地方政府生态环境治理失灵的体制性根源及其矫治

摘 要：我国中央政府与地方政府的关系是一种内部的委托-代理关系。中央政府为了确保所制定的多项目标任务能够得到有效贯彻落实，就需要建立对地方政府的激励结构。因此，地方政府行為表现与中央政府提供的激励结构直接相关。改革开放以来，我国地方政府在发展经济方面表现出色，但在生态环境治理方面的表现却不令人满意，其根源就在于中央政府所提供的激励结构存在着较大的缺陷。因此，中央政府要想根治地方政府生态环境治理失灵问题，就应该立足于“五位一体”总体布局的战略高度，对原有的激励结构进行系统性重构，协调好生态环境保护与政治、经济、文化、社会之间的关系。

关键词：中央政府;地方政府;委托-代理关系;生态环境治理失灵;激励结构

中图分类号：D630;X321 文献标识码：A 文章编号：0257-5833（2020）08-0064-12

作者简介：褚添有，广西师范大学政治与公共管理学院教授、博士生导师 （广西 桂林 541004）

一、问题的提出

西方国家因生态环境污染问题凸显较早，故而其学者对地方政府生态环境治理的研究亦起步较早，成果丰硕，主要集中在以下几个方面：一是基于环境联邦主义理论视角的探讨。Stewart认为，环境治理责任应该由中央政府承担，这样可避免出现地方政府环境治理失灵问题①。Saveyn和Proost等学者则主张环境治理分权，认为中央政府一刀切的方法会带来环境福利损失②。但也有一些学者如Konisky、Woods等认为，由地方政府承担环境治理责任也并不一定就能带来好的生态环境，因为地方政府为了吸引更多的外来资本，可能会降低环境标准和放松环境管制，从而导致生态环境的恶化D. M. Konisky， “Regulatory Competition and Environmental Enforcement： Is There a Race to the Bottom”， American Journal of Political Science， 51， 2007; D. Woods， “Interstate Competition and Environmental Regulation： A Test of The Race-to-the-Bottom Thesis”， Social Science Quarterly， 87， 2006.。二是基于公共选择理论视角的研究。Qian等学者认为，如果没有有效的激励约束机制，地方政府环境治理就会出现机会主义行为Y. Qian and G. Roland， “Federalism and the Soft Budget Constraint”， American Economic Review， 5， 1998.。三是基于委托-代理理论视角的分析。Guesnerie和Laffont研究和设计了一种生态环境保护的激励约束机制，用来规范和引导地方政府和企业行为，以解决由不完全信息所带来的诸多问题R. Guesnerie and J. J. Laffont， “A Complete Solution to a Class of Principal-Agent Problems with An Application to the Control of a Self-Managed Firm”， Journal of public Economics， 25， 1984.。

我国学者对地方政府生态环境治理的研究则是从20世纪90年代才开始起步，在吸收借鉴西方学者理论的基础上，结合我国的实际进行探讨。企业的乱排乱放和地方政府没有认真履行其生态环境保护责任是导致我国生态环境污染日益严重的两大主因，这已是学界的普遍共识。但学者在“为什么我国地方政府没有认真履行其生态环境保护责任或者说地方政府生态环境治理为什么会失灵”这一问题上，则因切入角度各异而有不同的看法。李猛、张克中等学者从财政分权的角度进行研究，认为现行财政分权体制使地方政府更多地关注经济增长而忽视生态环境治理李猛：《财政分权与环境污染——对环境库兹涅茨假说的修正》，《经济评论》2009年第5期;张克中等：《财政分权与环境污染：碳排放的视角》，《中国工业经济》2011年第10期。。周黎安、冉冉等学者从政治晋升锦标赛或政治激励的角度进行探讨，指出我国以GDP为主的政绩考核晋升体制使得地方政府官员致力于发展经济而不是保护生态环境周黎安：《中国地方官员的晋升锦标赛模式研究》，《经济研究》2007年第7期;冉冉：《“压力型体制”下的政治激励与地方环境治理》，《经济社会体制比较》2013年第3期。。张凌云、郭志仪等学者从财政分权和政治晋升激励相结合的角度进行剖析，认为现行的财政分权和政治晋升激励使得地方政府有发展经济的动力，但却缺失环境保护的动力张凌云、齐晔：《地方环境监管困境解释——政治激励与财政约束假说》，《中国行政管理》2010年第3期;郭志仪、郑周胜：《财政分权、晋升激励与环境污染：基于1997-2010年省级面板数据分析》，《西南民族大学学报》2013年第3期。。李国平、张俊等学者从政企合谋的角度进行解析，指出地方政府基于谋求地方经济发展的需要而与企业合谋，充当污染企业的“保护伞”，致使环境污染加剧李国平、张文彬：《地方政府环境保护激励模型设计——基于博弈和合谋的视角》，《中国地质大学学报》2013年第6期;张俊、钟春平：《政企合谋与环境污染——来自中国省级面板数据的经验证据》，《华中科技大学学报》2014年第4期。。邱桂杰等学者基于地方政府官员效用的角度分析地方政府官员缺乏环境保护动力邱桂杰、邓明：《政府官员效用视角下的地方政府环境保护动力分析》，《吉林大学社会科学学报》2011年第4期。。彭小静等学者运用多任务委托-代理模型，分析了中央政府对地方政府在发展经济和执行环境规制两个任务维度下的激励问题彭小静、邓明：《经济增长和环境保护双重任务中地方政府的行为扭曲——基于多任务、两层次的动态委托-代理模型的研究》，《制度经济学研究》2014年第1期。。

