对进一步改善本市营商环境的建议

为打造国际化、法治化、便利化的营商环境，市委、市政府先后出台了《关于创新驱动发展巩固提升实体经济能级的若干意见》和《关于全面提升民营经济活力大力促进民营经济健康发展的若干意见》（以下简称“两个意见”）。市人大常委会决定将“两个意见”贯彻落实情况作为2019年重点专项监督项目。上海人大工作研究会专门成立课题组，与市人大财经委联手、与部分区人大研究会联动开展专题调研。

一、实施“两个意见”的基本成效

“两个意见”出台之后，相关部门先后制定了《上海市深化简政放权放管结合优化服务改革工作方案》和《着力优化营商环境加快构建开放型经济新体制行动方案》，又先后组织实施2018年版和2019年版的《进一步优化营商环境实施计划》。

总体说，本市的营商环境正在改善，企业的获得感也正在增加，上海作为投资地的吸引力也有所提高。

（一）政务改革有成效

从2016年起，本市以“一个窗口”为目标，把“一网通办”纳入智慧政府建设的重要内容，对各类信息数据汇集互联、共享应用，正在向以用户为中心的管理模式转变。企业普遍反映：现在与政府打交道“确实方便多了”，企业感受到“上海官员服务百姓、服务企业的心意”。

（二）减税降费得实惠

这两年，本市实施了七个方面15项措施的综合施策减税降费。在2018年新增“减税降费”超过500亿的基础上，2019年减税降费总额超过2022亿。接受调研的企业普遍反映，由于企业增值税税率调整，以及对小微企业所得税放宽标准，实施低税率征收等，确实降低了企业的税收负担。

（三）监管转型促公平

本市2018年取消和调整行政审批等事项185项;2019年，本市对行政审批等事项再次集中清理，又取消了15项行政审批事项，调整了2项行政审批事项。从事前准入监管转变为事中事后的公正监管，既降低了监管中的人为偏差，又减少了对企业不必要的经营干扰。

（四）投资意愿有回升

在全球经济增长势头减弱、我国经济下行压力加大的宏观背景下，本市着力改善营商环境，实业投资和新办企业的意愿有所回升。

二、改善营商环境尚需关注的问题

课题组在调研中也听到许多企业的诉求，反映营商环境还有许多不尽如人意之处。

（一）政策制定还缺乏系统设计

调研中，听到一些企业反映，政策出台了不少，给人的感觉总是有点突然，因为前期没有机会参与，也无从了解。企业反映比较多的还有环保、税务、土地和汽车排放标准等限制性政策方面的问题。还有企业反映，明显感觉有关部门在设计政策中鼓励创新的政策聚焦不够、配套不足。不少企业反映招工难，已经严重影响到企业的开工。从外商投资协会的调研看，30%以上的企业人员年流失率达到10%以上。

（二）政策出台透明度还不高

调研中，听到不少企业反映，由于缺乏有效的宣传，缺乏针对性的培训，或者是信息渠道还不够公开，或者是政策文件内容表述太专业而难懂，从而给人一种“看得到、摸不着”的感觉。税务部门通过网上办理免稅政策，有的小企业主说，“政策虽好执行难，不是方便而是难”。

（三）主动服务意识有待增强

调研中，企业还反映政府有关部门缺乏只争朝夕的精神。比如“意见”明确要“优化土地资源供给”，有关部门也口头表态对198、195地块可以调整利用规划，促进存量土地二次开发。但是跟踪了三个月，没有具体细则的下文。有不少企业感到特别头疼的是，要应付“一次次的检查”，紧跟着的是“一次次的整改”，企业有口难言。还有企业反映，海关要求推行无纸化服务，税务则强调申请抵扣税额必须提供纸质书面凭据，两者截然相反。

三、完善营商环境的几点建议

近几年本市在完善营商环境方面所做的工作和所取得的成绩应该予以充分肯定。但是，正如习近平总书记指出的“营商环境只有更好，没有最好”。如何与国际先进水平对标，如何与国际通行经贸规则对接，特别是在当前要顶住经济下行压力，保持经济平稳运行的关键阶段，本市应该更有作为，在深化“放管服”改革中，为实体经济创新发展创造更好的营商环境。为此，课题组提出如下几点建议。

（一）加快改善营商环境的法治化建设

事实证明，过去那种靠变通的做法已经行不通了。转变发展方式，就要依法治理。本市有自贸区先行先试的实践经验，而且在营商环境制度化建设方面也有很大改进，但是仍有很大的发展空间。为此建议，本市下一步完善和优化营商环境，应该着力在制度设计上下功夫，为本市实体经济创新发展提供法治保障。

