突发事件应对之地方立法质量研究——基于22 部省级地方立法文本的考察

江 林

（四川大学 法学院，成都610000）

一、问题提出

《突发事件应对法》是我国公共应急管理领域的基础性法律，为预防和处置自然灾害、事故灾难、公共卫生事件和社会安全事件构建起基本的法律框架。 该法共70 条，包括总则、预防与应急准备、监测与预警、应急处置与救援、事后恢复与重建、法律责任、附则七章。 自2007 年《突发事件应对法》实施以来，已有22 个省级行政区以该法为直接立法依据，以突发事件为立法事项，结合本地实际，制定了相应的地方性法规或地方政府规章①，与《突发事件应对法》一道构筑起我国突发事件应急法制体系，为各级政府预防和处置突发事件提供了法制支撑。 当前，提高地方立法质量是地方立法工作中的一项突出要求。 我国突发事件应对地方立法的质量如何？是否能满足实践中的法制需求？尚存在哪些突出的问题？突发事件应对地方立法及相关上位法未来应如何完善？

对上述难题的规范性阐释，首先需要对法律文本进行细致入微地研究，而现有研究对突发事件应对地方立法质量关注并不多。 已有探讨主要关注两方面：一是关于突发事件应对地方立法的必要性。 通过细化上位法规范和补充必要的创制性规范来贯彻实施《突发事件应对法》，以及应对突发事件地域差异的现实状况，构成了“地方二次立法”的内在需求[1]。 突发事件应对地方立法可以实现执行上位法规范内容、补正突发事件应对规范效力等级不足、进一步平衡公权与私权的目的[2]。 二是关于突发事件应对地方立法的实证研究[3]。 但相关研究主要关注地方立法重复上位法的情况和某一特定地区突发事件应对地方立法的实践，忽视了地方立法抵触中央立法的问题，对地方立法的细化、创制和由此可能产生的央地立法互动亦未能给予足够重视；研究视角侧重于宏观分析，对地方立法文本微观把握不足，进而呈现出应然研究较多，实然研究较少，无法全面反映出突发事件应对地方立法的质量状况。

基于此，本文对突发事件应对地方立法的必要性不再赘述，重点放在对全国22 部省级突发事件应对地方立法文本质量的系统实证考察。 科学、全面地设置突发事件应对地方立法质量评价标准，是考察突发事件应对地方立法质量的逻辑起点，也是规范地方立法权、行政权等各项权力运行，保障地方公民权益的内在要求。《立法法》第4、5、6 条确立了我国立法的基本原则：依法立法、民主立法、科学立法。 地方立法作为立法体系中重要的一层级，地方立法主体在进行立法活动时同样应当遵循上述一般性原则。 地方立法质量的判断标准通俗的说法为“不抵触是前提，有特色是基础，可操作是关键”[4]。 故笔者拟从地方立法的合法性、重复性、创制与细化等方面展开突发事件应对地方立法质量研究。

二、突发事件应对地方立法的合法性评估

（一）地方立法合法性的评价标准

地方立法的合法性是判断地方立法质量的首要标准。 理论界通常从立法依据、立法主体、立法程序、立法内容这四方面来评价一部法律文件的合法性[5]。 判断突发事件应对地方立法的合法性同样应当遵循这四个标准。 尽管《突发事件应对法》没有明确授权地方立法机关可以根据本地实际情况制定实施细则，但根据《立法法》第73 条第1 款规定，地方人大及其常委会为执行法律、行政法规的规定，可以根据本行政区域的实际情况制定地方性法规；第82 条第2 款明确地方政府为了执行法律、行政法规、地方性法规的规定，可以制定地方政府规章。 这两条规定是地方立法机关进行地方执行性立法的依据。 即在有上位法的情况下，为保证上位法在本行政区域内的实施可制定相应的执行性规定②。 同时，2007 年国务院召开贯彻实施《突发事件应对法》电视电话会议时，明确要求各地要遵循“突出重点、统筹兼顾”的原则，制定具体的实施办法，以保障《突发事件应对法》的有效落实[6]。 故通过制定地方性法规和地方政府规章来执行《突发事件应对法》，是有合法性依据的。