毋庸置疑，国内学者的这些研究从不同角度涉及到地方政府生态环境治理失灵的成因，尤其是涉及到了激励这一因素，但囿于分析视角，他们都只是揭示了地方政府生态环境治理失灵的部分成因，尚未形成一个關于地方政府生态环境治理失灵原因的系统性、完整性解释框架。实际上，地方政府生态环境治理失灵的原因是多方面的、复合型的，如果仅从部分或局部着手改革，而不是立足于整体，在系统考虑地方政府生态环境治理失灵的多方面原因的基础上进行全面改革，那么，地方政府生态环境治理失灵问题是难以得到有效根治的。此外，这些研究对中央政府在地方生态环境治理中责任的探讨亦不够充分。在委托-代理关系中，作为代理人的地方政府的生态环境治理行为表现与委托人（中央政府）所提供的激励结构直接相关。有鉴于此，本文将在前人研究的基础上，将中央政府的作用重新带回到地方政府生态环境治理中，立足于中央政府为地方政府提供激励结构这一角度，系统分析地方政府生态环境治理失灵的体制性根源，并据此提出重构激励结构的对策建议。

二、地方政府生态环境治理失灵的表现

我国是单一制国家，其管理组织体系涉及到两大层面：中央政府和地方政府。中央政府是全国性的管理机关，负责在宏观层面对全国政治、经济、社会、文化和生态进行全局性、战略性的统筹和规划，但它不可能亲自去执行和落实所规划的目标任务，只能将具体执行和落实所规划的各项目标任务的工作委托给地方政府去做，将各项目标任务层层分解给地方政府。“它意味着中央政府并不直接干预地方层面的职能履行，而是采用委托-代理的方式，授权地方政府履行相关的政府职能。”郁建兴、高翔：《地方发展型政府的行为逻辑及制度基础》，《中国社会科学》2012年第5期。这样就形成了中央政府和地方政府之间的委托-代理关系。

保护生态环境只是中央政府交付地方政府去完成的多项目标任务之一。在多任务的情况下，作为代理人的地方政府不可能平均使劲，“其行为选择取决于内在动机和外在激励的结合”张凌云、齐晔：《地方环境监管困境解释——政治激励与财政约束假说》，《中国行政管理》2010年第3期。。它往往会根据中央政府在某一时期内所传达的多项目标任务的信号强度去解读来自中央政府的意图或取向，并据此作出自己的行为选择。如果中央政府发出的生态环境保护信号强，且有相应的激励举措，则地方政府会选择积极作为。反之，地方政府就会选择消极作为。改革开放以来，中央所发出的发展经济的信号是最强的，且有相应的激励举措，而生态环境保护的信号则相对比较弱，也缺失相应的激励举措。地方政府作为一个具有相对独立性的组织实体，有其自身利益取向和诉求，在中央下达的多任务之间（如发展经济和生态环境保护之间）存在着矛盾和冲突时，地方政府基于地方利益最大化的考虑，就会选择发展经济，而对生态环境保护阳奉阴违，从而出现生态环境治理失灵问题。

（一）地方政府未认真贯彻落实中央的生态环境保护法律法规

我国中央政府对生态环境问题一直都表现出高度的关切和重视，如早在1978年，中共中央在批转国务院环保领导小组工作汇报时就作出了要注意保护环境，绝不走西方国家先污染、后治理的弯路的重要指示。1983年，将环境保护确定为基本国策，并逐步制订了一系列的生态环境保护法律法规。然而，现实的地方政府基于自利性动机，并没有忠实地遵照中央政府的期待行事，生态环境保护法律法规的实施效果不佳，生态环境破坏和污染问题持续恶化，现已成为世界上污染最严重的国家之一，在“全球环境绩效指数”（EPI）的排名一直位居后列，2016年位列全球180个国家中的第109位，其中，空气质量更是位列世界倒数第2位，仅比孟加拉国略强。此外，我国的水（包括江河水、地表水和地下水）污染、土壤污染同样也较为严重国家环保部：《2016中国环境状况公报》，http：//www.zhb.gov.cn。。

