论党内法规责任条款及其规范设置

伍华军，赵晨阳

（武汉大学 党内法规研究中心，湖北 武汉 430072）

一般认为，法律责任是指对违反法律规范的行为进行否定性评价并使其承担不利的法律后果。边沁曾经指出，所有惩罚都是损害，“如果它应当被允许，那只是因为它有可能排除某种更大的恶”①。因此，作为一种惩罚或纠错的机制，法律责任必须在法规范体系中予以明示，“使得一个人有可能十分肯定地预见到当局在某一情况中会怎样行使它的强制力,和根据对此的了解计划他自己的个人事务”②。作为中国特色社会主义法治体系的重要组成部分，中国共产党的“党内法规”是一个“实践先行提炼在后、提出在先界定在后”的概念③。党内法规是不是“法”，是否需要以及具备哪些法规范的内在属性和外在形式，仍然是存在争议的问题。

党内法规具有政治属性，“政治性-规范性”“‘党言党语’-‘法言法语’”的界分与融合，成为许多学者分析党内法规规范话语的框架。这一分析框架是否严谨值得商榷，但规范性较强的“法言法语”与政治性、政策性较强的“党言党语”在表达方式上确有不同。法律语言强调逻辑的严密性、表意的准确性、文本的规范性，但“党言党语”的政治性、通俗性、生动性、丰富性④，决定了党内法规规范话语具有宏观、抽象的特点，甚至是主观化的特色。有的党内法规“过于原则、笼统”，有的“欠缺程序性规定、保障性规定、制裁性规定”⑤。在党内法规责任规定方面，也显得“党内法规责任和程序规范不足”⑥。通过对党的中央组织、中央纪律检查委员会以及党中央工作机关制定的党内法规进行统计分析，党内法规责任条款的设置还存在内容偏少、原则性较强等问题，这势必影响党内法规制度建设及全面从严治党的成效。基于此，如何认识以党内法规责任为内核的党内法规责任条款、如何在党内法规规范体系中设置科学有效的责任条款，成为形成比较完善的党内法规制度体系需要探讨的命题。

一、党内法规责任条款的基本意涵

作为政治哲学的范畴，“责任”可以看作职能与制裁的统一⑦。从广义上讲，党内法规责任条款泛指在党内法规规范文本中表达责任内容的条款。本文所指党内法规责任条款，是基于“制裁”意义上的党内法规责任，即党内法规责任条款的主要内容为法规制裁和法规责任的认定和实施。

（一）党内法规责任条款的内核：党内法规责任

人类社会迈向“既有权威又具有正当性”的现代平等政治，政治责任制成为最合适、最有效或者最稳妥可行的方式⑧。在政党政治中，纪律治理成为国际社会政党治理的基本模式。作为“一种微观的政治控制技术”⑨，纪律治理机制拥有一套政党组织建构的以责任制为核心的贯穿主体、行为、后果、评价的话语体系。政党组织通过严格的纪律治理，力图使责任政治这一制度优势转化为治理效能。

“坚持党的集中统一领导”是我国国家制度和国家治理体系的一项显著优势。新时代国家治理现代化能否实现，归根结底还是取决于能否巩固和发扬党的领导这个最大政治优势，关键在于加快形成覆盖党的领导和党的建设各方面的党内法规制度体系。从这一意义上，国家治理现代化的本质是国家治理法治化，国家治理法治化的重要环节是党的治理规范化，党的治理规范化的关键则是党内法规体系化⑩。因此，“推进党的领导制度化、法治化，既是加强党的领导的应有之义，也是法治建设的重要任务”。“依规治党深入党心，依法治国才能深入民心。”⑪中国共产党的治国理政，是“党治”与“治党”的有机统一。一方面，要健全总揽全局、协调各方的党的领导制度体系，把党的领导落实到国家治理各领域各方面各环节；另一方面，要坚持党要管党、全面从严治党，加强党内法规制度建设成为全面从严治党的长远之策、根本之策。党内法规是中国共产党“全面领导”理论和政治实践的独特产物，是以党的领导与党的建设为内在核心、以规则体系为外在形式、以纪律治理为实施保障的制度形态。

党内法规突破了传统“法”的内涵和外延，是政治与法治、纪律与“法律”、政策与“法律”⑫结构耦合的理论范畴。有学者认为，党内法规是兼具“法律与政策二重属性”的规范性文件⑬，也有学者认为，党内法规具备“政策、道德、软法”三重规范属性⑭。对于中国共产党党内法规，无论是“社会法”和“软法”的归类⑮，还是“坚硬的软法”的定位⑯，抑或是“从规范和限制权力的角度”界定党内法规的“权力规限论”⑰，认为应当“超越党内法规‘软法论’的局限”，将党内法规定性为与国家法律并行不悖、相辅相成的法规范⑱。这些观点均有一个内在的共识，即“法律属性与政治属性共同构成党内法规的基本属性”⑲，兼具“法治性、制度性与政治性的多重属性”⑳。党内法规的“法”“政”属性的结合，不是法律文件和政策文件的交集，不是由政策向法律过渡的中间产品，不是片面追求形式逻辑的封闭自洽系统，而是源于中国的政治现实㉑。其一，“党规姓党”，党内法规体系作为贯彻落实“党要管党，从严治党”要求的重要手段，党内法规是加强党的自身建设，保持党的战斗力的关键所在，也是确保党获得广大人民群众拥护和爱戴，为党的执政合法性提供支撑的关键㉒。创设党内法规责任彰显了中国共产党执政为民的鲜明品格，更好地兑现全心全意为人民服务的政治承诺。其二，“党规属法”，党内法规体系作为中国特色社会主义法治体系的重要组成部分，法治理念和法律技术也应有机融入党内法规体系之中。其中，明确性原则作为法治的基本原则之一，要求党内法规在制定、解释和适用的过程中均应尽可能保证党内法规规则表达明确，尽量避免笼统性规定，为党组织、党员发挥指引作用。

