国外扩大国产农产品消费的策略分析——基于韩国的考察

罗利丽

（咸阳师范学院 经济与管理学院，陕西 咸阳 712000）

韩国的粮食自给率历来就很低，据统计，韩国以热量为基础的粮食自给率已经从1970 年的79.5%下降到了2013 年的41%，主要粮食作物中除了大米能够基本满足自给外， 其他粮食作物的自给率都很低，大豆的自给率仅为8.7%，而小麦和玉米的自给率更是低至0.8%；而将饲料包含在内的谷物自给率则更低，统计显示，韩国的谷物自给率由1966 年的102.5%已经降至2013 年的22.6%。 由于韩国政府对稻米生产采取支持政策，因而韩国的稻米自给率较高； 而其他粮食作物由于没有受到较好的保护，因而自给率极低。由于饮食的不断西化，韩国人均稻米消费量持续减少，人均年稻米消费量从1970 年的136.4 kg 下跌至2013 年的67.2 kg， 尤其是2013 年韩国人均年稻米消费量下跌2.6 kg，进而冲击该国粮食自给率。除了饮食西化与农业市场自由化冲击外， 韩国耕地面积与耕地利用率也持续下降。 2013 年，韩国耕地面积从1993 年的200.5 万hm2下降至171.1万hm2；再加上韩国可耕地面积较低，人均耕地面积仅0.04 hm2，因而较难自足。 除了鼓励韩国境内农民复耕、 种植进口替代作物以提升韩国粮食自给率外， 韩国开始推动海外农业投资， 前往俄罗斯、东南亚国家与巴西等国种植粮食作物，以维系该国粮食安全， 并借由推动海外农业投资实现谷物自给率提高的目标。 近年来韩国政府分别从生产端与消费端想方设法推动相关方案， 以试图提升该国的粮食自给率与粮食安全。

1 基于生产端的扩大农产品消费策略

1.1 增加环保型农产品的补贴力度

韩国为提高国产农产品的消费量， 努力提倡发展环保型农业，强调取之于自然、用之于人类并还之于自然， 并通过媒体宣传等手段宣扬本土食品的安全性较高以及进口食品的不安全因素较多，如存在农药残留、化学添加物等问题，韩国民众也在政府的宣扬下开始将注意力转向安全健康的农产品，进一步购买国内生产的有机农产品。

韩国对于符合环保型农业的农产品给予高额的补贴，其中水田的有机栽培补贴金额为60 万韩元/hm2、无农药栽培补贴金额为40 万韩元/hm2，旱田方面的有机栽培补贴为120 万韩元/hm2、 无农药栽培补贴为100 万韩元/hm2； 而且对于符合规定者的补贴期限，由3 年延长为5 年。 与此同时，韩国政府还针对非农产业征收农业特别税， 以专款专用的方式用于农业生产的相关建设上， 如补贴地方政府整建农用道路、灌排水设施、建设仓储设备， 或是补贴农民购买生产有机农产品所必要的生产资材， 达到全民共同参与有机农产品生产的目的。 韩国政府积极鼓励学校的营养午餐使用韩国国产的环保型农产品， 进而带动环保型农产品的生产量。此外，韩国政府也积极推行相关农产品的有机认证，采取价格低廉的认证申请，让农民从事有机农业生产的成本降至最低， 加强农民生产有机农产品的意愿。

1.2 努力提升韩国国内粮食自给率

粮食自给率是一项评估国家粮食自给程度的指标， 现在也被当作是国家粮食安全保障的重要指标。一般而言，粮食自给率中的食品项目包含了谷物类、蔬菜类、水果类、肉类、油脂类、糖类等十七大类， 其中谷物自给率在国家安全保障中常被提出探讨。谷物是指可供食用的植物种子，所含营养物质主要为糖类（淀粉为主），其次是蛋白质。联合国粮农组织（FAO）对谷物的定义包含了三种谷物，分别为麦类、粗粮（杂粮）和稻谷类三大类。 谷物是容易栽培且易保存的物品， 大多为生活必须的热量来源主食，小麦、稻米、玉米被称为全球的三大谷物，并且被广泛食用。