（二）地方政府的自利性扩张

改革开放以来，抓经济建设，促进经济快速增长，这成为政府施政的首要目标。随着中央政府经济分权和行政分权政策的推行，地方政府已然成为一个相对独立的经济实体与利益主体。基于理性经济人的动机，在现行以GDP为主的政绩考核和财政分权体制下，地方政府自然会将经济增长作为其优先考虑的目标。这是因为：第一，在现行财政分权体制下，GDP的增长能够为地方政府带来财政收入。中央政府是根据各个地方的GDP和财政收入的增长情况来进行奖励的，在这种情况下，地方GDP增长速度越快，财政收入的增量越大，地方政府所能获得的财政增量分成就越多。“自负盈亏的财政体制为地方政府创造了一个强有力的逐利动机。在财政收益最大化目标的指引下，地方政府愿意而且积极参与到有利于推进经济发展、增加地方财政盈余的活动中。”郁建兴、高翔：《地方发展型政府的行为逻辑及制度基础》，《中国社会科学》2012年第5期。当经济增长与生态环境保护产生矛盾时，地方政府基于财政收益最大化的考虑，就会优先选择经济增长而忽视生态环境保护。第二，GDP的增长能够为地方官员带来职位升迁的机会。由于经济增长是政府施政的首要目标，因此，经济增长便成为考核地方政府及其官员政绩的最主要标尺褚添有：《经济导向型政府管理——1978-2003年中国政府管理模式研究》，《学术论坛》2008年第5期。。在这一“政绩考核指挥棒”的控制下，地方政府及其官员的工作重心自然是放在促进经济快速增长上，而忽视生态环境保护。第三，在财政分权和以GDP为主的政绩考核的双重作用下，地方政府基于自身利益最大化的考虑，就会与本地企业合谋，以牺牲环境为代价换取经济增长李国平、张文彬：《地方政府环境保护激励模型设计——基于博弈和合谋的视角》，《中国地质大学学报》2013年第6期。。

（三）地方环保官员的寻租与腐败

近年来，随着环保部门职能、地位的提升和权力的增大，在缺乏有效权力制约的情况下，环保官员的寻租和腐败行为也随之增多，环保系统业已成为腐败的高发新领域。2010年，浙江湖州、杭州、宁波、台州、温州等地环保官员腐败窝案频发，其中，仅杭州的涉案官员就达90多人。2012年，江苏南通发生环保腐败窝案，包括原环保局局长陆伯新在内的30多名环保官员落马。2013年底，安徽省环保系统腐败窝案涉案官员达130余人，基本覆盖安徽省16个市。2014年底，河北发生环保系统的腐败窝案串案，原河北省环保厅副厅长李葆一案牵出10件11人，其中环保系统7人。2015年至2017年，相继有原山西省环保厅厅长刘向东、原国家环保部副部长张力军、原环保部华北督查中心主任熊跃辉、原广东省环保厅厅长李清、原河南省环保厅副厅长陈新贵等高官落马。当环保官员拿了人家的好处时，自然就不会对环境污染问题动真格，而是“猫鼠一家”，充当环境违法者的“保护伞”。

三、地方政府生态环境治理失灵的体制性根源

前已述及，我国中央政府与地方政府的关系是一种内部的委托-代理关系。中央政府为了确保所制定的多项目标任务能够得到有效貫彻落实，就需要对地方政府实施激励。改革开放以来，中央政府为地方政府提供的激励主要包括两个方面：一是正激励。由于发展经济成为我国政府的首要目标和最大的政治，因此，为了激发地方政府发展经济的动机，中央政府便对地方政府采取了财政分权激励和以GDP为主的政绩考核晋升激励。这两种激励对地方政府的行为起着非常大的导向作用。之后，随着生态环境污染问题的凸显，中央政府才将环境保护的要求注入到这两种激励之中。二是负激励（或称约束）。首先，出台政治、经济、社会、文化、环境保护等相关法律法规和政策，对政府的相关责任作出规定或要求，给地方政府戴上“紧箍咒”。其次，对地方政府执行和落实相关法律法规和政策要求的情况进行监督和问责，念“紧箍咒”。正激励和负激励二者相互联系、相互补充、相辅相成，缺一不可，构成了一个较为完整的“胡萝卜+大棒”的激励结构，从不同的侧面对地方政府的行为起到引导、保持和归化作用。可以说，中央政府有什么样的激励结构，地方政府就会有什么样的行为表现。改革开放以来，我国地方政府在发展经济方面表现出色，但在生态环境治理方面的表现却很差劲，这与中央政府所提供的激励结构存在着较大的缺陷有密切关系。

（一）财政分权激励的扭曲

改革开放以来，为了调动地方政府发展经济的积极性，中央政府开始对财政体制进行改革。从20世纪80年代至1993年，实行的是“划分收支、分级包干”的财政体制，但此体制却导致了中央财力下降和权威受损，出现“诸侯经济”的局面。为了改变这一状况，1994年，中央政府开始推行分税制改革，将财权上收，中央拿“大头”，地方拿“小头”，从而扩大了中央财政收入占全国财政收入的比重，提高了财政集中程度。与此同时，将事权下压，在财政支出方面，中央支出只占全国总支出的约20%，而地方却占约70%张凌云、齐晔：《地方环境监管困境解释——政治激励与财政约束假说》，《中国行政管理》2010年第3期。，也就是说，中央是财多事少，而地方却是财少事多。分税制改革虽然增强了中央政府财力和权威性，增加了其对地方政府的控制。但对于地方政府而言，钱少事多导致其面临着巨大的财政缺口压力。此种财政压力状况导致地方政府及其官员对本地区经济增长及其所带来的财税增长的高度重视，而弱化或忽视教育、医疗卫生、生态环境保护等职能的履行。地方政府为了追求更大的财政收入而竭尽所能地发展经济，大上项目、上大项目，尤其是对那些能为本地带来巨大产值和财政收入的大型企业，在项目审批和环境执法上给予特殊照顾，甚至为其通风报信以应对上级政府的检查。地方政府同样也会对地方性中小企业给予一定的照顾，对它们的环境污染行为采取“睁一只眼、闭一只眼”的态度，因为它们也是地方政府另一个重要的税收来源。政企合谋由此必然会带来另外一个结果，那就是官员的腐败。