党内法规的特征也决定了党内法规责任特点，既有政治责任的内在属性，又有法律责任的外在形态。党内法规责任不仅是一种违反具体且明确规定后应承担的制裁性不利后果，包括“必须为”的积极责任，又包括“不可为”的消极责任，同时也是基于中国共产党先进性、纯洁性属性，以群众满意与否等政治因素作为衡量标准，一种未尽明确规定的强制性要求。从党内法规积极责任的内涵来看，其属于政治责任的范畴。“党内法规的积极责任，包括党组织、党员在党的领导、党的建设、全面从严治党、维护党的纪律等方面应当承担的职责。尤其是树牢‘四个意识’，坚定‘四个自信’，坚决做到‘两个维护’，勇于担当作为，以求真务实作风坚决把党中央决策部署落到实处，是党内法积极责任的核心内容。”㉓党内法规的消极责任，则主要是指党组织或党员因违反党内法规所规定的特定义务而承担的不利后果。概括来说，党组织、党员因违反党内法规而承担党内法规责任的行为主要分两种。第一，违反具体的党内法规，应当受到惩处追责的行为，集中体现在《中国共产党纪律处分条例》（以下简称《纪律处分条例》）中规定对违反党章和党内法规、国家法律法规、党和国家政策、社会主义道德及危害党、国家和人民利益等行为。第二，对职责内的工作重视力度不够、落实不力或行为没有达到党的先进性、纯洁性要求，导致出现严重问题，应当受到惩处追责的行为，如《中国共产党问责条例》（以下简称《问责条例》）、《地方党政领导干部安全生产责任制规定》等对于职责内发生严重后果、人民群众反映强烈、损害党执政的政治基础等失职失责行为，既追究主体责任、监督责任，又追究领导责任。

（二）党内法规责任的形式载体：党内法规责任条款

党内法规责任条款与党内法规责任，二者是形式与内容的关系。党内法规的内涵与实质是党内具有法律性质的规范㉔。因此，单从形式结构上来说，党内法规责任条款与法律责任条款并非大相径庭，其结构要素包括责任主体、追责主体、追责情形、归责依据、加重减轻情形、责任衔接、追责方式等（见图1）。基于立规实践与文本表达的简洁要求，具体的党内法规责任条款并不一定包含全部的要素，可对部分要素选择性省略，也可与其他党内法规责任条款一同组成完整的结构。

图1 党内法规责任条款的结构

党内法规责任的责任主体是指各党内法规所约束的对象，原则上指全体的党组织与党员。2019年修订出台《中国共产党党内法规制定条例》（以下简称《制定条例》）第十三条规定，“制定党内法规涉及政府职权范围事项的，可以由党政机关联合制定”，明确了“党政机关联合制定”的党内法规，“既是党规或者党的规范性文件，属于党规制度，体现的是党的意志；又是行政规范性文件，属于国家规定，体现的是国家意志”㉕。但是从责任类型上看，行政规范性文件所规定的政府责任，已经纳入了我国法律责任体系中，不属于党内法规责任的内涵。同时，涉及特定党组织或党员的党内法规，责任主体的约束对象会有差异。比如，《问责条例》中将问责对象确定为党组织、党的领导干部，而不包括一般党员。党内法规责任的追责主体是多元的，按照“谁管理谁负责”的原则，有管理权限的党组织有权作出追责决定。如党的十九大报告提出“赋予有干部管理权限的党组相应纪律处分权限”。在党的建设其他领域，责任人所在党组织、上级党组织也拥有一定的惩处追责的权力。比如《干部教育培训工作条例》规定了干部教育培训主管部门对违规干部教育培训机构可以责令限期整改，逾期不改的，给予通报批评。对于党组织而言，根据《问责条例》规定，纪委和党的工作机关报经同级党委或者其主要负责人批准，可以采取检查、通报方式对同级党委直接领导的党组织进行问责追责。当追究党组织党纪责任时，根据《中国共产党章程》规定，对于严重违反党的纪律、本身又不能纠正的党组织，上一级党的委员会作出进行改组或予以解散的决定后，报再上一级党的委员会审查批准。

归责是“不法行为与制裁之间的特种关系”㉖。党内法规责任的归责，依托于党内法规体系中的责任条款实现。其中，追责情形是对违纪行为定性的依据，实践中对违纪行为的认定，除了追责情形确定的客观行为性质，还考虑具体情节、行为人的主观态度等，按照主客观相统一原则对违纪行为定性。加重、减轻情形是对违纪行为裁量的依据。实践证明，对于执纪时的处置裁量权，要坚持将监督执纪“四种形态”贯穿于党内惩处追责工作全过程，在“四种形态”中合法合规地转化运用，可以防止处置裁量权的滥用，做到精准有效开展监督执纪问责，惩治极少数、教育大多数，实现政治效果、纪法效果和社会效果相统一。

制裁是责任条款的核心㉗，这也是区分责任条款与义务性规定的主要依据。责任条款与义务性规定的最大区别，在于明确了对违纪党组织、党员的惩处追责方式，更突出对行为后果的规定，让惩处追责工作有据可循。党的十八大以来，各级党组织强调要经常开展批评和自我批评，让“红红脸、出出汗”成为常态，批评教育不再只是一种党内法规责任的承担方式，更多的起到“关口前移、抓早抓小、防患于未然”的作用。党内法规责任的追责方式，则必须能够对违规者起到实质性制裁效果，更多采用组织处理、纪律处分等方式。党内法规责任的衔接分内部衔接与外部衔接，其中，党内法规责任的内部衔接指批评教育、组织处理和纪律处分之间的衔接，内部责任之间衔接以违纪情节的严重程度为标准。党内法规责任的外部衔接是党纪处分与政务处分、刑事处罚等之间的衔接，具体参见《中国共产党纪律检查机关监督执纪工作规则》《公职人员政务处分法》《刑事诉讼法》等相关规定。

