关于完善会计监管法律法规加强财会监督的若干思考

摘要：针对会计法等法律法规在财会监管方面存在的薄弱环节，本文从建立协调配合的财会监管体系、完善财会法律责任体系、完善其他相关财会监督法规等方面对完善会计法律法规加强财会监督提出意见建议。

关键词：财会监督;会计法;修订

随着我国经济改革的持续深入，以《中华人民共和国会计法》（以下简称《会计法》）为代表的财会监督法律法规体系存在滞后于经济改革的现象，影响了财会监管成效，难以有效遏制会计违法违规行为。同时，财会监管部门之间缺乏有效的工作协调机制，多头监管、责任不明的问题较为突出，一定程度上削弱了监管效能。为进一步加强财会监督，尽快完善《会计法》等财会监管法律法规，现就建立健全财会监管协调机制、完善财会违法行为法律责任等方面提出一些建议。

一、建立协调配合的财会监管机制

（一）建立会计监督协调机制和联合监督检查机制

《会计法》规定财政、审计、税务、人民银行、证券监管、保险监管等部门依法对有关单位的会计资料实施监督检查时，应避免重复查账。为了加强这些部门的协调配合，形成监管合力，建议修订《会计法》时明确在县级以上设立财会监督委员会，或由县级以上财政部门牵头建立财会监督联系会议制度。财会监督委员会或联系会议定期研究财会监督工作存在的问题，通报各部门对有关单位的会计资料实施监督检查的情况，协调各财会监管部门财会监督检查工作。对事关国计民生的企业、上市公司等单位的重大的财会违法行为，可以由财政、审计、税务、人民银行、保险监管、证券监督及其他相关部门组成联合监督检查组，共同开展监督检查。

（二）建立统一的财会违法失信信息网络发布机制和统一的企业财务会计报告查询机制

1.建立统一的财会违法失信信息網络发布机制

建议修改《企业财务会计报告条例》等法规制度，建立统一的财会违法失信信息网络发布机制。由国务院财政部门结合其他财会监督部门建立财会违法失信信息网。县级以上财政部门和其他财会监督部门应将财会违法行为的通报和行政处罚情况统一在财会违法失信信息网公开。

2.建立统一的企业财务会计报告网络查询机制

建议在《企业财务会计报告条例》基础上建立企业财务会计报告网络查询机制，由国务院财政部门结合其他财会监督部门建立企业财务会计报告查询网。要求申请财政奖励补贴、申请税收优惠、申请银行贷款、发行有价证券等业务的企业应当通过统一社会信用代码作为账号将经注册会计师审计的企业财务会计报告上传到企业财务会计报告查询网，供财政部门、审计机关、税务部门、金融机构、证券服务机构、社会中介机构和其他有关机关机构在审核、办理相关业务时查询对比，防止企业为应付不同申请条件编造多套财务会计报告欺骗财务会计报告接受者和使用者。

（三）建立严重财会违法失信企业黑名单制度，列入财会违法失信黑名单的企业不得参与政府采购活动，不得享受政府补贴和税收优惠

1.建立严重会计违法失信企业不得参与政府采购制度

目前国家对列入重大税收违法案件当事人名单、政府采购严重违法失信行为记录名单等名供应商拒绝参与政府采购活动。为有效督促企业遵守财经法纪，建议修订《会计法》时将严重财会违法失信行为列为政府采购禁入行为名单。国务院财政部门建立严重财会违法失信案件信息公布制度，明确严重财会违法失信案件标准和信息公布程序，推动对严重财会违法失信案件当事人禁止参与政府采购活动。

2.建立财会严重违法失信企业不得享受财政奖补制度

严重财会违法行为破坏社会主义市场经济秩序，社会危害极大。发生严重财会违法的企业，不应当享受由纳税人资金承担的财政奖励或财政补助补贴。在修订《会计法》时应明确规定，因严重财会违法行为骗取的财政奖励或补助补贴应当追缴，并且自因严重财会违法受到行政处罚之日起若干年内不得申请财政奖励或补助补贴。

3.建立严重财会违法企业不得享受税收优惠制度

建议国务院财政部门与国家税务总局协调出台税收优惠管理办法，建立严重财会违法企业不得享受税收优惠政策的制度。明确包括严重会计违法行为在内取消税收优惠的情形。

（四）完善会计监管部门向有关单位和金融机构查询制度

现行《会计法》仅授予国务院财政部门及其派出机构向有关单位和金融机构的查询权，严重制约地方财政部门特别是重要财会监督主体的省级财政部门会计监督职能的发挥。为进一步加强省级财政部门会计监督职能，建议在修订《会计法》时，增加省级财政部门的查询权。明确省级财政部门发现重大会计违法嫌疑时，经省级人民政府财政部门负责人批准，可以查询有关情况，有关单位和金融机构应当给予支持。财政机关有证据证明被监督单位以个人名义存储公款的，经省级财政部门主要负责人批准，有权查询被监督单位以个人名义在金融机构的存款。