因此，财政分权改革虽然增加了地方政府发展经济的动力，却降低了地方政府改善环境的意愿，造成地区环境污染问题的加重杨瑞龙、章泉、周业安：《财政分权、公众偏好和环境污染——来自中国省级面板数据的证据》，《中国人民大学经济学院经济所宏观经济报告》，2007年。。“由于地方政府能自主决定其辖区内环境标准及政策执行的严厉程度，从而能消极抵制、甚至扭曲中央的环保政策。尤其是当地方财政因大量开支而陷入财政困境之时，地方政府更加难以执行严格的环境政策。”任丙强：《生态文明建设视角下的环境治理：问题、挑战与对策》，《政治学研究》2013年第5期。

为了解决因财政分权所带来的地方财力不足而导致的地方政府环保动力不足的问题，中央政府对地方政府进行了财政转移支付，并在“十二五”期间开始在一些地区（如青海三江源、南水北调中线水源地等）推进生态补偿横向转移支付试点，取得了一定成效，但也存在着诸多的不足和问题，如纵向转移支付方面存在着一般性转移支付比例过低且对生态补偿因素考量不足、专项转移支付中没有明确的生态补偿项目等问题贾康、刘薇：《生态补偿财税制度改革与政策建议》，《环境保护》2014年第9期。，横向转移支付则存在着“补偿范围不明确、补偿标准不科学、补偿模式比较单一、资金来源缺乏、政策法规体系建设滞后等问题”余敏江、刘超：《生态治理中地方与中央政府的“智猪博弈”及其破解》，《江苏社会科学》2011年第2期。。

（二）政治晋升激励的缺陷

中央政府为了确保对地方政府控制的有效性，在授权后仍然保留着对地方政府包括人事权、资源分配权等诸多权力在内的垂直管理权。对于政府官员而言，仕途发展前程是其追求的主要目标。因此，职务提拔或升迁是中央对地方政府官员的一种最重要的政治激励方式冉冉：《“压力型体制”下的政治激励与地方环境治理》，《经济社会体制比较》2013年第3期。。由党委组织部门定期对地方党政官员进行政绩考核，并根据考核结果给予相应的奖励，如职务提拔或升迁，以此来督促地方官员贯彻落实中央的各项目标任务。

改革开放以来，由于抓经济建设、促进经济快速增长成为各级党委和政府首要的和根本的任务，因此，“经济增长自然而然地成为中央或上级政府考核政府及其官员政绩的最主要标准，并与官员的利益得失、仕途进退紧密关联在一起”褚添有：《经济导向型政府管理——1978-2003年中国政府管理模式研究》，《学术论坛》2008年第5期。。“在这种政治晋升考核机制的激励下，地方政府的理性选择显然是以经济发展为中心，具体地说，就是以提升地方GDP为主要的努力目标。当经济发展与环境保护相矛盾时，理性的选择显然是偏向经济发展而不是环境保护。”张凌云、齐晔：《地方环境监管困境解释——政治激励与财政约束假说》，《中国行政管理》2010年第3期。频繁调动的干部任免制度的缺陷更是促成和鼓励地方政府官员的急功近利思想和行为，不惜以牺牲生态环境为代价，追求一种短平快的经济增长政绩，由此导致了我国生态环境的日趋恶化。

日益严重的生态环境危机促使中央政府开始着手改变以GDP为主的政绩考核办法，逐步将生态环境指标纳入到干部考核指标体系之中。2013年12月，中组部出台了《关于改进地方党政领导班子和领导干部政绩考核工作的通知》，将民生改善、社会和谐进步、文化建设、生态文明建设等都纳入到考核内容之中，并强化了环境约束性指标的考核。然而，由于这种政绩考核的改进只是一种简单的考核内容“量”的增加，经济增长、民生改善、社会和谐进步、文化建设、生态文明建设等考核指标常常是模糊不清、互相矛盾和冲突的。学者冉冉指出，“地方政府官员普遍认为落实这些环境约束性指标在很大程度上与干部考核指标体系中的其它‘硬指标（GDP增长）相互冲突。在面临越来越多的相互冲突的考核指标时，地方干部不得不作出优先性选择，而经济增长通常被看成是重中之重的任务”冉冉：《“压力型体制”下的政治激励与地方环境治理》，《经济社会体制比较》2013年第3期。。为了应对上级对生态环境指标的考核，地方官员便通过拉关系、找门路和操纵统计数据等多种方式，让生态环境治理达标。此外，在实践中，“环境指标与官员的仕途升迁没有实质性联系”冉冉：《“压力型体制”下的政治激励与地方环境治理》，《经济社会体制比较》2013年第3期。。总之，改进后的政绩考核机制仍然在指标设置、测量、监督等方面存在着诸多的缺陷，因而还不能为地方官员严格执行环境政策提供足够有效的政治激励。