二、党内法规责任条款的主要类型

类型化的思考是对抽象概念的进一步演绎，同时还是对具体事实的进一步抽象。一方面，类型的具体化、演绎化的思考，是对抽象概念的进一步区分和瓦解，是对抽象概念提供实在的内容支撑。另一方面，类型化的努力，更是对个别现象的抽象和归纳，是在个别现象之间建立起共通形式和意义联系㉘。对于党内法规责任条款的类型化分析，可以更为准确地把握其具体表现形式，还可进一步明晰不同类型责任条款的设置目的，提升党内法规责任条款设置的科学性与规范性。

（一）制裁性责任条款、补救性责任条款

根据党内法规责任条款的强制性程度与所规定责任承担方式的不同，可以将其分为制裁性责任条款、补救性责任条款。制裁性责任条款是针对所有违纪行为的责任条款，不同程度的违纪行为的制裁形式是不同的。根据《问责条例》《纪律处分条例》等规定，对党员党内法规责任的追责方式主要包括：组织处理如停职检查、调整职务、责令辞职、免职、降职等；纪律处分如警告、严重警告、撤销党内职务、留党察看、开除党籍等。对党组织党内法规责任的追责方式主要包括检查、通报、改组及解散。其他的一些党内法规也规定了责令停办、取消本任期考核评优和评选各类先进资格、撤销荣誉称号等惩戒措施。补救性责任条款是指规定在违纪行为造成损害时，责任主体在归责之前所承担及时补救责任的条款。根据《中国共产党党员权利保障条例》及一些《问责条例》实施办法等规定，对于有侵犯党员权利行为的党员，其所在党组织或者上级党组织可以采取责令停止侵权行为、责令赔礼道歉，并在一定范围内澄清事实、恢复名誉等。党的十九大报告指出要建立容错纠错机制，但当前只有少数党内法规中设置了补救性责任条款。对此，应注重补救性责任条款的独特价值，实现制裁性党内法规责任、补救性党内法规责任方式有机组合，对违纪党组织、党员坚持容错与纠错并举，教育与惩罚并重。

（二）确定性责任条款、准用性责任条款、委任性责任条款

依照党内法规责任条款的内容是否已明确肯定，是否需要再援引或参照其他法规的内容来确定该规则的内容，可以将其分为确定性责任条款、准用性责任条款、委任性责任条款。确定性责任条款是指责任条款的内容已明确肯定，无须再援引或参照其他法规的内容来确定该规则的内容。例如《中国共产党党员教育管理工作条例》第三十一条规定：“党员具有下列情形之一的，按照规定程序给予除名处置”准用性责任条款是指没有规定人们具体的行为模式，而是规定可以参照或援引其他的党内法规来加以明确。《中国共产党机构编制工作条例》第二十九条规定：“违反本条例规定，以及对机构编制违纪违法行为查处和追责不力、问题整改不到位造成严重后果的，依照《中国共产党问责条例》、《中国共产党纪律处分条例》等规定追究责任。”委任性责任条款是指没有明确规定行为规则的内容，只是规定了某种概括性的指示，由相应追责主体通过相应途径或程序加以确定。例如《中国共产党农村工作条例》第31 条规定：“对农村工作履职不力、工作滞后的，上级党委应当约谈下级党委，本级党委应当约谈同级有关部门。”从立规技术来看，确定性责任条款由于其在条款中明确设置了所有结构要素，具有较强的可操作性。准用性责任条款虽未明确设置所有结构要素，但可依据其他党内法规文本中的责任条款实现保障功能。委任性责任条款的规定则较为模糊，其实施效果取决于相应途径或程序的完善程度，当追责所依据的途径或程序尚未建立完善，如约谈制度，那么责任条款本身所能起到的作用就会受到影响。

（三）“六大纪律”责任条款

中国共产党是靠革命理想和铁的纪律组织起来的马克思主义政党，纪律严明是党的优良传统和独特优势。党章第四十条明确规定，党的纪律主要包括政治纪律、组织纪律、廉洁纪律、群众纪律、工作纪律、生活纪律。在此基础上，以责任条款设置的党的纪律种类为标准，可以把党内法规责任条款具体分为政治纪律责任条款、组织纪律责任条款、廉洁纪律责任条款、群众纪律责任条款、工作纪律责任条款、生活纪律责任条款。不同类型的党的纪律保护党的不同利益，其责任条款的表述风格与设置理念也有一定的差异。其中，政治纪律责任条款的政治性较为突出，在常用词语规范上较为频繁地使用“党言党语”来表述，比如“团团伙伙”“山头主义”“搞两面派，做两面人”等，不仅是对违纪行为模式的形象概括，同时也体现出丰富的时代特色和政治意涵。除政治纪律外，其他的五种纪律相对容易外化为日常行为，进而予以概括归纳。因此，组织纪律责任条款、廉洁纪律责任条款、群众纪律责任条款、工作纪律责任条款、生活纪律责任条款的规范性较为突出，在条文表述规范与常用词语规范上与法律规范相似度较高，语言表述更注重法的可操作性和明确性。此外，廉洁纪律责任条款、生活纪律责任条款还集中体现了党规党纪的道德性标准，是“纪严于法”的规范表现，更能体现出对党组织、党员的先进性与纯洁性的要求。

三、党内法规责任条款的设置现状

根据对北大法宝党内法规制度专题的统计，本文对截至2020 年1 月31 日，党的中央组织、中央纪律检查委员会以及党中央工作机关制定并仍在生效的约250部党内法规进行了系统梳理㉙，力图全景展现党内法规责任条款的设置状况。

（一）党内法规责任条款设置占比上升

根据对北大法宝党内法规制度专题数据库的统计，党的中央组织、中央纪律检查委员会以及党中央工作机关制定的党内法规（现行有效）中包含责任条款的有146部，占比为58.4%（见表1）。

表1 党内法规责任条款设置的有无

如果扣除其中党政机关联合制定的文件，党的中央组织、中央纪律检查委员会以及党中央工作机关制定的84 部党内法规中，有48 部设定了党内法规责任条款，占比为57.1%（见图2）。纵向对比全国人大及其常委会制定的法律与国务院制定的行政法规，现行有效的法律法规共有941 部（包括法律301部、行政法规640部），其中667部设定了法律责任条款，占比为70.9%㉚。通过对比，党内法规体系中责任条款的设置比率低于国家机关制定法律法规中设置责任条款的比率。