在立法主体上，省级人大及其常委会、省级人民政府均可以为执行法律的规定进行地方立法，但两者的权限并不完全相同。 《立法法》第82 条规定：没有法律、行政法规、地方性法规的依据，地方政府规章不得设定减损公民、法人和其他组织权利或者增加其义务的规范。即若没有上位法的明确授权，地方政府规章不能在细化上位法规则或创制新规则时新设权利义务，反之，则超越了法定的权限。 作为本文研究对象中的4 部地方政府规章中，均无超越《立法法》第82 条规定的职权新设减损公民、法人和其他组织权利或者增加其义务的情形。

立法程序上，在地方进行突发事件应对立法时，不少省、市都成立了立法工作小组，通过调研、座谈会、论证会和征求意见等形式听取各方面的意见后形成立法草案，然后报省级人民代表大会或者省级政府常务会议讨论决定后颁布实施。但由于地方立法过程公开性的不足，无法对立法程序进行完整评估，本文重点关注地方立法在内容上与上位法相抵触的情况。 下位法不能与上位法相抵触是我国法制统一的一项基本内容，周旺生教授将下位法对上位法的抵触分为两类：一类是直接抵触，即下位法的规定与上位法的具体条文规定相冲突；另一类是间接抵触，即下位法的规定与上位法的立法目的、精神实质或基本原则相冲突[7]。 下文将以此为评价标准，分析突发事件应对地方立法与法律条文或原则、精神的抵触情况。

（二）突发事件应对地方立法的抵触类型

通过将22 部地方执行性立法文本与《突发事件应对法》及相关法律相对比后发现，我国突发事件地方立法文本的内容基本符合《突发事件应对法》的原则和精神，但部分地方立法文本在应急预案修订条件、预警警报发布主体、应急措施的设定方面，存在与《突发事件应对法》及相关间接上位法相抵触的问题。 这些问题的出现也反映出上位法在预案实施、应急领导和组织、应急措施执行等方面的规定与地方在实践中的法制需求之间存在一定摩擦。

1.应急预案修订条件的异化

《突发事件应对法》第17 条规定，应急预案制定机关应当根据实际需要和情势变化，适时修订应急预案。 该条确立了预案修订的基本原则：一是实际需要，二是情势变化，但对应急预案的修订条件、程序没有进一步规定。 对地方立法文本进行梳理后发现，江苏、陕西、重庆、广东、河北五地的文本却以固定的时间期限作为应急预案的修订条件：江苏文本第19 条、陕西文本第21 条要求“应急预案每3 年至少修订一次”。 广东文本第13 条、河北文本第14 条规定：“乡镇、街道办、基层群众性自治组织制定的应急预案每2 年至少修订一次，其他应急预案每3年至少修订一次。”而在重庆文本第15 条中，这两类文本修订期限分别规定为3 年和5 年。 以固定的时间期限作为应急预案的修订条件，有利于避免应急预案公布数年后亦未修订而与现实脱离的情况，但僵硬地将应急预案的生命周期固定在2 至5 年，却忽略了基于突发事件应对实践经验和预案实施中发现问题而产生的修订需求，与《突发事件应对法》确立的“以实际为需要”，并“适应情势变化”的原则相违背。