（三）生态环境法律对政府激励的缺失

改革开放以来，我国逐步制定了1600多部生态环境类法律法规，构筑了较为完整的生态环境法律法规体系，如从数量上来说，我国已进入世界上环境立法最发达的国家行列。然而，“形式上越来越完善的环保立法似乎并没有在实质上起到保护环境的作用，相反环境问题却越来越严重”汪劲：《环保法治三十年：我们成功了吗？中国环保法治蓝皮书（1970-2010）》，北京大学出版社2011年版，第37页。。导致此种结果的原因固然很多，如法律对污染企业的惩罚不够严厉等，但最关键的因素应该是法律缺失对政府生态环境保护的激励，这主要表现在如下几个方面：第一，政府生态环境责任规定缺失。目前，我国生态环境法律法规总体上存在着“规制企业有余而规制政府不足”的缺陷，即重政府环境权力而轻政府环境义务、重政府经济责任而轻政府环境责任、重企事业单位环境义务和责任而轻政府环境义务和责任、重政府第一性环境责任而轻政府第二性环境责任、重政府环境保护行政主管部门的环境责任而轻政府负责人的环境责任阳东辰：《公共性控制：政府环境责任的省察与实现路径》，《现代法学》2011年第2期。。第二，环保管理体制设置不科学致使有心者无力，有力者无心。如环境监管权被十几个部门分割，环保部门有统一监管之责而无统一监管之权，其他部门有权无责，常怠于履职;在中央与地方之间，国家环保部门对全国环保工作的“统一监督管理”与环境质量“地方政府负责制”之间也存在冲突;等等巩固：《政府激励视角下的<环境保护法>修改》，《法学》2013年第1期。。第三，缺乏正激励，对积极环保者没有任何嘉奖或补偿，只有“责”没有“利”。第四，缺乏能力保障，只要求“马儿跑却又不给马儿草吃”。我国环保投入和环保执法力量是呈“倒金字塔”型结构，即环保所投入的经费、人员、设备、技术等能力保障自上而下呈递减状态。如此“激励”的结果最终便是地方政府生态环境责任成为一张“空头支票”，从而导致我国生态环境的不断恶化。

此外，由于我国曾经历过漫长的封建专制统治，致使政府管理中人治的观念根深蒂固。新中国成立后所建立的高度集中体制又使得人治有了延续生存的土壤。人治传统的延续必然导致法治不彰的结果，即便我国已建立起较为完整的生态环境法律法规体系，但却缺失法律的威严，得不到有效执行，有法不依、执法不严或执法违法、违法不究的现象较为严重。迄今为止，因生态环境污染问题被依法追究法律责任的官员寥寥无几。在这种情况下，政府官员更加不把法律当回事，生态环境保护法律执行陷入恶性循环的怪圈。

（四）行政监督与问责的乏力

我国是一个单一制国家，中央政府依法享有对地方政府的监督权。由于抓经济建设、促进经济增长是政府施政的首要和根本目标，因而，中央政府对地方政府的监督重心放在经济增长上。由此导致在生态环境治理领域，中央政府对地方政府的监督很长一段时间存在着较为严重的虚化现象，进而导致地方政府环境治理失灵问题严重。除此之外，还有以下几个方面的原因：一是中央政府对地方政府进行监督所涉的范围、内容非常宽泛，涵盖政治、经济、文化、社会、生态等各个方面，每个方面都事无巨细地进行监督，监督成本极大，也难以做到。即使有此精力，也会因为一些细枝末节问题而造成漏监。二是我国地域广阔，各地的生态环境情况各异，再加上信息的严重不对称，中央政府难以及时、全面、准确地了解各地方政府生态环境治理的实际情况，而地方政府基于自利动机，往往习惯于报喜不报忧，掩盖自身问题，欺骗中央政府。三是我国现行生态环境法律法规缺乏中央政府对地方政府在生态环境事务指导、检查、监察、审计等方面的具体规定，这就导致中央政府对地方政府的一种放任状态。四是传统环保管理体制的制约。地方环保部门是地方政府的一个组成部分，受地方政府领导，在人财物等方面均受制于地方政府。它与上级环保部门之间只是一种业务上的指导关系，只有在特殊项目上才会与国家环保部进行直接互动。因此，地方环保部门会优先听从于地方政府的号令，而不是中央或上级环保部门的号令。

为了解决中央对地方政府环保监督的虚化问题，自2006年以来，国家环保部开始在全国成立六大区域环保督查中心，按照行政区域划分开展环保督查活动。2006年至2013年是以督查企业为主的阶段，对违法排污企业进行挂牌督办，虽然取得了一定成效，但由于受地方保护主义的影响以及挂牌督企的“单打独斗”的局限性，致使督查工作步履维艰。有鉴于此，2014年至2015年，环保督查中心的工作开始从督查企业转向督查地方政府，将地市政府环境保护责任落实情况作为督查重点，对环境责任落实不到位的政府负责人进行公开约談。“督政”虽然在环境污染事件和区域雾霾污染治理方面取得了一定成效，但在我国党领导一切的体制下，只督察地方政府而没有督察地方党委，终究是治标不治本，不具备威慑力 常纪文、王鑫：《由督企、督政到督地方党委：环境监督模式转变的历史逻辑》，《环境保护》2016年第7期。。因此，自2016年1月开始，中央环保督察由“督政”向“督党政同责”转变。中央环保督察依托中央的权威层层传递环保压力，进而取得了显著成效，一批百姓反映强烈或久拖不决的环境问题得到解决，地方党政领导对环保工作的重视达到前所未有的程度。但中央环保督察仍然属于一种运动式治理，其制度化、法治化程度尚显不足，“在取得短期效果的同时，无法担保治理效果的可持续性与制度运作的持久性，制约环保督查制度持续、稳定地发挥作用”陈海嵩：《环保督察制度法治化：定位、困境及其出路》，《法学评论》2017年第3期。。

