凸显，农民工由于制度的限制，在医疗、养老、教育等方面还难以享受与城市人相同的待遇，因而很多人只能在经过多年的城市漂泊生活后，返回家乡。

二、国家治理现代化视域下社会治理的逻辑展演

在关于社会治理的研究中，论者们主要提出了协同治理〔3〕、共建共享〔4〕、与民服务的合作治理〔5〕等模式和理念，这些社会治理理念为社会治理提供了有益的启迪。这些治理理念有助于打造“共建共治共享”的社会治理格局，然而这一格局之后的深层逻辑是如何演变的，对其进行阐明可以有助于实现良好的社会治理。

（一）从政府包办到广泛参与共建

新中国成立时的情况正如毛泽东所言：“我们一为‘穷，二为‘白。‘穷就是没有多少工业，农业也不发达。‘白就是一张白纸，文化水平、科学水平都不高。〔6〕”正是在这样的基础上，中国共产党领导中国人民进行社会建设，非常时期自然要采取非常手段。因而当时社会的治理模式是集权管控为主，采取政府包办一切的方式。在城市实行单位制，单位包揽了个人从生到死整个生命历程的一切事务，个人离开单位是无法生存的;在农村实行人民公社制度，将农民全部纳入到国家管理体制中来。此外，城乡二元分割体制以及凭票供应制度等，使得个人基本上很难实现社会地位与地理位置的流动，所以个人不得不高度依附于组织，从而实现了社会的有效管理。这一阶段的管理体制是符合我国基本国情的，因而取得了巨大的成就，如原子弹和氢弹成功发射，在基本建立了门类较为齐全的工业体系，为改革开放后经济的迅猛发展打下了坚实的基础。

然而，随着社会的不断发展，这一治理模式的弊端也越来越明显，即个人积极性和主动性不能得到很好地发挥，社会缺乏活力，吸收人们广泛参与到社会治理中就显得尤为必要。在广泛参与社会治理的过程中，首先，人们的主体意识得以觉醒，正是在参与的过程中，个人意识到可以按照自己的方式处理社会事务。其次，有效的共建机制得以确立，在参与过程中，人们可以表达自己的意见与建议，从而通过议事等政治活动培养个人参与公共事务的能力，进而形成一种共建机制。最后，公民的责任意识得以培养，在参与共建的过程中，公民逐渐意识到公共事务并非仅仅是政府的责任，也并非某一个社会组织的责任，而是每个公民的责任与义务，从而改变其行为，对社会公共事务有一种高度的责任感，而这也是现代公民所应具备的重要素质。

（二）从单向治理到多元协商共治

新中国成立到改革开放前，为了确保政令畅通，具有较高的执行力，我国主要采取了一种自上而下的单向治理方式。在这一治理方式中，我国处于一种总体性社会的状态，政府是社会治理的主体，企事业单位和各种团体也都具有准政府的性质，可以视作影子政府，他们主要是协助政府进行社会治理，个人是社会治理的客体，在治理的过程中，呈现出一种主客关系，即治理主体制定相关的政令，治理客体被动地执行。在这一过程中，信息的传递是自上而下的，在一定程度上存在信息不能及时向上反馈的情况，治理主体与客体之间缺少有效的互动机制。这就导致很多个人的合理诉求得不到表达，因而也无法实现。

改革开放后，社会结构日益分化，多元利益主体日益出现，单向的治理方式难以处理日益复杂的社会状况。因而多元协商共治成为时代的必然，当然这也体现了社会治理的范式转换，即主体间性的治理方式开始占据主导地位，即政府、企业、社会组织、个人共同成为了社会治理的主体。在治理的过程中，政府通过相关政策法规自上而下地影响社会事务;社会组织则通过具体实践去切实地改进社会状况，促进社会进步，同时也将其实践经验自下而上地反馈给政府，从而推动政府在制定相关政策时做出相应的改进;企业在社会治理的过程中，除了要生产合格产品赚取合理的利润外，还具有公益属性，在历次地震、自然灾害面前，企业都有大量的捐助活动;个人的合理诉求越来越得到重视，以人民为中心的立场也表明了人民利益的重要性。因而多元主体有序互动，通过协商、合作的方式处理社会事务，从而形成了一种共治的合作局面。

（三）从封闭区隔到全面开放共享

改革开放前的城乡二元体制将城市与乡村区隔开来，当时由于重点发展重工业的战略布局，使得城市轻工业和服务业并不发达，所以城市不能提供太多就业岗位。由于我国城市有较好的福利待遇，城鄉之间存在巨大的差距，城市具有巨大的吸引力，如果不加以控制，城市很快就会人满为患，公共设施和公共服务将难以满足人们的需求，因而国家实行户籍制度以及一系列的配套措施，严格控制人口从农村流向城市。除升学、参军、招工等少数途径外，农民很难流入城市。这是特殊时期，国家为了实现其战略目标而采取的一种社会管理方式。不过随着经济的迅速发展，这种管理方式的弊端也日益凸显出来。