韩国2016 年粮食作物的消费量达到2 039 万t。 其中，国内生产约481 万t，总进口量达到1 558万t 左右。 以2016 年为标准，韩国的粮食自给率为50.9%，包括饲料在内的粮食自给率为23.8%左右； 其中稻米的产量为597 万t， 自给率达到104%， 其他粮食作物的自给率则处于极低水平。为了提高粮食自给率，韩国采取了一系列措施，如努力扩大农地储备规模，农地储备规模从2012 年的1 921 hm2提升到2017 年的6 921 hm2。 储备的目的在于应对一旦发生战争、灾害时的粮食需求，同时也为了安定粮食供需与价格， 而由政府实施稻米、小麦的储备。为了使政府在非常时期也能介入流通，而实施稻米、小麦等买卖业者与加工业者许可制， 以及政府米的输送、 保管业者的指定制度。为了达成平时的稳定供应与价格安定，政府于市场上稻米青黄不接时释出政府米。 通过政府米的买进、释出，调整稻米的供需与价格。 2014 年韩国首次公共储备小麦1 万t、大豆0.5 万t，至2017年则逐渐扩大至消费量5%的公共储备水平。 此外，韩国采取了积极的休耕政策，鼓励休耕地复耕的同时，注意保护优质农用地，从而提高农业用地的利用率。

1.3 推动韩国农产品的国际贸易与海外投资

韩国政府鼓励国内企业与农产品出口国签订长期的贸易合同， 从而确保农产品进口市场的多元化。在海外投资方面，各国政府为了确保本国粮食供应的稳定，往往采取海外投资的策略，在海外建立粮食基地。韩国作为全球第四大玉米进口国，为了确保玉米供应的稳定， 也在海外进行了许多投资，如2008 年韩国大宇物流公司与马达加斯加政府达成协议，租借其土地130 万hm2，用于种植粮食， 确保韩国粮食供应；2009 年韩国现代重工在俄罗斯西伯利亚取得5 万hm2土地的使用权，于2014 年生产6 万t 玉米和大豆。 总体来说，韩国的海外农业投资与自海外市场购入的谷物生产数量从2012 年的21.8 万t， 提升到2013 年的53万t，再提升到2017 年的128 万t。

此外， 韩国政府为了加强对国际粮食价格与供需情况的监控， 与国外相关研究机构共同研发了国际谷物价格预测模型。其中，借由谷物期货价格、库存率预估值等数据信息，开发各季未来期货价格指数，并据此建构粮食早期警报，该早期警报可从好转至恶化分为五大等级， 并将依据警报等级， 拟定关税配额数量调整、 谷物商库存数量建议、农家经营费用补助等相关事前应对方案。

2 基于消费端的扩大农产品消费策略

2.1 推动饮食与营养教育

为了促进国产消费， 韩国从健康与营养教育面向着手， 针对各种不同年龄层与生活型态民众制订符合其需求的饮食生活教育与营养政策，进而鼓励国产农产品消费， 并减少进口农产品消费量。韩国在2009 年11 月颁布《饮食生活教育支援法》且成立饮食生活教育委员会，并公布2010 年至2014 年之饮食生活教育基本计划， 此法之第18 条规定由农林畜产食品部长主持国家饮食生活教育委员会，以中央和民间机构共计20 位委员组成。 此委员会由韩国政府的九大部会部署长及次长参与，尚包括农林畜产食品部（农村振兴厅）、企划财政部、教育科学技术部、行政安全部、文化体育观光部、保健福祉家族部、环境部、女性家族等部会，还包括诸如农业合作社、农水产品经销公司、韩国农村经济研究院、韩国食品研究所等相关机构组织团体长官及农渔业、营养、保健、医疗等专家。由以上可知，韩国食育推进体制主要是由中央政府组织和民间组织并进来推动，如图1：