图2 党内法规责任条款占比

总体来看，设置责任条款的党内法规在党内法规体系中的比重呈上升的趋势（见图3）。特别是党的十八大以来，以习近平同志为核心的党中央高度重视党内法规制度建设，在加快形成完善的党内法规体系进程中，党内法规立规技术也在不断进步。虽然当前党内法规体系对党内法规责任的法定化程度，相比于国家法律体系还有差距，但立规者对党内法规责任条款的价值与功能重视度日益提高。

图3 设置责任条款的党内法规占比发展趋势

当然，并不是所有党内法规都必须在形式上设置责任条款。比如，与党的组织法规制度相关的党内法规，其内容主要涉及规范党的各级各类组织的编制、产生和职责；一些针对党的某一方面重要工作的要求和程序等作出单项规定或补充规定的党内法规，其内容较少涉及对党组织工作活动、党员行为的规定，没有必要再去设置责任条款。除去上述两种类型，对于其他党内法规来说，科学有效的责任条款是保障党内法规实施的手段。倘若党内法规中未设置责任条款，违纪违规责任无从表现，党内法规的权威性和威慑力就难以彰显。因此，此类党内法规中设置责任条款十分必要。

（二）党内法规责任条款规范对象尚存疏漏

对已设置责任条款的党内法规进行统计，对党员设置责任条款的有92 部（条例27 部，规定37 部，办法24部，规则、细则各2部，占已设置责任条款的党内法规总数的63.0%），对党组织设置责任条款的有27 部（条例5 部，规定、办法各9 部，规则3 部，细则1 部，占已设置责任条款的党内法规总数的18.5%）。

如果扣除其中党政机关联合制定的党内法规，党的中央组织、中央纪律检查委员会以及党中央工作机关制定的党内法规中，基本上都对党员设置了责任条款（条例18 部，规定16 部，办法11 部，细则2部，规则1部，占已设置责任条款的党内法规总数的100%），对党组织设置责任条款的有17 部（条例5部，规定5部，办法4部，细则2部，规则1部，占已设置责任条款的党内法规总数的35.4%）。相比于对党员设置责任条款的数量及比重，当前对党组织设置责任条款较少（见图4）。

图4 责任条款规范对象情况

以往，在处理党内问题时，习惯于承认某些党员和某些关键少数党员败坏党风党纪。现实给我们上了一课，一些地方党委和政府出现塌方式腐败，不仅仅是少数党员和关键少数的问题㉛。党的十八大以来，随着全面从严治党的不断推进，山西系统性塌方式腐败、甘肃祁连山国家级自然保护区生态环境问题、陕西秦岭别墅事件等违法违纪案件被系统查处。因此，如果仅仅把惩处追责的对象局限于党员或少数党员领导干部，还无法实现追责的震慑效果，也无法达到抑制部分党组织再犯的目的。基于此，“追究党组织责任”的提法越来越常见㉜，越来越多失职失责党组织被追责问责，承认各级党组织也会犯错，敢于对党组织追责问责，让管党治党迈上了“新台阶”。党的十八届三中全会通过的《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》提出：“落实党风廉政建设责任制，党委负主体责任，纪委负监督责任，制定实施切实可行的责任追究制度。”2020年出台的《党委（党组）落实全面从严治党主体责任规定》，更是全面系统建立党委（党组）从严治党责任制度的重要举措。因此，应当设置更多科学有效的党内法规责任条款，构建完善的党组织追责问责体系，加强对党组织全面从严治党主体责任的约束。

（三）党内法规责任条款内容比较笼统

作为党内法规中发挥监督保障作用的条款，党内法规责任条款设置科学化、规范化程度越高，党内法规的明确性、可预测性、执行性就越高。许多党内法规虽然设置了责任条款，如《中国共产党党校（行政学院）工作条例》第六十七条规定：“对于违反本条例的地区、部门和单位，追究有关人员的责任。”由于过于笼统，执行就缺乏针对性、有效性。经统计的党内法规中，明确归责依据或追责方式的有113 部（条例28 部，规定、办法、细则、规则85 部，占已设置责任条款的党内法规总数的77.4%），仍有少部分党内法规责任条款的设置过于笼统化、模糊化（见表2）。

表2 归责依据与追责方式设置情况

党内法规依靠党的纪律保证实施，《纪律处分条例》对党的纪律处分工作从实体到程序也进行了较为详尽的规定。那么，其他党内法规是否还有必要去设置责任条款，并对归责依据或追责方式等相关构成要素予以规范？《纪律处分条例》作为关于党的纪律建设的基础性法规，在形式上，《纪律处分条例》“总+分+附”的篇章结构以及“违纪+处分”（犯罪+刑罚）的句式结构与刑法类似；在性质上，《纪律处分条例》指示或命令追责主体的如何裁定、判断行为是否构成违纪、对违纪行为如何科处党纪处分；在地位上，《纪律处分条例》作为“维护党章和其他党内法规”的基础性党内法规，与其他党内法规并不是简单的平行并列关系，而是一种普遍实施与最后保障的关系。基于此，《纪律处分条例》应该被定位为一种类似于刑法的保障性规则，而不是一般意义上的党内法规㉝。同时，《纪律处分条例》仅是对党内追责中纪律处分这一最为严厉手段的规定，而不涉及批评教育、组织处理等追责方式，《纪律处分条例》中的责任条款与其他党内法规的责任条款在对违纪行为的追责方式上存在区别。

因此，《纪律处分条例》中的责任条款与其他党内法规责任条款之间并不是可以简单替代，而应相互衔接，各自在党内法规责任制度下发挥不同的作用，都需要对相关构成要素予以完善。对于绝大多数单行党内法规，科学规范的责任条款仍然是具有独立意义的条款。考虑到规范文本表达的简洁性要求，责任条款可以对部分要素进行省略，如追责主体，责任衔接，加重、减轻或免除情形。但如归责依据或追责方式这些要素，则是责任条款无法省略的。归责依据决定了对党内法规责任追究行为的合法性，追责方式决定了对党内法规责任追究方式的合法性。如果党内法规责任条款既无归责依据，也无追责方式，这种笼统性的责任设定会削弱党内法规本身的可操作性，也会造成实践中权力的缺位或越位。