改革开放后，我国经济连续多年高速发展，社会财富增长特别快。然而现实是城乡之间的差距并没有被完全抹平，甚至在一定程度上还在拉大。农民工是城市的建设者，然而他们却并不能享有同城市居民相同的社会福利，各种政策壁垒尚未完全拆除。事实上，从道义的角度看，相同国家的国民，不能因其出生地的不同而享有不同的福利待遇，也就是说在评价个人时，不应以其出身进行评价，而应以其能力作为评判的标准，因而城乡之间在基本公共服务方面的一体化就显得尤为重要。从经济发展的角度看，城乡之间的区隔也应被消除，其缘由在于我国经济多年持续高速发展创造了巨额财富，已经具备了改善民生的经济基础。经济高速发展的成果应该由人们普遍共享，这就需要消除城乡之间的区隔，“让民众跨越有形和无形的障碍，重建全面、深刻的共享机制，是现代社会生活共同体重建的必由之路”〔7〕。

三、国家治理现代化视域下社会治理的联动机制

社会治理的必然要求是打造“共建共治共享”的社会治理格局，然而这一格局的打造不能仅仅依靠政府，需要多元主体共同参与其中，在发挥各自作用的前提下，通过民主协商的方式，形成合力，实现社会的善治。

（一）坚持党政主导地位

我国的现代化进程很大程度上是在外力的推动下进行的，自1840年以来，中国人民就不断寻求社会救亡的道路，经历了艰难曲折的历程，直到中国共产党领导中国革命后，才取得了明显的成效，建立了新中国。在其后的经济建设中，虽然走过一段弯路，但是经过不懈地探索，尤其是改革开放后，社会主义市场经济体制得以确立，社会活力得到激发，取得了巨大的经济成就。因而无论历史证明，中国共产党是领导中国社会主义社会建设事业的坚强领导核心，发挥了中流砥柱的作用，在社会建设中要坚持党委领导，政府负责的原则。在新冠肺炎疫情中，党政所发挥的作用特别重大。正是在党的有力领导下，政府能够迅速制定应对措施，组织人员、调配物资、积极开展各项工作，充分发挥我国政治制度的优势，集中力量抗击疫情，从而控制了疫情的进一步发展，各级政府在这一过程中，发挥了良好的组织作用。在疫情防控期间，当社区工作人员和志愿者不足时，党员和政府工作人员及时地冲在了第一线，在小区的卡口轮流值守。正是这种强大的组织能力和执行能力，使我国在抗击疫情方面取得了令世界瞩目的成就，这也进一步凸显了坚持党政主导地位的重要性。

（二）发挥社会协同作用

在计划经济时代，我国政府包办一切，因而没有社会组织生存的空间，即便有妇联、共青团等群团类组织，但是它们往往依附于政府，成为政府部门的延伸职能部门，更多地是被动执行政府的命令，它们在结构上与政府部门也是同构的，可以视为是准政府。所以在当时，社会组织并没有独立的生存空间。在市场经济条件下，构建服务型政府已经成为一种趋势，而服务型政府的基本要求就是政府必须适当地进行放权，政府的角色正在从划桨者转变为掌舵者，即政府在把握大的方向后，要向社会组织放权，将本应由社会组织和企业等承担的职责交还给它们，社会组织承担相应的社会职能后，政府能够从较为繁琐的社会事务中解脱出来，并集中精力于一些重要事项。社会组织种类繁多，不同的社会组织有其擅长的服务领域，因而社会组织提供的服务类型更为多样，服务范围更为广泛，服务成效更为良好。所以政府不但要向社会放权，同时也要对社会赋权，鼓励并扶持社会组织的大力发展，充分发挥社会一极在社会治理中的协同作用。

（三）倡导公众深度参与

事实表明，在社会治理中，最具有能动性的因素还是人的因素，如果不能充分调动人的主观能动性，则社会治理的成效就会大打折扣。正如美国现代化问题专家英格尔斯所深刻指出的：“完善的现代制度以及伴随而来的指导大纲、管理守则，本身是一些空的躯壳。如果一个国家的人们缺乏一种能赋予这些制度以真实生命力的广泛的现代心理基础，如果执行和运用着这些现代制度的人，自身还没有从心理、思想、态度和行为方式上都经历一个向现代化的转变，失败和畸形发展的悲剧结局是不可避免的。再完美的现代制度和管理方式，再先进的技术工艺，也会在一群传统人的手中变成废纸一堆。〔8〕”因而公众在深度参与社会事务的过程中，不但能够使得决策更加科学化、更加民主化，而且人们还能够就相关问题进行沟通、合作以解决问题，提高了个人的合作意识。在参与的过程中，公民的权利意识、法治观念得以养成，因而参与社会治理的过程也是公民受教育的过程，有助于培育具有主体意识的现代公民，人们能够“在参与中成长”，“在合作中共赢”。