2.预警警报发布主体的扩大

突发事件关乎不特定多数人的生命、健康和重大公私财产安全，在发布突发事件预警信息时，不仅要考虑工作的便捷，还应考虑发布主体的权威性和由此可能带来社会影响。 基于此，《突发事件应对法》第43 条规定：“县级以上地方各级人民政府应当……发布相应级别的警报，决定并宣布有关地区进入预警期……”而部分地方立法机关对该条款进行细化时，将预警信息发布主体扩大到人民政府有关部门或应急指挥部：北京文本第42 条、重庆文本第30 条、山西文本第32 条、河北文本第31 条规定的发布主体为“各级政府或政府授权的部门”；江苏文本第46 条、湖北文本第24 条将发布主体规定为“各级政府或政府委托的部门”；广东文本第32 条规定的发布主体为“人民政府应急管理办公室”；辽宁文本第31 条规定的发布主体为“各级政府应急总指挥部”。 上述8 个省、市关于预警警报发布主体的规定，均突破了上位法明确的唯一发布主体，即“县级以上地方各级人民政府”，表现为以扩大上位法规定的职权主体范围的形式与《突发事件应对法》产生抵触。

3.增设违反上位法的应急措施

一种情况是超出法定应急措施的适用范围。 辽宁文本第36 条规定，在处置自然灾害、事故灾难、公共卫生事件和社会安全事件四类突发事件时，人民政府可对有关人员、区域进行隔离。 虽然《突发事件应对法》中并未规定隔离措施，但《传染病防治法》第39 条规定：“医疗机构发现甲类传染病时，可以采取隔离治疗的防治措施。 ”据此，隔离只能适用于因甲类传染病引发的公共卫生事件。 而辽宁文本将隔离措施适用于各类突发事件，扩大了《传染病防治法》规定的适用范围，与《传染病防治法》的规定直接相抵触。 另一种情况是改变应急措施的适用程序。 湖南文本第38 条、甘肃文本第38 条规定：“在紧急情况下，负责组织处置突发事件的人民政府可以灵活确定应急处置措施的步骤、顺序、方式、形式和时限。 ”该条是对突发事件紧急行政程序的规定。 “紧急行政程序是行政主体在行使紧急行政权控制紧急状态所应当遵循的特殊程序。 ”[8]这种为了解决迫在眉睫的紧急危险而采取的简化程序可能会限制公民的人身自由，而根据《立法法》第8 条规定，限制人身自由的强制措施只能由法律予以设定，法规、规章均无权设定。 故笔者认为，在《突发事件应对法》对紧急行政程序沉默的情况下，地方立法不宜先行创制。 且前述地方立法文本在创设紧急行政程序的同时并未进一步明确相关的救济机制、约束机制，这在实践中可能导致行政机关滥用职权、超越职权的现象发生。

三、突发事件应对地方立法的重复性评估

（一）地方立法重复性的评价标准

地方立法重复由来已久并成为严重影响地方立法质量提升的一个关键问题。 《立法法》第73 条为此专门规定：“地方性法规一般对上位法已规定的内容不作重复。 ”地方立法对上位法的重复可以从形式上的文本体例结构和实质上的文本内容安排两个角度来考察。 尽管全国人大常委会法制工作委员会反复强调“哪些方面需要规定就规定哪些方面，不要构筑体系，对上位法的规定不要作不必要的重复”[9]。 事实上，实践中地方立法体例结构贪大求全并照搬上位法的现象仍大量存在，对上位法框架的整体承袭已成为地方立法的常态，甚至为了体例结构与上位法保持一致而不得已重复上位法具体内容。 究其原因，有为了不抵触上位法而不得不形成路径依赖的现实需求，也有出于隐藏和保护部门利益的深层动机。 “如果采用有几条立几条的模式，通过立法使部门利益正当化的倾向就过于明显；而以整全立体化的模式制定一部结构完整的法规，可以满足制定的法规‘很像一部法律’的面子需求，也方便将部门利益隐藏在错综复杂的条文中。 ”[10]

