新形势下海关系统“小金库”治理长效机制建设研究

王翔

摘 要：“小金库”的存在严重扰乱了社会的经济秩序，影响了财务信息的真实性，造成了国有资产的流失，成为单位违法违纪行为的滋生地，给海关单位的治理能力建设造成了巨大的危害。本文从“小金库”的概念出发，梳理了当前海关系统“小金库”的若干特点，提出了围绕制度建设这个关键点来构建海关系统“小金库”治理长效机制的若干措施，以期为海关系统防治“小金库”提供借鉴和参考。

关键词：海关;小金库;长效机制

一、“小金库”的基本概念

“小金库”一般是指“违反法律法规及其他规定，应列入而未列入符合规定的单位账簿的各项资金（含有价证券）及其形成的资产”，其对应于《会计法》中所指的假账、账外账、账外资金或资产等。海关系统大规模的“小金库”专项整治活动一共开展过五次，分别是1989年结合全国税收财务物价大检查开展的“小金库”清理、1995年开展的“小金库”清理检查、2009年至2011年期间开展的“小金库”专项治理、2014年开展的贯彻执行中央八项规定严肃财经纪律和“小金库”专项治理以及2019年针对原检验检疫系统开展的“小金库”专项清理。前四次均为国家专项清理工作领导小组或职能部委主导开展的，第五次是关检合并后由海关总署自行组织开展的。

二、新形势下海关系统“小金库”的特点

2018年，出入境检验检疫管理职责和队伍划入了海关，新海关无论在机构职能还是在人员编制上都有了大幅增长，在“小金库”的治理中也出现了一些新情况和新特点，其具体表现为。

（1）机构改革后，不仅原先常见于行政单位的“小金库”依然存在，事业单位和经济实体也成为“小金库”的易发区域。

（2）手段更加隐蔽，查证的难度也越来越大。例如在近年查发的虚列会议费、修理费等支出套取资金设立“小金库”的案例中，各种随附资料齐全、审批手续完备，会议通知、签到表、费用清单等都一应俱全。

（3）从使用用途来看，“小金库”主要用于职工的待遇开支和弥补资金缺口。

（4）从保存形式来看，“小金库”现在大多是以现金和留存其他单位的形式保管，银行存款形式已不多见，前些年形成账外资产的情况基本绝迹。

（5）从取得方式上来看，节流房产出租、出借收入以及虚列支出的现象较为普遍。采取虚列支出方式设立“小金库”取得的资金大多已使用，并且套取资金后一般会立即使用，甚至套取资金与使用资金是同时进行的;而采取节流收入方式设立“小金库”资金的取得与使用基本上不太同步。

三、海关单位设立“小金库”原因分析

（1）思想认识发生了偏差。部分单位的负责人法制觀念淡薄，存在侥幸心理，片面地认为只要是为了集体的利益、钱不落入私人的腰包就没有什么大问题。他们认为很多单位都有“小金库”，自己不可能被发现，就算被发现也会法不责众，对“小金库”的存在习以为常。同时，单位职工的监督意识不到位存在小福利思想，甚至因为“小金库”能为自身带来利益而放弃了对这种违法违纪行为的主动监督。

（2）社会不良风气影响。一些海关单位特别是有经营收入的事业和企业单位为了争取项目、开拓市场、获得经费，或者是个别人为了个人的事业发展、考核业绩，需要向上级机关、业务单位送礼以及交际，这些支出无法从正常经费中开支或在经费中无法足额保障，只能通过私设“小金库”的形式予以解决。

（3）治理措施不够彻底。我国从2001年开始实施财政国库管理制度改革，银行账户管理、部门预算管理、国库集中支付、资产配置标准化、政府采购等改革措施不断推出，事业单位和所属经济实体的改革也在逐步推进，在一定程度上对于多开银行账户保存“小金库”资金、购买账外资产设立“小金库”等起到了遏制作用。但是，由于预算总量的不均衡以及预算结构的不合理，例如海关单位人员经费普遍存在缺口而用于办公支出的公用经费和专项资金保障相对充裕，对于经费保障不足的部分不得不自己想方设法筹措资金以维持单位的正常运转，对于经费保障充裕的则需要动脑筋如何将年度的财政经费使用完，以免形成结余而被财政部门扣回经费或削减下一年度的预算。此外，各海关单位拥有的房屋建筑物普遍都有富余，还存在不少闲置资产，如何盘活资产也成为各单位的一道难题。财政保障不足和过度均易引发“小金库”，各项改革措施有待进一步深化。