四、完善党内法规责任条款的规范设置

坚持依法治国与依规治党有机统一是我们党探索中国特色社会主义法治道路形成的一条基本经验，两者拥有统一的内在逻辑和实现路径，统一于中国特色社会主义法治，联通于治党治国的基本规律和经验，联通于治国理政的创新体制，联通于党对国家和社会的统一领导㉞。这为党内法规制度建设中引入“法律责任条款”等理论，不断完善党内法规责任条款的规范设置，提供了理论与实践的基础。“文本表达形式的‘去法律化’与文本结构规范的‘法律化’趋势”㉟是当前党内法规制度建设的重要趋势，这也是党内法规责任条款与法律责任条款在形式上趋同的重要原因。在责任条款的形式结构上，党内法规体系与国家法律体系差异不大。但在责任条款的条文表述规范与常用词语规范上，两者却迥然不同，这集中体现在党内法规责任条款使用了大量的“党言党语”，更具政治性、灵活性、生动性。

（一）党内法规责任条款的设置规则

党内法规责任条款的科学设置需要有效具体的规则指引，主要包括责任条款设置依据合规，责任条款设置逻辑合理，责任条款结构要素完备，责任条款语言表述规范，责任条款设置符合目的，责任条款设置与时俱进等。

第一，依据合规。立法理念指导着立法活动，良法的制定首先依赖正确的立法理念。立法理念的形成，首先是法的本质、精神、价值、目的的影响，同时也是对社会现实考量的结果，是对立法经验的总结㊱。对于党内法规责任条款而言，《制定条例》的出台标志着党内法规立规理念，实现了由观念形态向法定制度形态的固化。2019年修订后的《制定条例》第七条，明确了党内法规制定应当遵循的六项原则，即政治性原则、实事求是原则、党章为本原则、民主集中制原则、合宪合法原则、便利管用原则。此外，《制定条例》第四条规定：“凡是涉及创设党组织职权职责、党员义务权利、党的纪律处分和组织处理的，只能由党内法规作出规定。”这可以视为法律保留原则在党内法规制度体系中的运用，即只有党内法规有权设置党内法规责任条款，而党内规范性文件则不可创设有对党组织、党员实质性制裁效果的条款。

第二，逻辑合理。党内法规制度运行，应当遵循“越权无效原则”与“无明确规定者不可为”“明确规定者必须为”等原则㊲。这意味着，党内法规规范体系中，义务和责任也是一对紧密相连的范畴。对于党内法规责任条款而言，需要与党内法规中义务性条款相对应。这种对应不是简单的条款数量上的对应，而是在保障效力上的对应。当党内法规中义务性条款被违反时，能够有相应的责任条款为之提供保障救济。根据对党的中央组织、中央纪律检查委员会以及党中央工作机关制定的党内法规的统计，部分党内法规中规定了一定数量的义务性条款，却在责任追究中只作原则性规定甚至不规定。党内法规责任条款逻辑规范结构缺失，责任条款与义务性条款的不相称，将导致实践中对部分违纪行为的制裁难以找到相应法规依据。

第三，结构完备。科学有效的党内法规责任条款，应当是包含“主体-归责-制裁”的完整结构，具有警示作用、能够有效保障党内法规实施的条款。考虑到实践中的立规习惯与规范文本表达的简洁性要求，可以对追责主体、责任衔接、加重或减轻情形等要素进行省略，也可以将一套完整的党内法规责任条款拆分为多个党内法规责任条款，避免单个条文冗长复杂。但一个完整的责任条款，至少应当由行为模式、法规后果两部分要素构成。一般而言，行为模式是对违反党的纪律的日常行为的概括归纳，如“归责”结构中的追责情形这一要素，其与义务性条款是实然与应然的关系。法规后果是指实施违纪行为所应承受的党内法规责任，如“制裁”结构中追责方式等要素及可以通过其他党内法规确定追责方式的“归责”结构中追责依据。如果党内法规责任条款在行为模式、法规后果上出现缺失，这势必会削弱党内法规本身的可操作性，导致权力滥用、裁量肆意。

第四，表述规范。“现有党内法规中出现不少模糊性、概括性表述的主要原因是受‘粗放化’制定理念的影响所致。因此，贯彻党内法规明确性原则的过程中，应当首先改变这种制定理念，以精细化、技术化的制定方法，尽可能提升党规的明确性。”㊳目前，尚未形成统一的“党内法规制定技术规范”。在设置具体的党内法规责任条款时，可以参考全国人民代表大会常务委员会法制工作委员会印发的《立法技术规范（试行）（一）》《立法技术规范（试行）（二）》相关规定，如引用、适用法规的表述、涉及违纪违规行为列举方式，“有下列情形之一的”与“有下列行为之一的”，“应当”与“必须”，“不得”与“禁止”，“依照”“按照”与“参照”，“违规”“违纪”与“违法”等规范词语的确定含义与适用方式。在党内法规责任条款条文表述和常用词语上提高立规技术的精细化、技术化水平，进一步强化党内法规的明确性。

第五，符合目的。鲁道夫·冯·耶林曾指出：“创造法律者，不是概念而是利益和目的。”㊴在1938 年党的六届六中全会上，毛泽东同志将党内法规与党的纪律紧密相连，首次提出党内法规这一概念。其目的，就是为了统一各级领导机关的行动，加强党中央的集中统一领导。从本源上讲，“中国共产党党内法规的诞生，就是党的纪律建设的产物”㊵。因此，党内法规责任条款的设置，应当集中“体现党的统一意志”。没有必要像以美国政党为代表的西方政党那样，只有以党员权利为目的才能实现利益目标，从立党基础来说，对党员权利的追逐最终也将演变为谋求私利的竞争，这与中国共产党的本质不符㊶。