地方立法在内容上对上位法的重复方式则更为多样， 要么是更换概念， 要么是移花接木，抑或是条文合并，更有甚者是原文照抄[11]。 有学者进一步区分了地方立法重复中的必要重复和不必要重复，并认为对上位法立法目的、法理原则、适用范围、主管机关、名词(术语)含义、但书条款与除外条款的重复视为必要重复；对上位法的行为模式和法律后果进行重复表述的，或者没有改变上位法法律规则中权利、义务的实质性分配，只是在文字表述上稍有差异的，都属于不必要的重复[12]。 本文沿用了这一关于地方立法内容重复性评估标准，除去地方立法文本中的立法目的、适用范围、援引规定、施行日期四类必要重复条款后，将重复类型划分为：第一，与上位法某一条款文字表述完全一致，为直接重复。 如北京文本第50 条与《突发事件应对法》第50 条完全相同，即直接重复上位法。 第二，与上位法某一条款文字表述不一致，但行为模式和法律后果仍一致，为非实质性文字变动带来的重复。 如北京文本第22条规定：“建立矛盾纠纷排查调处制度， 对排查出的可能引发社会安全的矛盾纠纷应当采取措施及时予以化解。 ”而《突发事件应对法》第21 条规定：“县级人民政府及其有关部门、乡级人民政府、街道办事处、居民委员会、村民委员会应当及时调解处理可能引发社会安全事件的矛盾纠纷。 ”北京文本第22 条虽没有完全照搬《突发事件应对法》第21 条的规定，但只是转换了文字表述方式，条文内涵并未发生变化，故亦为重复。 第三，对上位法某几个条款进行合并。 如北京文本第53 条就是对《突发事件应对法》第55 条、第56 条、第57 条的合并。 第四，对上位法某一个条款进行拆分。 如《突发事件应对法》第59 条在四川文本中被拆分为第49 条和第50 条。

（二）突发事件应对地方立法的重复性状况

在突发事件应对地方立法文本的体例结构方面，共14 部地方立法文本与《突发事件应对法》的七章体例一致③。 另8 部地方立法文本中，北京文本的体例与《突发事件应对法》相比，省去附则一章；山西、福建、辽宁、宁夏的文本体例突出了突发事件的信息报告；广东文本增加了评估与考核一章；重庆文本增加了应急组织体制一章；上海文本在章节名称上突出了值守、应急联动（见表1）。总的来看，突发事件应对地方立法文本的结构框架与《突发事件应对法》同质化倾向明显，编排上主要为总—分—附的逻辑结构。 总则部分主要涉及立法目的、立法依据、适用范围、应急管理原则和体制等方面，分则部分主要包括预防与应急准备、监测与预警、应急处置与救援、事后恢复与重建、法律责任等方面，附则部分主要规定施行时间。 体例结构“大而全”并沿用上位法的现象，在突发事件应对地方立法领域仍较为突出。 另外，地方性法规和地方政府规章在体例结构、内容安排上并没有明显的差异。

表1 22 部地方执行性立法文本的体例结构

根据前述认定地方立法内容重复性的标准，22 部文本的内容重复情况如下表所示（见表2）。 各地突发事件地方立法文本的重复性条款百分比为12%-37%，平均重复率为23%。 从统计数据可看出，地方立法内容重复上位法的问题在突发事件应对地方立法领域仍然存在。 但同时，根据重复的比例来看，地方执行性立法简单抄袭上位法的现象已有明显改善，仅认为地方立法机关只是单纯重复上位法规定的观点并不准确，突发事件应对地方立法对《突发事件应对法》的细化和创制远多于简单的非必要重复。

表2 22 部地方立法文本重复情况统计

四、突发事件应对地方立法的细化与创制评估

（一）地方立法细化与创制的评价标准

细化和创制条款的数量是衡量一部地方立法文本质量高低的重要指标。 在中央和地方的关系上，《宪法》总纲确立了“遵循在中央的统一领导下，充分发挥地方的主动性、积极性的原则。”两个积极性原则为地方立法创新提供了宪法依据。地方性法规在中国特色社会主义法律体系中的地位和作用可以概括为： 保证宪法和法律在地方的实施； 对中央立法进行补充、完善；因地制宜地创设规则以解决地方事务。 地方政府规章同地方性法规一样，也具有细化上位法和创设新规则的功能，但没有上位法的依据，地方政府规章不得设置减损公民、法人或者其他组织权利或者增加其义务的规范。

