公职人员财产申报与隐私权保护之反思

赵小婉 张伟

  引言

财产申报制度（Properties Declaration System）被誉为“阳光法案”和“终端反腐利器”，公务人员的财产申报和公开是“廉政建设的最后一里路”。台湾《公职人员财产申报法》一经通过即在大陆行政法学界引起广泛关注，并产生了大量的研究成果。基于大陆近年来对于腐败的治理力度增强，反腐情况得到了广泛的社会关注。因此绝大多数的理论成果聚焦于如何在大陆建立公务员财产申报制度， 也有学者积极将国外的公职人员财产申报制度介绍到国内，希望可以进行吸收借鉴; 同时也有学者反思目前在国内建立公务员财产申报制度与宪法、行政法等衔接。 但由于理论研究成果尚不完善、制度构建准备不充分、传统私产观念和社会接受程度不足等因素的影响，立法机关终究未能将此议题付诸立法。同时，在中国共产党从严治党理念的引领之下，2017年2月8日，中共中央办公厅、国务院办公厅通过联合发文的形式下发了《领导干部报告个人有关事项规定》（以下简称《规定》）和《领导干部个人有关事项报告查核结果处理办法》（以下简称《办法》），实现了领导干部个人有关事项的备案。

党的十八届六中全会就全面从严治党进行专门讨论，重点治理党内的腐败现象，党风廉政建设进入新阶段。在现行的党政高度融合的政治体制之下，90%以上的政府官员由党员担任，十八届四中全会提出善于使党组织推荐的人选通过法定程序成为国家政权机关的领导人员， 在党内担任领导职务的党员与政府官员具有高度重合性。然而，由于《规定》对于申报财产人员范围主要以级别为唯一的衡量标准，使得一些与相关利益密切的联系的岗位没有被纳入到监督的范围，从而出现了“小官巨贪”的现象，对于国家廉政建设产生了极大的负面的影响。

同时，《规定》和《办法》尚存在规范位阶不高，配套制度不完善、执行力不强等问题，对于腐败预防所产生的效果有限。对《公职人员财产申报法》的借鉴与反思，能够完善党内反腐制度的构建，同时尽快将个人信息备案制度从党内规定上升为国家法律规定，扩大适用范围，增强适用的执行力，从而促进财产申报制度建立。

《规定》对于财产申报制度规定之不足

财产申报人员范围不足

《公职人员财产申报法》基于对于职务高低权限大小和公职人员与利益联结的紧密程度两个维度为衡量标准。2010 年中央办公厅和国务院办公厅发布的《关于领导干部报告个人有关事项的规定》，涵盖的主体是党政机关、人大机关、政协机关、司法机关、人民团体、事业单位和国有企业等部门中的副县（处）级（含县处级副职） 以上领导干部，以及大型、特大型、中型国有企业领导班子成员。同时还包括副调研员以上非领导职务的干部和已退出现职、但尚未办理退（离）休手续的干部。 《规定》对于申报人员的范围是以党的职务级别和行政级别作为主要划分标准。台湾《公职人员财产申报法》以级别为划分标准的同时将申报人员的职务与利益关系联系的密切程度作为重要因素，以工作种类涉性到巨额资金流动、事项审批等关键职位人员。

申报事项的不完善

在相关人的申报方面，公职人员相关者限于配偶和共同生活的未成年子女，而《规定》除申报配偶和未成年子女外情况，将成年子女的婚姻状况和从业情况等都纳入备案范围。基于对于对以往腐败案件中往往涉及利益相关群体的不当利益。从国家的历史传统即是家族财产的观念较深，家庭财产具有共通性，而不以子女成年为限。西方国家则更注重个体的独立性，子女成年即为人格和财产独立的标志，因此对于公职人员财产的申报仅限于未成年子女。然而，作为法律上规定的成年后即有完全行为能力的成年子女，其从业情况和婚姻状况是否会因此受到限制，从而对个人权利造成减损，需要在立法上进一步考量。涉及子女的婚姻状况、移居国外情况和职业情况。是否会对子女的从业选择造成限制。中国传统上即有完善的任职回避的理念，回避制度规定国家公务员之间有夫妻关系、直系血亲关系、三代以内旁系血亲以及近姻亲关系的，不得在同一机关担任双方直隶于同一行政首长的职务或者有直接上下级领导关系的职务，也不得在其中一方担任领导职务的机关从事监察、人事、审计、财务工作。更进一步，申报子女的从业情况，是以备案为最终目的亦或是根据申报的情况对公职人员子女的职业范围作出实际的限定，《规定》中尚未进一步明确。这一制度选择将涉及对于职业自由之干预，从而引发对隐私权内容的解释和基本权利限制的讨论。