韩国目前对于学习选择食品的知识， 以及实践健全的饮食生活及培育健全人格等食育政策并无实施。但是相关概念的饮食生活改善、传统食品传承及相关培养健全饮食生活的教育在过去就有实施过。韩国与饮食相关的政策，以全国国民动员方式推动了混食、粉食运动，使得维持一千年以上未改变的饮食传统在1960 至1970 年代有了重大改变。当时为了解决稻米不足的问题，奖励爱惜稻米而采用混食粉食运动， 推动小麦饮食以取代米食，于是饮食急速朝向欧美化。 韩国于2009 年推出的《饮食生活教育支援法》，该法案推出的政策发展方向主要有五个： 一是饮食生活教育目标和促进方向；二是家庭、学校、社区当地等领域的教育事项； 三是饮食生活教育伴随的资金筹措计划有关的事项； 四是促进饮食生活经验活动有关事项； 五是为农渔业发展的农渔民和消费者间的交流促进有关事项； 六是继承发展和传统饮食文化有关的事项； 七是膳食调查及研究、 膳食指南开发，并促进国际交流。

2.2 推动韩国传统食物向国际推广

除了扩大国内的食物消费， 韩国政府也积极推动本国传统食物向国际推广。 韩国传统食物的全球化主要是由韩国食品基金会主导推动的，通过向世界各国推广韩国的传统食物来为韩国的旅游业、农业、餐饮业以及文化产业等提供商机。 韩国传统食物的全球化工作主要包含： 发展韩国传统食物相关产业、建立韩国饮食地标、建立韩国传统食物品牌、制定韩国饮食产业全球化促进法、强化相关产业连结与合作、建构基础环境、培育饮食产业相关专业人才等。 见图2：

2.3 推动农产品地理标示发展

在地理标示保护成为WTO 的规范前， 国际社会主要有两种不同的法律制度， 一个是以欧盟为主的制度， 视地理标示为智慧财产权的一个类型；另一个是以美国、加拿大与澳洲为主的制度，认为地理标示为商标的一种类型。 过去最大的争议案是美澳控诉欧盟1992 年订定的农产品及食品的地理标示及原产地标示保护规则。 美国认为欧盟地理标示规则对第三国构成歧视，违反WTO的智慧财产权所要求的国民待遇原则， 尽管最后地理标示规则有部分条文被认定违反TRIPS 与GATT 规定， 凸显出多哈回合地理标示保护谈判的困难，其主要原因是欧盟在2003 年鉴于美澳的指控对地理标示有所修正， 但是仍然不愿意全面接受美方的要求， 自然也影响地理标示保护的后续谈判。 此点反应出欧美在地理标示上看法不同也是对于地理标示话语权的争夺。 欧盟在过去已开始利用双边与多边协定方式放入地理标示，地理标示在欧盟和韩国签订FTA 协议时也被加入其中，欧盟通过这一方法展现自己的规范者角色，并通过此种FTA 让签订的伙伴国能认同自身对于地理标示保护的理念， 以解决前述多哈回合的困难，达成欧盟全球竞争战略目标。

欧韩FTA 的地理标示透过上述可分为两种，一种为食物和农产品，一种为酒类产品。地理标示的目的在于对地理标示本身所带来的效益增加附加值，由于消费者对该种商品的选择，往往相信其所附加的地理来源标示， 足以表明农产品具有相当的品质、声誉或其他特性存在。通过地理标示制度，消费者能够更加容易选购与分辨产品来源，特别是对本国产品销量的存进， 有益于提升本国生产或增加对本国生产产品的印象等效果。

3 结论

综上所述， 韩国农业结构及饮食习惯与我国较为类似，且同样面临粮食自给率持续下降问题，韩国在扩大国产农产品消费方面的策略， 无论是基于生产端的增加环保型农产品的补贴力度、努力提升国内粮食自给率、 推动国内农产品的国际贸易与海外投资， 还是基于消费端的推动饮食与营养教育、推动国内传统食物向国际推广、推动农产品地理标示发展等方面的策略都值得我国借鉴学习。