地方立法保证上位法的实施、对上位法进行补充的功能通过细化上位法得以实现。 “细化就是在法律、行政法规基础上作进一步具体化、量化规定，属于补充、优化性质，使之更可操作、更利执行。 ”[13]如《突发事件应对法》第19 条要求“城乡规划应当符合预防、处置突发事件的需要，统筹安排应对突发事件所必需的设备和基础设施建设。 ”北京文本第16 条在此基础上，区分不同情形，进一步规定为“已有的城乡规划不符合突发事件应对需要的，应当依照法定程序进行修改；已有的建筑物、构筑物和其他设施不符合突发事件应对需要的，市、区、县人民政府应当采取必要措施，制定改造计划，逐步组织实施。 ”可以看出，虽然内容的重复和细化均未超出上位法的规范框架，但重复只是简单地再现、拆分或合并上位法条文，而细化则需要对上位法中抽象的规范区分不同的情形，进一步具体规定。

因地制宜地创设规则不仅存在于先于国家制定的自主性立法、先行性立法中，也存在于执行性立法中，表现为“首创性地对国家层面某些没有规范的事项作出规定”[14]。如北京文本第4 条规定“政府应当编制应急体系建设规划，并将其纳入国民经济和社会发展规划。”这条规定创设的政府职责在《突发事件应对法》中找不到对应，属于上位法没有涉及的事项。 再如北京文本第63 条、第64 条规定在突发事件事后恢复重建时开展心理危机干预工作、建立档案管理制度，这些都是地方立法层面首创的制度。

（二）突发事件应对地方立法的细化与创制表现

在22 部样本中，细化条款和创制条款共799 条，占条文总数的70%。 突发事件应对地方立法的细化和创制主要集中在应急管理组织体制、征用制度、应急预案管理、事后恢复与重建、目标考核制度等方面。 但进一步的文本梳理发现，尽管简单重复上位法的现象在突发事件应对地方立法领域有所改善， 但地方在条文的细化和创制表现上仍呈现出创新性不足的问题。

1.对应急管理组织体制的细化

《突发事件应对法》 第8 条确立了以县级以上地方人民政府设立的各类突发事件应急指挥机构为中心的组织体制。 地方立法对应急管理组织体制的细化体现在两方面：第一，常设机构的法制化。 除四川外，其余21 部文本均规定了县级以上人民政府成立应急管理办事机构或应急管理办公室，负责应急管理委员会的日常事务，履行值守应急、信息汇总和报告、综合协调、督察指导等职能。第二，应急组织网络的制度构建。纵向上，22 部地方立法文本均对突发事件应急组织网络进行了下沉，规定乡镇、街道办事处应当设立应急管理办事机构或确定人员负责应急管理工作，并将突发事件应对工作纳入居民委员会、村民委员会自治管理的内容，形成了以各级应急管理委员会为主体，以基层群众自治性组织为最小单元的应急组织网络。 横向上，除云南外，其余21 部文本规定由县级以上人民政府建立突发事件应对工作专业人才库或应急管理专家组，为突发事件应对工作提供决策和处置建议；北京、辽宁、湖南等地地方立法文本要求县级以上人民政府建立健全与驻地人民解放军、人民武装警察部队的应急联动机制。 梳理这些规定，可以看出应急管理组织体制的法制构建还存在以下问题：对应急组织网络中最为关键的应急指挥机构内部组成单位之间的职责划分，地方立法处于空白；对具体的军队联动机制，如行政机关和军队的领导权限、动用军队的原则、对军队的奖惩问责机制等，以及可实施的区域应急联动机制，地方立法亦未涉足；对志愿者、各类社会组织等社会力量如何参与突发事件应对、权利与义务如何划分等，地方立法亦没有可操作化的规定。