（二）构建绿色GDP政绩考核机制

以GDP为主的政治晋升考核机制是导致地方政府生态环境治理失灵的重要原因之一，因此，中央政府需要对原有的政绩考核机制进行根本性改革，构建绿色GDP政绩考核机制。

1.制定绿色GDP绩效考核的相关法律法规和指标体系

虽然近几年来中央政府正在逐步推进绿色GDP绩效考核，但由于缺乏相应法律法规的强有力保障，从而导致绿色GDP绩效考核的实施效果不佳。因此，需要中央政府加快制定和出台绿色GDP绩效考核的法律法规，实现绿色GDP绩效考核的制度化和规范化。首先，要从法律上明确绿色GDP绩效考核在生态文明建设中的重要地位。其次，要从法律上明确绿色GDP绩效考核相关权责关系和责任，包括纵向上下级之间的权责关系与责任、横向政府部门之间的权责关系与责任。最后，制定统一的绿色GDP考核指标体系，全面涵盖经济、政治、社会（尤其是民生）、文化、生态环境等考核内容，科学合理地设定各项考核内容所包含的指标和指标权重，切实消除各考核指标之间的矛盾与冲突，明确考核主体、考核办法、考核程序和结果运用。

2.以主体功能区为基础，实行分类分区考核

我国目前将国土空间划分为优化开发区域、重点开发区域、限制开发区域和禁止开发区域四种类型。由于这四大区域所承担的主体功能存在着非常大的差异，因此，对四大区域地方政府的绿色GDP政绩考核不能全国“一刀切”，而應各有侧重，实行分类分区考核。“对于优先开发区，资源环境类指标考核权重应高于经济类指标权重，以促使该功能区资源环境问题的解决与改善;对于重点开发区，要兼顾生态环境类指标与经济类指标，综合评价经济增长、产业结构、资源消耗、环境保护等内容;对于限制开发区，农产品主产区域主要考核其农产品综合生产能力，而重点生态功能区域则应重点考核其生态产品生产能力，要逐步取消地区生产总值考核;对于禁止开发区，重点考核生态环境保护与修复情况，避免各级各类自然文化资源的损害与破坏。”盛明科、朱玉梅：《生态文明建设导向下创新政绩考评体系的建议》，《中国行政管理》2015年第7期。

3.建立与绿色GDP政绩考核结果相挂钩的奖惩机制

中央政府要将绿色GDP政绩考核结果与地方政府及其官员的各类评定、政策倾斜、职务晋升等紧密结合起来，对积极推进生态文明建设且有成效的地方政府及其官员，及时给予相应的奖励，对推进生态文明建设不力的地方政府及其官员，根据情节轻重给予相应的惩罚，即便是已离任和退休的官员，也要严格追究责任，以此切实转变地方政府及其官员的片面发展政绩观，牢固树立生态优先的政绩发展观。

（三）生态环境法律应从以规制企业为主转向以规制政府为主

“重对企业的规制，轻对政府的监督与制约”是我国生态环境法律法规存在的根本性缺陷，因此，中央政府应将修改和完善生态环境法制的突破口从以规制企业为主转向以规制政府为主，强化政府的生态环境保护责任，推动地方政府积极履行生态环境保护责任。“在内容上，按照激励的性质，可分为‘动力机制和‘能力保障两部分。”巩固：《政府激励视角下的<环境保护法>修改》，《法学》2013年第1期。

1.建立地方政府生态环境保护的动力机制

首先，将地方党委政府列为第一责任人，对其生态环境质量责任作出明确具体而非笼统的规定，彻底扭转以往“环境质量地方政府负责制”被虚化的状况，促使地方党委政府认真履行生态环境质量责任。扩大问责对象，将地方党委、政府及其领导都纳入到问责对象之中。扩大问责事由，将怠于履行环境治理职责、未完成约定环境治理任务、环境质量恶化等都列入其中，而不仅仅是限于发生重大环境事故或是出现严重违法行为 巩固：《政府激励视角下的<环境保护法>修改》，《法学》2013年第1期。。对相关政府责任人设定多样化的责任形式，包括政治责任、道德责任、行政责任和刑事责任，并建立有效的责任追究机制。建立对地方党委政府及相关部门履行生态环境质量责任的多元监督与问责机制，包括人大监督与问责、行政监督与问责、司法监督与问责以及社会监督与问责。