第六，与时俱进。监督执纪“四种形态”是我们党管党治党、全面从严治党的重大实践和理论创新，载入《中国共产党章程》《中国共产党党内监督条例》《纪律处分条例》等多部党内法规。监督执纪“四种形态”的本质，是党的“惩前毖后、治病救人”方针的深化和具体化，就是要求对待有错误苗头或犯错误的党员干部，综合运用批评教育、组织处理、纪律处分等手段，立足于“救”，着力于“治”，着眼于“防”，辅之以“惩”㊷，发挥党组织自我调整功能与党纪国法惩处作用的最佳结合点。但是，当前少部分党内法规中的责任条款缺失部分责任追究形式㊸，不符合监督执纪“四种形态”各种形态适用的要求。对此，党内法规责任条款应当明确规定，对于违反相关党规党纪的，根据情节轻重，给予批评教育、组织处理或者纪律处分等党内法规责任追究形式，在规范形式上契合监督执纪“四种形态”的要求。

（二）党内法规责任条款的具体模式

一般而言，党内法规责任条款通常设置于党内法规规范文本分则部分的末尾，或集中排列在“纪律与监督”“监督与追责”“责任追究”等专章。少部分党内法规中的责任条款设置于总则、分则中党组织职权之中，也有将责任条款设置在印发党内法规的通知之中的。完善党内法规责任条款的规范体系，主要有对应模式、归纳模式、简易模式三种表述模式。

党内法规责任条款对应模式，是先引述出具体违反的条文或义务，而后设定相应的党内法规责任。该模式有两种具体表述方式。其一是在引述设定违反义务性条款行为的有关条款序号之后，设定相应的党内法规责任。例如《中国共产党机构编制工作条例》第二十八条规定：“违反本条例第二十六条规定的，各级机构编制委员会有权采取通报批评、责令限期纠正、予以纠正等处理措施。对有关责任人，可以采取约谈、责令说明情况、下达告诫书等处理措施。”其二是引述违反相关义务性条款的结果或情节，再设定相应的党内法规责任。例如《中国共产党纪律检查机关监督执纪工作规则》第七十二条规定：“纪检监察机关在维护监督执纪工作纪律方面失职失责的，予以严肃问责。”对应模式的党内法规责任条款可以清晰表达其与义务性条款、违纪行为模式的关系，更为明确地表述追责情形、追责方式等要素，突出对违纪行为的制裁，警示作用更为直接。对应模式的党内法规责任条款，适合在对党的某一方面重要工作的要求和程序等作出具体规定的规定、办法、规则、细则等党内法规中设置。这类党内法规所规定的事项范围较小，涉及的违纪行为模式种类比较集中、单一。在此类党内法规中设置对应模式的党内法规责任条款，可以做到突出重点，行文简练。

党内法规责任条款归纳模式，是先列举、概括若干违反义务性条款的行为或情形，而后设定相应的党内法规责任。该模式有两种具体表述方式：其一是先列举、概括若干违反义务性条款的行为，再设定相应的党内法规责任。例如《法治政府建设与责任落实督察工作规定》第二十九条规定：“督察工作中发现被督察单位及其工作人员有下列情形之一的，督察单位应当移送有关单位依纪依法进行责任追究……”其二是先列举、概括若干违反义务性条款的情形，再设定相应的党内法规责任。例如《中国共产党重大事项请示报告条例》第四十四条规定：“实行重大事项请示报告责任追究制度，有下列情形之一的，应当依规依纪追究有关党组织和党员、领导干部以及工作人员的责任，涉嫌违法犯罪的，按照有关法律规定处理……”“情形”用于表示事物所表现出来的外在形态和状况，“行为”用于表示人的活动，两者的使用是存在区别的㊹。归纳模式的党内法规责任条款常在最后一项设置兜底性款项，可以比较全面地表达对各种违纪行为的制裁，更为详尽细致地表述追责情形或者说违纪行为模式这一要素，内容丰富，指导作用更为明显。归纳模式的党内法规责任条款，适合在对党的某一领域重要关系或者某一方面重要工作作出全面规定的条例中设置。这类党内法规所规定的事项范围较广，涉及的违纪行为模式种类比较复杂、多样。在此类党内法规中设置归纳模式的党内法规责任条款，可以做到全面覆盖，严谨细致。

党内法规责任条款的简易模式，是先作违纪违规的概括性规定，而后设定相应的党内法规责任。例如《关于对配偶子女均已移居国（境）外的国家工作人员加强管理的暂行规定》第八条规定：“本规定适用人员违反本规定，应当视情节轻重，采取批评教育、组织处理、追究纪律责任和法律责任等方式予以处理。”简易模式的党内法规责任条款可以浓缩法条，简洁文本。其可以在立规技术不够成熟，无法根据实践准确归纳违纪行为模式时，作为罚则在党内法规中发挥监督保障作用。简易模式的党内法规责任条款，适合设置于实际工作迫切需要但立规时机还不够成熟的党内法规中，比如一些试行或暂行的党内法规。当然，此类模式在表述违纪行为模式上较为模糊，不能准确界定行为规范和法规后果之间的逻辑关联。一方面，行为人在行为之前无法准确预测法规后果；另一方面，法规适用过多倚重执纪人员的裁量，可能导致自由裁量权的滥用。因此，除非确有需要或“迫不得已”，应当“以摒弃为原则”处理该表述模式㊺。

对应模式、归纳模式、简易模式三种党内法规责任条款设置模式并不相互排斥，许多党内法规在集中排列责任时，会同时使用多种表述形式，发挥各自优势。例如《中国共产党巡视工作条例》在第六章“纪律与责任”中，第33条采用对应模式对派出巡视组的党组织和巡视工作领导小组设置党内法规责任，第34 条采用简易模式对纪检监察机关、审计机关、政法机关和组织、信访等部门及其他有关单位设置党内法规责任，第35条、第37条采用归纳模式分别对巡视工作人员、被巡视地区（单位）及其工作人员设置党内法规责任。