2.对征用制度的细化

《突发事件应对法》第12 条、第52 条对政府及其部门处置突发事件征用财产提供了法律依据。 但正如有学者指出，这种简易、笼统、抽象的规定，“存在征用主体和被征用人权限不清、征用程序缺失、补偿方式单一、补偿标准不明确等问题”[15]。这些问题为征用制度在实践中的操作带来困难，基于此，22 部地方立法文本中，有16 部文本对征用制度进行了不同程度的细化，其余6 部文本中，北京、甘肃文本未规定征用制度；湖南、新疆、湖北文本以条文合并的方式重复上位法第12 条和第52 条； 江苏文本第55 条则以非实质性文字变动的方式重复上位法第12 条。

但笔者进一步梳理16 部文本的应急征用条款后发现，征用程序不完整、被征用人的救济机制未规定、 征用补偿方式单一和补偿标准不明确等问题并未在省级地方立法层面得到解决。 大多数地方立法机关仅对应急征用的启动程序作了细化规定，如要求签发应急处置征用令或《应急处置通知书》，登记造册后载明征用的相关内容。 山西、陕西文本进一步规定了征用令的签发主体和实施主体，但对征用后标的物的使用、返还程序，16 部地方立法均未作规定。在征用后的补偿方式和补偿标准方面，仅安徽、四川、辽宁的文本对上位法有所细化：四川、安徽将补偿标准细化为“参照征用时的价值给予补偿”；辽宁省规定了以生活补助的方式补偿因经营性财产被征用而遭受的经济损失。 此外，山东、宁夏、上海、江西、云南、福建、安徽、四川的文本规定“紧急情况下，可以征用后再补办手续”，广东、陕西的文本甚至规定“紧急情况下，在没有其他替代方式时，可以强制征用。”而与此相关的批准程序、实施程序却未见条款规定。总的来看，地方立法对应急征用的创新依然没能解决上位法遗留的问题。

3.对应急预案管理制度的细化

在应急预案的制定主体上，《突发事件应对法》第17 条规定地方各级人民政府和县级以上地方各级人民政府有关部门应当制定突发事件应急预案， 而22 部地方立法文本进一步规定了居民委员会、村民委员会和直接涉及公共安全的企业事业单位制定应急预案的职责，可以说是对我国“横向到边，纵向到底”的应急预案编制政策的法制化。 在预案、备案和演练方面，多地文本规定了各级、各类应急预案的备案制度和应急预案定期演练制度：县级以上地方人民政府及其有关部门、直接涉及公共安全的企业事业单位应急演练每年至少一次，有的文本甚至规定学校、幼儿园每年组织举行二次以上应急演练。 有必要指出的是，尽管《突发事件应对法》未规定全面的预案制定主体、预案备案制度、定期演练制度，但在国务院办公厅于2013年10 月印发的《突发事件应急预案管理办法》（国办发〔2013〕101 号）中，地方立法中细化和创制的规定均已在该文件的第9 条、第20 条、第22 条予以明确。

4.对事后恢复与重建制度的细化

《突发事件应对法》第五章专门规定了事后评估、上级政府支援、善后工作计划的制定、事后总结报告等恢复与重建制度。 而问题在于，将这些事后恢复重建制度被杂糅地罗列在一起，“规定过于笼统，没有充分考虑到各项恢复重建制度可能面临的法律问题”[16]。地方立法对恢复与重建制度的创新集中体现在以下两点：第一，提出开展社会心理服务。 有学者提出，在应对突发事件时，社会心理服务工作面临的首要挑战就是相关法律不健全[17]。 虽然《突发事件应对法》中没有关于开展事后心理服务的条款，但在地方立法层面，除宁夏、湖北外，20 部地方立法文本均确立了事后的心理服务制度，要求履行统一领导职责的人民政府或相关部门制定心理重建的善后工作计划，对受突发事件影响的特定人群提供心理咨询和干预服务等。 第二，建立突发事件应对档案管理制度。 多部地方立法文本规定了县级以上地方人民政府应当建立健全突发事件应对档案管理制度，对应对工作的原始记录等有关资料进行收集、整理、存档，山西文本第45 条甚至提出要建立突发事件应对案例库。 然而，除心理服务制度和档案管理制度之外，对事后恢复与重建制度中的其他关键性制度，如事后评估制度以及补偿、安置、救助等涉及重大公共利益的制度，地方立法则普遍缺乏可实施的细化。