其次，奖惩结合，注重利益诱导，加强经济手段的运用。地方党委政府之所以重经济增长而轻环境保护的一个重要原因就是地方党委政府有其自身的利益追求，经济增长不仅可以为地方政府带来财政收益的最大化，而且能为党政官员带来政治晋升机会。因此，仅仅依靠上述的责任强制与问责的负激励，尚不足以充分调动地方党委政府履行生态环境保护责任的积极性，还必须奖惩结合，实施利益诱导的正激励，也就是说通过实施一些奖励性措施，如对那些认真履行生态环境治理职责且成效显著的地方党委政府及其官员，要及时给予表彰和奖励（如在财税、经济发展、项目审批、政绩考核、环境治理等方面给予倾斜和支持），将生态环境保护与地方党委政府的自我利益能够紧密联系起来和协调起来，而非相冲突，从而能够对地方党委政府产生足够的刺激巩固：《政府激励视角下的<环境保护法>修改》，《法学》2013年第1期。。

2.建立地方政府生态环境保护的能力保障机制

建立促进地方政府生态环境保护的能力保障机制，对经费、人员、设备、技术等方面的投入和保障作出制度化规定，确保地方政府具备基本的生态环境治理能力巩固：《政府激励视角下的<环境保护法>修改》，《法学》2013年第1期。。具体的能力保障机制建设主要有：环保经费投入和保障机制，如环保公共预算、环保投入最低保障、环保费用分担、环保专项、绿色“补贴”与“减税”等;环保机构标准化建设机制，如人员编制、基本硬件装备、应急装备和基础工作等;环保权力保障机制，如强化环保部门监察职权、建立跨区域环保协调机制和部门环境联合执法机制等。

3.强化对政府生态环境法律责任追究

建立健全地方政府生态环境法律责任追究机制，明确责任追究的主体、范围或事由、对象、标准、时效和程序。当地方政府出现诸如怠于履行环境治理职责、未完成约定环境治理任务、环境质量恶化等法定追责事由时，权力机关、司法机关、社会组织和公众可依法启动生态环境法律责任追究机制，对政府相关责任人进行严格追责。通过政府生态环境责任追究机制，倒逼地方政府提高生态环境保护责任意识，依法行政，彻底扭转有法不依、执法不严或执法违法、违法不究的现象。

（四）强化生态环境监督和问责力度

1.实行生态环境治理“目标责任状”

我国是一个单一制国家，并据此形成了具有中国特色的政治运行机制，即压力型体制。中央政府向下级政府下达经济增长的任务和指标，然后这些任务和指标在省（自治区、直辖市）、市、县、乡镇这四个行政层级中层层下达，“加温加压”，再通过岗位目标责任制细化分解到政府官员身上。下级往往被迫与上级签订“责任状”来保证任务和指标的完成。在这种巨大的压力环境下，地方政府及其官员就有了完成中央与上级下达任务的强大内驱力。因此，为了使地方政府有充分的激励来推进生态文明建设，中央政府可依托压力型体制与地方政府签署生态文明建设“责任状”，把生态文明建设纳入到干部政绩考核体系，提高其在干部政绩考核体系中的权重，建立健全目标责任制，实行“一票否决”，最大限度地激励地方政府加强生态文明建设黄德林、郭诗卉：《地方政府保护矿山地质环境的激励机制研究》，《国土资源科技管理》2013年第1期。。当然，鉴于压力型体制也有诸多的弊端，如一定程度的系统性官民疏离、领导干部的夹缝处境、地方的策略性应对、体制内各级官员压力与动力的失衡、民众主体地位某种程度的丧失等李海青、赵玉洁：《压力型体制的治理限度及其调适》，《理论视野》2017年第9期。，因此，需要用好压力型体制下生态环境治理“責任状”的优势，同时，注意限制其负面和消极功能。一是签署“责任状”应以共识为基础，上下级之间要进行沟通、协商，而不应是一个自上而下单向度的命令和强加过程。二是实行“契约式管理”，“目标责任状”作为一种契约，上下级之间的绩效协议一方面要做到权责利对等;另一方面，强调契约对上下级的双向约束，上级不能随意干预或加码，上级违反契约导致绩效不佳不能处罚下级周志忍：《西方发达国家是否也存在“层层加码”》，《人民论坛》2016年第21期。。三是扩大公民全过程的参与，“责任状”的绩效信息向公众公开并接受公众监督，从而改变各地方政府及其官员单纯对上负责的理念与做法，使其直接对所辖区域内的民众负责，实现对上负责和对下负责有机结合。

2.建立健全全国统一的生态环境监测网络

首先，建立统一的生态环境监测网络。国家环保部要会同有关部门进行统筹规划，对原有的部门分割、央地分离的生态环境质量监测网络进行有机整合，统一纳入到国控的生态环境质量监测网络体系之中，横向实现各部门生态环境监测信息集成共享，纵向实现各层级生态环境监测数据互联互通。其次，稳步推进国家生态环境质量监测事权的上收。将环境质量国控点位监测事权上收到中央政府，由中央全额保障其建设、人员、经费、设备和技术。实行“国家考核、国家监测”，避免生态环境监测数据受到地方政府过多干扰，确保生态环境治理责任考核的客观和公正。再次，建立由独立机构来管理国家生态环境监测网络的体制。该机构直接对国务院负责，独立于各部委之外，亦不受地方政府约束，以确保生态环境质量监测的权威性和公正性。最后，建立生态环境监测问责机制，防范和惩治地方党政领导干部干预环境监测活动和环境监测数据的弄虚作假行为。