（三）党内法规责任条款体系化构想

习近平总书记指出：“人民群众对立法的期盼，已经不是有没有，而是好不好、管用不管用、能不能解决实际问题；不是什么法都能治国，不是什么法都能治好国；越是强调法治，越是要提高立法质量。”㊻党内立规是一项兼具政治性、规范性和技术性的系统工程，党内法规体系化是党内立规必然要解决的问题和实现的目标，也是实现党内法治的基本要求㊼。党内法规体系化内在要求党内法规责任条款体系化，即党内法规责任条款自身设置应当科学、规范，与党内法规责任条款之间衔接应当贯通、有效。除前文阐述的党内法规责任条款自身设置科学和规范问题以外，党内法规责任条款之间要实现衔接贯通，还需要构建完备的党内法规责任追究体系。

“党内法规制度体系不是体系内不同组成部分之间的物理叠加，而是按照一定标准形成的有序整体。功能各异的党内法规子系统之间相互衔接、互为补充，旨在构建具备价值一贯性、逻辑统一性、考量整体性和结构层次性的制度体系。”㊽党内法规体系与其他规范体系一样，各部门或板块之间存在调整范围和调整方式等方面的差别，也存在调整事项和相关程序等方面的交叉。因此，体系内部必须保持统一，避免规范之间发生冲突。许多党内法规目前设置了责任条款，责任条款之间难免会对同一调整事项和相关程序等出现交叉规定。因此，正确处理责任条款之间衔接问题需在立规源头上形成一套科学完整的追责问责体系。

根据规范对象的差异，法律规范可以划分为“行为规范”和“裁判规范”。“行为规范”以一般公众为约束对象，用以指引公民行动；“裁判规范”以司法人员为约束对象，目的是指导司法人员的裁判活动。当然，这种划分并非绝对，指导法官裁判的“裁判规范”中必然暗含了规范公众的“行为规范”，从理论上的“应然”状态看，“裁判规范”与“行为规范”之间不应该存在冲突或分离；但从实践中的“实然”状态看，“裁判规范”与“行为规范”之间又确实存在着冲突或分离的现象㊾。例如，所谓民法是“行为规范”，只不过是一种理想的应然状态。可是，民法作为“裁判规范”，法官在处理民事纠纷时必须依据有效的民法规范，而不论相关当事人是否知晓该民法规范。民法对于公民和法官的意义既有上述差别，相应地说“民法首先是裁判规范，其次才是行为规范”㊿0。当一个规范是“行为规范”与“裁判规范”的统一时，“裁判规范”往往应是其首要性质。在国家法律体系中，例如刑法、民法、治安管理处罚法等规范，最主要的功能是对现实发生的违法行为进行裁判的基准，因而在对待“裁判规范”和“行为规范”定位上，主要是“裁判规范”。在党内法规体系中，《纪律处分条例》《问责条例》等则主要是“裁判规范”，为追责主体提供裁判依据是其首要作用。例如《纪律处分条例》中“两面人”“两面派”“对党不忠诚”“拉帮结派、培植个人势力”等表述，难以为党组织、党员提供准确的行为指引，但党委、纪委可以根据《党政领导干部选拔任用工作条例》《中国共产党巡视工作条例》中的责任条款所规定的违纪行为模式，来判定哪些行为构成上述情况以及是否构成违纪，进而再用《纪律处分条例》来裁判追责。

在完善党内法规责任条款的规范设置时，要发挥不同类型、不同位阶党内法规责任条款的作用，实现各党内法规之间的协调统一。具体地说，应当正确处理党内法规体系内“行为规范”和“裁判规范”之间的关系。注重《纪律处分条例》和《问责条例》等党的监督保障法规的“裁判规范”首要性质，细化裁量基准，发挥其对现实发生的违纪行为进行裁判的基准的功能；注重其他党内法规责任条款的“行为规范”性质，细化追责情形，在各自领域内提供更为具体、细致的行为标尺，发挥其对现实发生的违纪行为的判定功能。结合《关于加强党内法规制度建设的意见》提出的“1+4”为基本框架的党内法规制度体系，以及《制定条例》第五条所明确的党内法规的名称与种类，可以构建“1+2+2”模式为总体框架的党内法规责任体系（见图5），为现阶段完善党内法规责任条款的规范设置，确立相对明确的体系依据。

图5 党内法规责任体系

五、结语

党的十九届四中全会决定指出，坚持和完善中国特色社会主义法治体系，提高党依法治国、依法执政能力，要“加快形成完善的党内法规体系”。在《中央党内法规制定工作第二个五年规划（2018—2022 年）》中，明确提出“到建党100 周年时形成以党章为根本、以准则条例为主干，覆盖党的领导和党的建设各方面的党内法规制度体系，并随着实践发展不断丰富完善”。党内法规制度建设要实现“质量明显提高，执行力明显提升，系统性、整体性、协同性明显增强”，科学立规发挥着重要的基石作用。党内法规责任规定能否实现科学化、制度化、规范化，直接关系着党内法规的制定质量和实施效果。因此，应当健全和完善党内法规责任条款的规范设置，实现责任规范体系于法周延、于规周详、于事简便，确保每部党内法规都立得住、行得通、管得了。通过党内法规责任条款的体系化，加大党内法规问责追责力度，坚持抓“关键少数”和管“绝大多数”相统一，充分释放党内法规制度威力，不断增强党的创造力、凝聚力、战斗力，确保党始终成为中国特色社会主义事业的坚强领导核心。