（四）完善民主协商制度

国家和地方大政方针层面，对于政治、经济、文化和社会生活中重要的问题，在决策前和执行中进行协商，是民主科学决策的重要环节，这是宏观层面的民主协商，这一民主协商制度可以确保相关决议的科学性与民主性。事实上，在社会治理过程，即便是微观层面也需要建立民主协商制度，即在处理相关事务时，平等的主体之间自由、公开、公平地进行对话、沟通和协商，同时注意倾听各种不同的意见，之后进行理性、负责任的思考，审慎评估各种可能的情况，从而“在个人利益和公共利益中寻求最大公约数，达到利益的最大化及相对均衡”〔9〕。因而在具体的实践过程中，首先，要突破封闭的阶层界限，使得不同阶层的人都能够有效地参与到协商过程中来，以便相关决策能够充分考虑到不同群体的合理诉求;其次，要建立网络化的民主协商机制，在这一机制下，不应是自上而下的信息传播机制，而应建立一种网状的结构，即没有权力中心，任何信息都能畅通無阻地在网状结构内传递。最后，要实现正式协商与非正式协商的有机融合，即一方面要有正式的协商机制，另一方面也要充分挖掘民间非正式协商资源。

（五）加强法治保障力度

法治保障是社会治理的关键所在，“作为一个与人治相对立的概念，法治本身就是为了通过法律遏制政府权力而不是为了通过法律管治普通民众而提出来的。〔10〕”法治的优势在于：第一，法律对所有的行动主体都一视同仁，不但普通民众要遵守法律，社会组织、企业以及政府也要遵守社会组织，因而法律可以普遍调节人们的行为。第二，法律给人们提供了一个可视性的制度框架，在这一框架下，人们能够预期其它行动主体将要采取的行为，并进而调整自身的行为，可以在较大程度上消除生活中的不确定性，使得理性的行为得以成为可能。在提升法治保障力度方面，首先，要树立法治理念，正如十九大报告所指出的，“任何组织和个人都不得有超越宪法法律的特权，绝不允许以言代法、以权压法、逐利违法、徇私枉法。”其次，要严格执行法律，不因人因事而进行选择性执法。最后要加大普法力度，加强对人们进行法治教育，养成公民通过法律途径解决问题的习惯。

（六）利用现代科学技术

现代科技的高速发展为社会治理提供了有力的技术支撑。尤其是新冠肺炎疫情期间，科学技术所发挥的重要作用更为明显。利用现代大数据，可以准确确定个人的行动轨迹，从而有针对性地采取隔离、治疗等措施。同样在疫情防控期间，通过现代信息技术可以实时跟踪个人的出行情况，确保疫情防控取得了良好的效果。实际上现代科学技术可以广泛应用在社会治理的方方面面，为社会治理提供坚实的技术支撑。如支付宝、微信等已经成为了人们日常生活中必不可少的工具，深度介入到人们的日常生活中，在人们的衣食住行等诸多方面都发挥了重要作用，使得人们的生活变得更加便利，有助于和谐社会的构建。如在社会工作中，链接资源、提供送餐服务等一直因成本高昂而难以取得实质性的进展，现代大数据技术使这些服务成为可能，因而很大程度上改善了社会治理的成效。

在新冠肺炎疫情防控过程中，党政发挥了极为重要的主导作用，企业纷纷捐款、捐物，社会组织积极参与到抗疫行动中，公民个人也积极针对疫情防控献言献策，很多人作为志愿者积极参与到疫情防控中，现代信息技术的支撑使得识别疫情患者及疑似患者变得更为容易，同时也使得隔离措施更为有效。新冠肺炎疫情是对社会治理能力的一次考验，事实证明，中国多元联动的社会治理机制是能够经得起考验的。不过国家治理体系和治理能力现代化是一项长期而艰巨的任务，因而要不断完善社会治理体系，建立既适应国情又行之有效的多元联动治理机制是未来应当持续探索的课题。

〔参 考 文 献〕

〔1〕龚维斌.中国社会结构变迁及其风险〔J〕.国家行政学院学报，2010，（05）：18.

〔2〕〔德〕贝克.风险社会〔M〕.何博闻，译.南京：译林出版社，2003.

〔3〕李增元.协同治理及其在当代农村社区治理中的应用〔J〕.学习与实践，2013，（12）：98-99.

〔4〕陈荣卓，刘亚楠.共建共享：十八大以来农村社区治理机制的优化路径〔J〕.社会主义研究，2016，（04）：106.

〔5〕庄龙玉，龚春明.新时代乡村治理的理念与路径〔J〕.西南民族大学学报：人文社科版，2018，（06）：199.

〔6〕毛泽东.毛泽东选集（第五卷）〔M〕.北京：人民出版社，1977：288.

〔7〕黄剑.共享：一种关于生活共同体形成机制的分析路径〔J〕.江西师范大学学报：哲学社会科学版，2018，（02）：113.

〔8〕英格尔斯.人的现代化〔M〕.殷陆君，译.成都：四川人民出版社，1985：4.

〔9〕李增元，王岩.农村社区协商治理：实践动因及有效运转思路〔J〕.行政论坛，2018，（05）：31.

〔10〕孙谦.法治建构的中国道路〔J〕.中国社会科学，2013，（01）：15.

〔责任编辑：侯庆海〕