3.推进环保大部制和环保垂直管理制度改革

首先，逐步推进环保大部制改革，将原先分散在国土资源、水利、林业、海洋等部门的环境保护职责整合到环保部门之中，实行城乡环境保护工作由环保部门进行统一监管和行政执法的体制，克服多年来一直存在的监管“碎片化”痼疾。与此同时，还需要在中央层面建立推进生态环境治理的协调机构，增强各部门的协作水平，进一步加强各项生态文明制度改革任务之间的衔接。其次，推行环保垂直管理制度改革，以克服地方保护主义，强化对地方政府履行生态环境保护责任的监督。

4.实现国家环保督察的法治化、常态化

中央环保督察尚属于一种运动式治理方式，其制度化、法治化明显不足，因此，需要进一步提升国家环保督察的法治化、规范化、精细化水平，以使其走向常态化、长效化。首先，完善环保督察的法律依据，包括加快制定《国家环境保护督察条例》，明确督察对象、督察机构设置、督察人员配置、督察工作职责、督察程序、法律责任、督察事项责任追究机制等内容;《环保督察条例》出台后，还需要制定配套的实施细则和规范性文件，形成完善的环保督察法律法规体系;出台环保督察的党内法规，制定《中国共产党环境保护督察办法》，明确督察组织、督察内容、督察实施、工作措施等内容，制定比《督察条例》更为严格的问责规定陈海嵩：《环保督察制度法治化：定位、困境及其出路》，《法学评论》2017年第3期。。其次，建立督察成果运用机制。将督察结果纳入地方党委政府及其官员的政绩考核体系之中，建立督察考核促进环保工作落实的长效机制常纪文、王鑫：《由督企、督政到督地方党委：环境监督模式转变的历史逻辑》，《环境保护》2016年第7期。。最后，推动环境保护督察制度“阳光化”建设。通过信件、热线、官网、微信、微博等渠道和平台，使公众可以更加畅通地参与到督察巡视之中。同时，充分利用媒体平台曝光约谈过程、核查核实过程、走访察看过程，实现全过程的“阳光化”葛察忠等：《环境保护督察巡视：党政同责的顶层制度》，《中国环境管理》2016年第1期。。

5.建立健全区域自然资源资产负债表编制和自然资源资产离任审计制度

首先，组建科研攻关课题组，加强对自然资源资产负债表编制的理论研究，并且依据试点工作的开展，将理论和实践相结合，尽快厘清困惑，凝聚共识，建立统一的理论体系和数据体系，确立编制规范与制定核算技术标准，以推动各项工作深入开展。其次，建立审计部门与国土、海洋、林业、水利、环保等部门之间的工作协调机制，建立自然资源资产信息共享系统，探索运用“先审、后离”模式，加强自然资源资产审计队伍建设，制定结果运用办法，加大责任追究力度钱水祥：《领导干部自然资源资产离任研究》，《浙江社会科学》2016年第3期。。

6.建立健全生态环境损害责任终身追究制

首先要厘清责任主体，明确区分党委责任和政府责任、个人责任和集体责任、“前任”责任和“后任”责任、跨区域不同层级政府间责任等的界限。其次要细化责任形式，应根据党政领导干部在生态环境决策、执行、监管中角色和作用的不同，对生态环境所造成的损害程度不同而精准限定其责任承担形式，做到权责一致、罪责相当。再次，区分追究时效。道德责任、政治责任、行政责任的追究可以做到终身追究，但刑事责任的追究是有时效的（追诉时效为20年）。在这种情况下，要突破生态环境损害责任终身追究制的法律时效困局，可通过加重领导干部的政治责任、行政责任来达到惩罚、教育的目的高桂林、陈云俊：《论生态环境损害责任终身追究制的法制构建》，《广西社会科学》2015年第5期。。其四，完善责任追究的启动和实施程序，采用独立第三方的启动模式。其五，完善相关配套制度，如生态环境信息公开制度、公众参与生态环境治理制度、自然资源资产负债表编制、自然资源资产离任审计制度等。

（責任编辑：彤 弓）

Systematic Roots and Corrections of Local Governments

Governance Failure in Ecological Environment

Chu Tianyou

Abstract： The relationship between Chinas central government and local governments is an internal principal-agent one. In order to ensure that the multiple goals and tasks formulated can be effectively implemented， the central government needs to establish an incentive structure for local governments. Therefore， the performance of local government is directly related to the incentive structure provided by the central government. Since the reform and opening up， Chinas local governments have made excellent achievements in economic development， but in ecological environment governance， their performances have been unsatisfactory. The root lies in the defective incentive structure provided by the central government. Therefore， if the central government wants to rectify the local governments governance failure in ecological environment， it should restructure the original incentive structure systematically based on the strategic five-sphere integrated plan and coordinate ecological environment protection with politics， economy， culture and society.

Keywords： Central Government; Local Government; Principal-agent Relationship; Governance Failure in Ecological Environment; Incentive Structure