（4）制度建设还存在不足。纵观历次专项整治活动中查发的“小金库”案例，均揭示了这样一种情况，即制度不健全、制度之间结合部不清晰、制度执行不到位或有制度不执行，这就给“小金库”的设立提供了可乘之机，这也是“小金库”屡禁不止的一个根本原因。专项整治活动具有阶段性，是制度建设的辅助和补充，其相当于计算机软件上的一个补丁。当制度建设不到位时，一些单位和部门往往通过开展专项整治活动来弥补，但是如果专项活动开展得过于频繁，不仅会给基层单位带来额外的工作负担，同时也会弱化制度的执行力。

四、海关系统构建“小金库”治理长效机制的措施

1.加强教育引导

将防治“小金库”的教育作为各海关单位廉政建设的一项重要内容，实现教育的制度化。要依托海关准军事化纪律部队建设的优势，分层次做好对主要负责人、单位管理人员、业务部门负责人、干部职工的教育，提高各单位“一把手”对“小金库”问题的认识，筑牢思想防线，增强其敬畏制度的意识。要收集近年来海关系统查发的“小金库”典型案例，采取合适的形式进行警示教育，对有关人员进行提醒、告诫，营造群防群治的良好氛围。

2.完善制度规定

根据海关总署制度“废、改、立、释”工作的推进，结合本单位实际细化实施细则，对于“小金库”易发环节从制度上强化审核和监督要求，要特别关注制度的结合部，堵塞漏洞，将“小金库”的治理要求融入内部控制之中。要提高制度的科学性、合理性，在制度制定前认真开展充分的研讨，以保证制度符合实际具有可行性;各职能部门之间要加强沟通联系，做到所制订制度之间具有统一性、互补性。此外，制度出台后需要保持相对稳定，同时对于确实不适应形势发展要求的制度也不能墨守成规，该及时修订、完善或废除的，要坚决完善或取缔。

3.严格制度执行

制度再多，规定再细，但如果没有坚定的执行，那么到头来还是一纸空文。我们要梳理制度体系中关于防治“小金库”问题的具体规定，将治理措施融入日常的工作流程之中，形成海關系统在预算管理、采购管理、票据管理、现金管理、银行账户管理、财务管理、资产配置和管理、基建工程管理等业务中的若干禁令，同时依托科技手段将其内化为计算机程序控制的关键点，实现由计算机来管事、管人，杜绝制度执行中的做选择、搞变通、打折扣情况。严格抓好制度的执行，还需要将制度的执行情况纳入对干部考核的内容，引导全体员工自觉遵从制度、坚决维护制度权威性。

4.深化日常监管

强化群众监督和社会监督，试行定期向内部职工公开重大经济事项和具体财务信息的制度，同时继续推进海关部门和单位预决算向社会公开，进一步细化预决算公开的内容。除法定涉密信息外，部门预算公开到支出功能分类的项级科目，一般公共预算基本支出公开到支出经济分类的款级科目。畅通举报渠道，在总署和各海关单位门户网站长期设立“小金库”举报电话、举报信箱，接受群众举报，保持对“小金库”问题的长期高压态势。综合巡视（巡察）、审计、督察、干部监督、财务职能监控等各方面的力量开展常态化监督检查，将“小金库”问题作为其中的一项重要内容。各相关部门间要建立“小金库”问题日常信息通报制度，规范检查、处理、案件移送、信息公告等工作流程，实现“小金库”问题核查处理的信息共享和成果共用，增强海关单位对“小金库”的综合防治能力。

5.强化监督问责

在“小金库”治理长效机制建设中必须按照“分级负责、归口把关”的原则，建立各海关单位“小金库”防治工作一级抓一级、层层抓落实的责任体系。要强化主体责任和监督责任，各海关单位主要负责人是“小金库”防治工作的第一责任人。要将“小金库”治理长效机制建设纳入对海关单位考核的范围，作为落实廉政建设的重要内容。要进一步完善“小金库”违法行为责任追究和案件移送制度，加大问责力度，对违法违规责任人严肃处理，对于设立“小金库”的海关单位，不论金额大小，要根据规定对主要领导、分管领导和直接责任人依法、依纪、依规进行严肃处理。情节严重的，要按照组织程序先予免职，再依据有关法律法规追究责任。

“小金库”的治理是一项长期的、艰巨的任务，不可能一蹴而就。只有强化制度建设，完善内部控制，才能构建起海关系统“小金库”治理的长效机制，从而不断推进海关单位治理能力的现代化水平，为国家治理体系和治理能力现代化做出海关应有的贡献。

参考文献

1.张淑翠，马国贤.构建治理“小金库”长效机制的思考.金融教育研究，2014（6）.

2.何树铭.D事业单位“小金库”长效防治研究.广东工业大学，2015.

（责任编辑：王文龙）