申报财产的内容不明确

各个国家和地区对于财产申报内容的规定都是以财产为主，包括动产、不动产、有价证券、股票等。台湾《公职人员财产申报法》也将申报的范围限于财产申报和个人相关问题的申报。权力与利益的不当联结不仅限于财产，随着腐败行为的形式越来越多样化，权力和利益的交易形式还包括个人作风等涉及私生活的问题。《规定》中将领导干部申报的事项扩展至普通护照以及因私出国的情况、持有往来港澳台通行证及因私往来港澳、台湾的情况，进一步对领导干部的出境进行限制。同时有些地区规定处级以上领导干部离开任职本市要向上一级机关进行报请批准。基于对公职人员履职行为与个人生活之间的明确界限和对于个人生活事项隐私的保护的习惯，台湾《公职人员财产申报法》并未将公职人员个人生活问题纳入申报范围。基于以党代政的执政理念和保持党员的先进性的要求，共产党对党员个人的道德标准高于一般公民，《规定》对申报事项的范围更为广泛。

对财产申报不规范的处置不足。

台湾《公职人员财产申报法》规定的受理申报机关根据申报人身份的不同，分为监察院、政风部门及各级选举委员会，并规定了将财产强制信托于政府指定的强制信托部门。强制信托是旨在防止享有重大决策权的公职人员利用职务之便而进行利益输送所采取的削去其对财产的管理及处分权一项措施。 信托制度尚未在大陆发展完善加之与传统“私产”保护观念具有较大差异，因而接受程度不高。

《规定》将领导干部申报的项目归于本单位或上级单位的组织（人事）部门并进行定期的抽查核实。然而由于组织部门属于党的部门，缺乏独立与动产、不动产、银行等机构执法核查权力，此项规定并未发挥出实际的作用。而通过监察体制改革，监察机关通过实施监督职能行使执法权，未来制度构建機制可由组织人事部门作为申报管理机关，应当由监察机关负责定期抽查核实，真正发挥对领导干部财产监督之效果。

完善财产申报与公开制度之考量

（一）提升治理能力，建立有效的权力监督运行机制

国家治理能力的构成性要素包括制定制度的能力、实施制度的能力和创新制度的能力。制度设计能够增强不同权力主体之间的监督相互配合的效果。世界各国对于权力运行机制的制衡分别采用专门机构负责和多机构相互配合的模式。新加坡为贯彻落实财产申报制度，专门设置了廉政监督机构（单一机构模式）审核机构被赋予充分的调查权、处置权，审核不受任何组织、机构和个人干涉。

（二）健全财产申报配套法律体系

财产申报公开法律制度与其他反腐败法律制度相互配合，构建完善的反腐败立法体系。世界各国家和地区分别采取了分散式廉政立法和专门性廉政立法的模式。如澳大利亚涉及公职人员财产申报和公示的法律就达 13 部之多。 台湾地区采取了对财产申报制度进行专门立法的方式进行规制。然而，财产申报制度的建立和有效运行，绝非一部财产申报法所能承载的。因此，在呼吁和推动财产申报制度建设时，应当看到整个反腐败工程的系统性和复杂性，而不能仅仅专注于一部法律。在依法治国和从严治党的理念要求下，国家进行监察体制改革，通过颁布《监察法》建立了国家监督立法，党内也颁布了《纪律处分条例》、《党内监督条例》等党内法规，从党和国家两个方面加强反腐败制度的建立。因此未来建立公职人员申报制度应当将党的政策意志上升为国家的法律法规。制度无效的原因大半在于执行不力，因此对制度实施的监督非常关键，决策层的政治决断，通过中央强有力的自上而下的推行是最好的监督。各个法规之间相互衔接协调，才能构成全面的监察与防治腐败的制度。完善“阳光法案”体系，明确公职人员及其亲属的行为，才能促进权力运行的透明化，从而树立廉洁政府的形象。