聚焦制度设计，就要对滞后于改革、制约新产业新业态新模式发展的有关规定进行清理;要对与改革决策相抵触的行政法规、部门规章等抓紧修改或废止，真正做到应改尽改、应废尽废;要通过营造公开透明、公平公正的法治环境，给市场主体提供一个稳定的预期。本市应该率先做到涉及营商环境各项规则和标准公开透明，而不公开为例外，让市场主体都清楚可对标，并按照规则和标准去做，也让社会舆论可监督检查;还要做到监管公平公正，在法律面前各类市场主体一律平等，政府对各类市场主体一视同仁。

（二）为实体经济发展提供宽松的政策环境

本市在上一轮完善营商环境中，“少环节、快流程”改革审批制度，“减税负、降费率”减轻企业负担方面取得明显成效。课题组建议，在新一轮深化改革中应该把着力点聚焦到如何围着市场主体转，为实体经济创新发展提供宽松的政策环境。新一轮的政策设计，要针对不同的市场主体分门别类施政施策。既要重视招商聚商，更要关注稳商留商。因为稳商留商，既是当前稳增长、稳就业的需要，也是招商聚商的最好宣传。要通过稳商留商的案例示范，营造万商云集、百舸争流的良好氛围。新一轮政策设计，既要兼顾面上小微企业，更要关注新产业新业态新模式企业，还要聚焦培育能够顶天立地的支柱产业。

要以“公平”为切入点。政策设计和规则制定要按照权利公平、机会公平、规则公平的原则，来保障市场主体公平准入。同时，要强化公正监管的制度设计和优化公共服务的便利措施，吸引市场主体参与公平竞争、投资兴业，真正把市场主体的活力激发出来。

要以“创新”为着力点。本市应该为万商云集营造宽松的环境。完善营商环境，要关注创新营商环境，特别要为科创型企业创造良好的发展环境。让市场主体能够放心安心去发展创业，让他们既能“进得来”，也能“留得住”，而且还能“富起来”。尤其是对新产业新业态新模式企业，应该按照“鼓励创新、包容审慎”的原则，主动靠前研究，主动靠前服务，有针对性地确定监管方式和标准规范，建立创新引领监管的机制。

要以“聚焦”为发力点。本市应该抓紧谋划培育发展新动能，为实体经济重振雄风聚焦政策设计，发挥裂变效能。本市应该突出重点发展导向，通过市场化配置的手段，将土地供给、资源匹配、融资服务、人才引进等各类要素集合，鼓励各类所有制的市场主体参与公平竞争。

（三）增强服务经济的意识和能力

本市进一步深化“放管服”改革，着力点应该是推动各级政府部门及其公职人员增强服务意识，提高服务能力。

首先，要牢固确立全心全意服务的宗旨。各级政府及其公职人员主动为市场主体服务，一定要抓住落脚点。完善和优化营商环境，不仅仅是审批时间的长短，关键在于服務水平和服务质量、吸引人才的能力、科技孵化的能力，还有就是企业成本。对企业来说，他们最关心的落脚点就是成本、盈利等。因此，一定要从企业的需求出发，从他们的实际困难出发，实实在在地为他们排忧解难。

第二，要有敢于担当责任的勇气。推进“放管服”改革，不仅需要公务员廉政，也要求公务员勤政，还要杜绝公务员懒政。改革进入深水区，有时放权比加权还难，有许多前人没有走过的道路，而且还会有不少新情况新问题会发生，如何既能管得公平，又能促进发展，这就需要政府部门及其公职人员以“苟利社稷，不顾其身”的责任担当精神，以创造性的智慧来推动营商环境的完善和优化。

第三，要有提供公平可及、优质高效服务的能力。随着改革深化，大量的行政许可事项取消了，但是备案、登记、年检、认定等一些管理措施还普遍存在，或者变相存在，甚至有些还在增加，原有的管理措施还明显带有计划经济色彩;另外还有些创新型企业的新产品、新品种或者生产研发所需要的新材料也层出不穷，老目录老名册无据可查，这就需要不断学习，提升服务能力，既要改变过去那种“管卡拒”作风，做到管能“不管死”，放能“放得活”，也要敢于亮剑，对那些所谓的第三方评估机构加强监督管理，真正体现政府部门和公职人员服务水平。