注释：

①[英]边沁：《道德与立法原理导论》，时殷弘译，商务印书馆2000年版，第216页。

②[英]弗里德里希·奥古斯特·冯·哈耶克：《通往奴役之路》，王明毅、冯兴元等译，中国社会科学出版社1997年版，第73页。

③王伟国：《国家治理体系视角下党内法规研究的基础概念辨析》，《中国法学》2018年第2期。

④㉟邹东升、姚靖：《党内法规“党言党语”与“法言法语”的界分与融合》，《探索》2019年第5期。

⑤李忠：《构建依规治党法规制度体系研究》，《西北大学学报》（哲学社会科学版）2017年第5期。

⑥管华：《党内法规制定技术规范论纲》，《中国法学》2019年第6期。

⑦蒋劲松：《责任政府新论》，社会科学文献出版社2005年版，第12页。

⑧王若磊：《政治问责论》，上海三联书店2015年版，第355页。

⑨庄德水：《论新时期政党纪律治理机制创新——监督执纪“四种形态”的纪律治理意义和价值探讨》，《广州大学学报》（社会科学版）2017 年第6期。

⑩周叶中：《以党内制度建设推进国家治理法治化：准确把握国家治理现代化的三个重要环节》，《国家治理》2017年第41期。

⑪习近平：《加强党对全面依法治国的领导》，《求是》2019年第4期。

⑫这里泛指广义的“法”，即由一国立法主体依照法定程序制定或认可，并由国家强制力保证实施的规范性文件的总称。

⑬㉑屠凯：《党内法规的二重属性：法律与政策》，《中共浙江省委党校学报》2015年第5期。

⑭徐信贵：《党内法规的规范属性与制定问题研究》，《探索》2017年第2期。

⑮姜明安：《论中国共产党党内法规的性质与作用》，《北京大学学报》（哲学社会科学版）2012 年第3期。

⑯中共中央文献研究室：《习近平关于全面依法治理论述摘编》，中央文献出版社2015 年版，第43页。

⑰武小川：《“党内法规”的权力规限论——兼论“党内法规”软法论的应用局限》，《中共中央党校学报》2016年第6期。

⑱肖金明、冯晓畅：《治理现代化视域下的党内法规定位——兼与“党内法规是软法”商榷》，《四川师范大学学报》（社会科学版）2019年第1期。

⑲刘长秋：《论党内法规的概念与属性：兼论党内法规为什么不宜上升为国家法》，《马克思主义研究》2017年第10期。

⑳王立峰：《中国共产党党内法规的学术属性》，《江海学刊》2020年第1期。

㉒殷啸虎：《中国共产党党内法规通论》，北京大学出版社2016年版，第22页。

㉓㊵伍华军：《论党内法规责任及惩处追责机制》，《党内法规理论研究》，社会科学文献出版社2019年版，第117。

㉔刘长秋：《论党内法规的含义及其制度建设的要求》，《探索》2019年第3期。

㉕宋功德：《党规之治》，法律出版社2015 年版，第188页。

㉖[奥]凯尔森：《法与国家的一般理论》，沈宗灵译，中国大百科全书出版社1996年版，第104页。

㉗汤唯、毕可志：《地方立法的民主化与科学化构想》，北京大学出版社2006年版，第283页。

㉘杜宇：《“类型”作为刑法上之独立思维形式——兼及概念思维的反思与定位》，《刑事法评论》2010年第1期。

㉙数据来源于北大法宝，见https：//party.pkulaw.cn.2020年1月31日最后访问。

㉚李亮：《法律文本中责任条款的现状、问题与规范设置——以现行立法为实证考察对象》，《上海政法学院学报（法治论丛）》2016年第4期。

㉛李云勇：《“问责组织”让“全面从严治党”迈上新台阶》，《共产党员（河北）》2016年第27期。

㉜张流常：《系统性、塌方式腐败，如何追责党组织？》，《第一财经日报》2015年1月8日，第3版。

㉝石伟：《党内法规中的“刑法”——新修订版〈中国共产党纪律处分条例〉解读》，《马克思主义与现实》2016年第4期。

㉞张文显：《党规国法互联互通》，《法制与社会发展》2017年第1期。

㊱刘树桥：《立法理念的当代诠释》，《湖北警官学院学报》2013年第10期。

㊲欧爱民：《党内法规与国家法律关系论》，社会科学文献出版社2018年版，第19页。

㊳段磊：《论党内法规的明确性原则》，《法学评论》2019年第5期。

㊴[德]菲利普·黑克：《利益法学》，傅广宇译，商务印书馆2016年版，第17页。

㊶周叶中、邓书琴：《论中国共产党党内法规的价值取向——以党员义务和党员权利为视角》，《中共中央党校学报》2018年第4期。

㊷宋健：《监督执纪“四种形态”的科学内涵》，《学习时报》2018年7月13日，第4版。

㊸比如《中国共产党地方组织选举工作条例》第四十二条，“凡违反本条例规定，妨害选举人行使民主权利，或对检举选举中违纪行为的人进行压制、打击报复的，应根据问题的性质和情节轻重，对有关党组织或党员进行批评教育或给予党的纪律处分”；《中国共产党基层组织选举工作暂行条例》第三十一条，“在选举中，凡有违反党章和本条例规定行为的，必须认真查处，根据问题的性质和情节轻重，给予有关党组织、党员批评教育，直至给予组织处理”；《党政领导干部选拔任用工作条例》第六十条，“对违反本条例规定的事项，按照有关规定对党委（党组）主要领导成员和有关领导成员、组织（人事）部门有关领导成员以及其他直接责任人作出组织处理或者纪律处分”；等等。

㊹这里还涉及一个党内法规责任条款条文表述规范，“有下列情形之一的”与“有下列行为之一的”表述：如果列举的内容既包括“情形”又包括“行为”时，统一用“情形”。

㊺徐向华、王晓妹：《法律责任条文设定模式的选择》，《法学》2009年第12期。

㊻中共中央文献研究室：《习近平关于全面依法治国论述摘编》，中央文献出版社2015年版，第43页。

㊼陈光：《论党内法规制度体系化视角下的党内立规协调》，《理论与改革》2018年第3期。

㊽冯晓畅：《党内法规制度体系构建原则与进路——一个基本框架建构的视角》，《中共天津市委党校学报》2020年第1期。

㊾王永茜：《论刑法上裁判规范与行为规范的分离》，《清华法学》2015年第5期。

㊿0韩世远：《裁判规范、解释论与实证方法》，《法学研究》2012年第1期。