“掌舵”型政府理论视角下公共物品供给中政府角色的研究

尉韩旭

摘 要：随着实践进步，公共物品供给除了传统的政府供给形式外，私人部门涉足公共物品领域的范围逐渐扩大。本文在“掌舵”型政府理论的基础上，研究得出在建设Z市Q公园这一公共物品中政府所扮演的主导决策、引入市场机制等角色。根据调研结果及相关理论，总结出在公共物品供给中，完善的政府角色所应包含的四项内容。

关键词：公共物品;“掌舵”型政府;公私合作;政府角色

一、理论基础

（一）企业家政府。奥斯本在《改革政府》一书中提出了“掌舵”型政府理论。理论认为政府应集中精力“掌舵”而非“划桨”，将“划桨”交由私人部门进行，引入市场竞争提高行政效率，同时保持最大的灵活性来应付变化着的环境。

（二）掌舵型政府的角色期待。按奥斯本企业家政府的“掌舵”理论，政府在提供公共物品中扮演的角色期待有以下三个方面：（1）政府的中心工作是“掌舵”。也就是政府主要职责应是进行事关社会全局的综合性决策。（2）公共服务社会化。政府应将公共服务的决策与执行分开，引入竞争机制，实现公共服务社会化。（3）政府行为受顾客驱使。掌舵型政府往往追求的是满足顾客需要，而不是官僚政治集团的需要。

二、Z政府在Q公园建设中的角色研究

（一）公共物品供给的决策主体。Z市政府进行Q公园建设决策的目的，一是住宅区在此片区域（以下简称新城区）聚集，居民数量快速增加，对良好生活环境需求凝聚融合，形成新的区域公共诉求。二是，伴随城区扩张和城市建设规划相应延申，环境治理成为新城区建设的首要利益诉求。二者共同组成了新城区环境治理的社会公共利益。

Z市政府于2006年出台《Z市城市总体规划（2006-2020）》，决定开发建设新城区。《规划》中明确提出将在新城区北端建设休闲公园的建设目标。为提高行政效率，2013年政府经过部门融合重组，成立“Z市新城区开发建设办公室”，统一负责新城区的开发建设工作。同年，新城区休闲公园建设成为重点工程项目被正式提上建设日程。

综合上述可以看出，Z市政府根据新城区区域公共利益诉求的集中选择以及城区开发的公共需要，通过政策方式确定了具体的公园建设目标和相关规划，在公共物品供给中起到了决策主体的作用。

（二）引入市场机制。1.公私合作的组织者。Z市政府在建设Q公园过程中，作为公共物品的供给者，在生产过程中主动引入了私人部门进行具体施工建设。在此公园建设过程中是存在“公私合作”形式的。即政府这一公共部门将公共产品的“供给”和“生产”分离，在“生产”过程中同企业等私人部门合作建设，政府通过财政购买的方式使企业能够在生产公共物品中获得盈利，而企业需要在政府提出的公园建设的目标和要求内开展相关工作。2.引入市场竞争机制。对于公园建设的各方面工程，为最大程度提高资源配置效率和工程实施实际效益，Z市政府在选择公司进行工程建设时，通过“招标”方式引入了市场竞争机制。

在招标过程中的市场竞争体现在，由于政府拥有对公司进行公共物品生产准入的决定权，因此同行业或同类型公司在进行公园建设竞标中存在竞争关系。如此能够激励相关企业充分提高生产效率，拿出更优质的竞标方案获得竞争优势，使这一过程能够充分提高资源配置效率。

（三）对工程实施进行监督管理。在Q公园建设过程中，Z市政府虽将公共物品的生产职能交由私人部门进行，虽然其没有直接参与生产，但依旧对项目的施工进展进行监督管理，保证工程质量和工期按时完成。

然而笔者发现，Z市政府在公共物品供给中履行监督职责主要集中在公园项目施工过程中对企业的监督，而对于在项目招标、验收、投资等政府行为中，仅存在内部预决算核算和审计监督，外部的社会公众监督缺失。

（四）满足“顾客”需求。掌舵型政府理论认为，政府进行公共物品的供给应满足顾客需求，追求社会效益最大化。前文提到，Z市政府进行Q公园建设的决策中是考虑了区域民众的公共诉求，一定程度上可以体现政府“追求社会民众需求的满足”。然而在Q公园项目完工验收后，对于公园是否带来了较为积极的社会效益方面，政府缺少相关评估，对公园项目的评估仅仅是政府内部的审计和核算。说明Z市政府在提供公共物品中并未以追求“顾客需求”满足为导向。

三、构建公共物品供给中完善的政府角色分析

（一）明确公共物品供给的主导地位。尽管公共物品的供给主体不只是限于政府主体一个，但政府作为决策公共物品供给的主体地位却是十分明显的。首先，政府在公共物品供给中具有决策的主体作用。根据市场失灵理论，竞争性的市场机制不能达到公共物品供给的帕累托最优，因此就需要政府部门根据社会偏好决策公共物品供给的种类和目标。其次，公共物品常常可以提高社会福利水平。政府进行公共物品的供给可以使社会内全体成员在同等收入水平下，提升福利水平。

（二）引入竞争机制，理清公私合作的界限。公共物品生产领域的公私合作的模式也改变了政府传统的生产者和供给者合二为一的角色，将其生产职能和供给职能分离。在分离的过程中，在针对某一公共物品和服务的具体数量、质量等指标达成共同表示的基础上，政府通过项目招标、市场准入、财政购买的参与和支持方式构建双方的供给和生产关系，而非完全交由民众选择私人部门。

（三）加强监督管理力度。和掌舵型政府理论不同的是，当前政府依然保留着对公共物品生产的统筹组织和监管职能。在开展公私合作的过程中，首先，应通过政府购买、社会融资等方式保证私人部门的生产驱动力;其次，政府需要通过招标、特许经营等方式严格规范公共物品生产者的准入条件;最后，在生产过程中要对私人部门的生产效率和质量进行合理有效的监管。同时政府针对自身加大监督管制力度可以有效避免提供公共物品过程中的寻租行为、低效率行为、偏好选择偏离公共利益等政府失灵现象。

（四）发挥社会公众在公共物品供给中的作用。掌舵型政府理论认为政府应当满足顾客需求。作为一个涉及众多公民公共利益的公共物品，其供给过程涉及公共决策和公共选择，必然少不了社会民众的积极参与。

这种公民产生需求，政府负责提供的方式，其目标就是满足公民的这些需求以便他们将会对政府的绩效做出有利的评价。建立完善的政府績效评估体系，设立“社会效益”评估等指标，向公民强调政府正在尽职尽责的绩效测量标准和效率指标，引导民众参与，为进一步提升民众参与社会治理打下基础。

四、结论

当前政府在提供公共物品中保持着决策的主体地位，而决策中能够依据社会公共利益诉求进行偏好选择;同时政府在公共物品的生产过程中引入了市场机制，作为公私合作的组织者提升生产效率;公共物品生产过程中，政府履行监督管理职能，而并非完全放弃生产参与。综上，公共物品供给中政府的完美角色应当包含保持主导地位、理清公私合作界限、发挥社会公众在公共物品供给中的作用和加强监督管理。只有公共物品的供给能够实现资源配置的最高效率，同时极大满足公众需求并与之很好地适应，我们说这个政府才是合理完美的政府，其合法性才更加坚实，这个社会也才能更加和谐发展。

参考文献

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