推进领导人员财产申报与公开制度建立。目前对于领导干部个人信息的登记仅限于内部备案，而尚未达到公开程度。权力在阳光下运行是法治国家的重要标准，在将来的制度建设过程中对于公开事项、公开范围的把握，都需要进一步结合实际情况。各个地方也开始对个人财产申报进行了积极的探索，陕西省规定了《新提拔领导干部实行个人重大事项和家庭财产申报备案意见》，申报对象范围上从省管正、副厅级领导干部和县（市、区）党政正职，延伸到省直机关正处级领导干部的考察对象。在申报具体内容上，增加了银行存款和车辆内容。在申报纪律上，将个人重大事项和家庭财产申报作为新提拔对象的前置必要条件。基于实际情况的不同，同时将利益相关群体纳入到个人问题申报范围。

领导干部的家庭财产公开与否，已日益成为考验执政党是否‘立党为公的试金石，成为民众判断党和国家反腐倡廉决心和力度的试金石，它是关系到广大社会民众对执政党和政府信任度的不可或缺的政治举措。 因此，进一步推进领导干部财产申报的公开，是推进反腐制度建设的重要举措。

完善财产申报的制度设计，借鉴财产申报制度的举证责任倒置原则。台湾《公职人员财产申报法》与新加坡公职人员反贪污法都采取了举证责任倒置的原则。对于不能说明财产来源的公务人员推定为贪污。此种模式的法理基础在于财产申报是公职人员自行申报，因此公职人员对此即负有真实说明的义务。

社会监督的实质是作为国家主权者的人民所享有的知情权和监督权。强化公民监督的是推进监督的有效路径。把握好公众所应有的知情程度和官员所应有的隐私程度以及二者之间的平衡， 能够进一步发挥公众监督的功能。一是诚信文化，增进政府与公众之间以及公众之间的信任;二是建立与财产申报制度相应的公开的文化;三是提升公众参与能力，完善政治参与机制;四是法治文化，倡导对法治规则的高度认同。其次，加强全社会的廉政文化教育。只有全社会对反腐形成广泛共识，才能有效治理腐败。目前的状况是，公务员对财产申报制度趋向于不信赖，缺乏归属感。社会公众则刚好相反。对立的制度认同趋向，微观上会阻碍制度创新，宏观上会导致官民信任危机甚至出现社会对抗。因此，必须加强对公务员的培训，以实现制度认同，推进财产申报的制度化进程。

（四）打造公正、法治、廉洁的廉政文化

以制度认同为主，结合文化认同等其他认同而形成的国家认同在反腐路径的选择上，都侧重于“国家中心主义”作为反腐的方式。通过进行思想信仰教育，因此需要在日常教育中对公职人员进行思想信仰教育，而对于非党员的公职人员则要进行职业伦理教育。挖掘中华传统文化中对于官员的较高道德水平的要求，比如“为官一任、造福一方”等思想，从而实现公职人员伦理道德的提升，打造风清气正的政坛文化。其次，可以进行现实性教育，例如通过组织公职人员参观监狱、观看忏悔录等方式，使监督对象产生直观的感受，达到入脑入心的作用。基于国家推进强化对公职人员的廉洁教育，培养其秉公办事、奉公守法的品德，增强公职人员的职业认同感和荣誉感，强化社会主义核心价值观的教育，大力发挥人们廉洁自律、内心信念、传统习俗和社会舆论的作用，构建一个良好的社会治理结构，营造优良的廉政社会氛围，从而保障良好的廉政秩序。

《规定》和《办法》的出台对于领导干部个人事项之报告制度产生了积极的作用。但是作为党内法规存在位阶不高，执行能力不强等问题。比如对于未如实申报个人信息的领导干部的实际的情况审核，由于党的机关没有调查权。因此在进一步推进党内法规实施的同时，应当积极总结制度推行的经验，在適当的时候及时转化为国家法律。从而提升财产申报制度的位阶和执行力度，保证权力在阳光下运行。