（五）建立会计责任保险制度

责任保险是以保险客户的法律赔偿风险为承保对象的一类保险，是保险人在被保险人依法应对第三者负赔偿民事责任，并被提出赔偿要求时，承担赔偿责任的财产保险形式。在发行公司债券、股票等通过各类金融市场筹资的企业建立会计责任保险制度，可以有效提高企业赔偿和抗风险能力。投保企业（被保险企业）投保会计责任保险后，由于自身的过错、过失产生的会计舞弊给第三人造成财产损失，应由被保险人承担的经济赔偿责任，由保险人承担。引入会计责任保险制度，相当于增加了新的财会监督主体和代偿主体（保险人）。保险人通过风险分析评估对可能产生会计舞弊高风险的公司提高保费甚至拒绝承保，能够有效倒逼公司恪守会计准则，提高会计信息质量。建议在《会计法》修订时明确发行公司债券、股票等通过各类金融市场筹资的企业应当建立会计责任保险制度。

二、完善财会舞弊单位和相关责任人法律责任

（一）建立财会舞弊单位和相关责任人共同承担民事法律责任制度

现行《会计法》虽然要求各单位必须依法设置会计账簿，并保证其真实、完整。要求单位负责人应当保证财务会计报告真实、完整。但是并未建立民事责任追究制度，难以通过严厉的民事责任追究制度约束相关人员真正保证财务会计报告真实、完整，难以切实维护社会公众利益。建议在修订《会计法》时，除完善单位需承担的民事法律责任外，有必要建立单位负责人和其他财会舞弊责任人共同承担民事责任的制度。由于主管会计工作的负责人、会计机构负责人（会计主管人员）对财务会计报告合法、真实、完整的影响往往比单位负责人更直接，建议在修订《会计法》时进一步明确单位负责人、主管会计工作的负责人、会计机构负责人（会计主管人员）等财务会计报告责任人的共同民事责任。可以规定单位必须依法设置会计账簿，并保证会计账簿和其他会计资料合法、真实、完整。单位负责人和主管会计工作的负责人、会计机构负责人（会计主管人员）应当保证财务会计报告合法、真实、完整。单位以及单位负责人和主管会计工作的负责人、会计机构负责人（会计主管人员）因编制虚假财务会计报告造成他人损失的，应当共同承担民事责任。单位负责人、主管会计工作的负责人、会计机构负责人（会计主管人员）共同承担民事责任制度的确立，必将有效约束主管会计工作的负责人、会计机构负责人等会计人员在单位负责人授意、胁迫下进行会计舞弊行为的发生。

（二）建立没收会计舞弊单位和相关责任人违法所得制度

单位和相关责任人编制虚假财务会计报告动因在于利益驱动甚至获取非法利益，而現行《会计法》在法律责任中没有财务会计报告责任单位和相关责任人因为编制虚假财务会计报告没收违法所得的行政处罚。建议在《会计法》中明确单位负责人和主管会计工作的负责人、会计机构负责人（会计主管人员）因编制虚假财务会计报告获取非法利益的，没收违法所得。

三、完善其他财会监督法规

（一）明确财政部门在国有资产财务监督和国有资本经营预算财务监督的法律地位

各级财政部门是代表同级政府对同级国有企业出资的天然出资人，虽然可能不代表本级人民政府对国家出资企业履行出资人职责，但是根据财政部三定方案，财政部负责起草财政、财务、会计管理的法律、行政法规草案，制定部门规章，并监督执行。财政部制定的《企业财务通则》适用于国有企业，且明确规定企业应当依法接受主管财政机关的财务监督。后来发布的《中华人民共和国财政部令第81号——基本建设财务规则》也适用于国有企业和国有控股企业使用财政资金的基本建设财务行为。明确财政部门对国有企业进行财务监督是完善财政部门履行财会监督的需要，建议在《国有资产法》中予以明确。同时，应在《预算法》中明确财政部门对与国有企业资本经营预算相关的企业进行财务监督。

（二）制定企业财务管理条例，明确企业财务管理法律底线要求

目前财政部关于企业财务管理的规章和规范性文件较多，如《企业财务通则》《金融企业财务规则》等，其中《企业财务通则》已经无法适应形势发展需要，有必要在各类财务规范基础上制定财务管理行政法规《企业财务管理条例》，待条件成熟后升级为财务管理法。《企业财务管理条例》应规定国务院财政部门行使财务管理法律监督职责，制定基本的财务管理规则，国务院国资委、银行保险监督管理机构、证券监督管理机构等部门可以制定本部门本行业的财务管理办法。明确财政部门有权监督各类企业的财务，防范化解重大风险。通过完善财务监管立法，完善财政部门在财会监督中的主体地位。

（三）制定财政监督条例，规范财政部门依法履行财会监督职责

目前财政部门行使财政监督的程序性规定散见于财政部《财政部门监督办法》《财政检查工作办法》等部门规章以及省级政府制定的财政监督办法等地方政府规章，这些规章一方面层级偏低，不利于财政监督检查执法，另一方面也存在部门规章与地方政府规章规定不一致现象，给财政监督检查带来一定困扰。建议由国务院制定《财政监督条例》，规范财政部门财会监督程序和法律责任，保障财会监督职能发挥。

参考文献：

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[4]关于《中华人民共和国会计法修订草案（征求意见稿）》向社会公开征求意见的通知[EB/OL].http：//kjs.mof.gov.cn/zhengwuxinxi/gongzuotongzhi/201910/t20191022_3407456.html.

作者简介：申光丽（1970—），女，河南内黄人，会计师，本科，主要从事会计监督研究。