5.创制突发事件应对工作的目标考核制度

《突发事件应对法》并未规定突发事件应对的目标考核制度，而通过梳理地方立法文本后发现，北京、湖南、辽宁、广东等20 地的地方立法文本已将突发事件应对工作纳入地方政府的目标责任考核范围。 事实上，不仅是在地方立法文本中明确突发事件应对目标考核制，多地已经开始了应急管理工作政绩考核的实践探索，并针对应急管理工作目标考核出台了相应的管理办法。 但从这些办法的规定来看，目标管理考核的对象、标准和内容在各地尚不统一。 仅以湖南和宁夏为例，《湖南省应急管理工作目标管理考核办法》的考核对象仅为省内部分公务员单位和事业单位，而在《宁夏回族自治区人民政府应急管理工作目标考核办法》中，中国电信宁夏公司、中国移动宁夏公司、中国联通宁夏公司、宁夏电力公司等这些直接涉及公共安全的国有企业亦被纳入考核对象。 在考核项目上也存在差异：湖南办法规定的考核项目为组织领导、值守应急、预案建设和宣教工作，而宁夏办法则规定了应急准备、应急处置、善后处理、应急保障能力建设、应急值守工作、宣教培训工作六个考核项目。 正是由于全国统一的应急管理工作目标考核制度尚未建立，地方政府也只能先行探索，进而存在多种政绩考核实践。

根据这些梳理可以看出，突发事件应对地方立法的创新性有待提升。 首先，突发事应对地方立法的创新绝大多数是依附于上位法的规定进行的续造和延申，独立的创制性条款并不多见。 其次，尽管地方立法对上位法进行了大量细化，但当触及条款的核心问题时，地方立法的细化则显得力不从心。 全面的应急组织网络、完善的国家征用制度、具体的事后恢复与重建制度、统一的目标考核制度等上位法中需要进一步明确的问题，地方立法并没有予以整体化地构建和完善。 再次，横向的地方立法趋同现象突出。 地方细化和创制性条款的扩散路径表现为：一项立法创新由初始立法主体确立后，同级别其他立法主体通过调研走访、座谈会等交流方式，对此项立法创新进行模仿、借鉴，并将其迁移至本地，最终导致整体上的地方立法趋同。最后，地方立法地域特色不明显。 细化和创制条款较少直接指向本地实际问题，仅个别立法主体配置了具有本地地方特色的立法制度，如上海文本第6 条规定：“市人民政府设立上海市应急联动中心。 ”

五、突发事件应对地方立法的综合优化

综合上文述及的问题，本文从立法原则、立法技术、立法内容的维度提出突发事件应对地方立法的综合优化路径，以期为完善突发事件应急管理法制体系提供有益思考。

（一）以法治原则作为基本价值取向

与简单地批评地方立法偷懒、路径依赖的观点不同，进一步分析可以看出，出现地方立法质量问题的原因既有地方立法主体未能恰当行使地方立法权的因素， 也有作为立法依据的《突发事件应对法》自身缺陷的影响。 一方面，地方立法主体没有充分运用《宪法》《立法法》赋予的立法职权，“反映的是当前我国的地方立法主体在官僚系统的科层压力和因创新而来舆论压力的背景下而采取的保守主义立场”[18]，使得地方立法没能为解决当地实际问题提供有效的制度规则；另一方面，突发事件应对地方立法的合法性危机以及创新性不足，还源于作为上位法的《突发事件应对法》条文简单，原则性、抽象性的规定过多，以及对应急管理工作目标考核、紧急行政权的启动等重大问题的立法沉默。 根据我国的立法体制，突发事件应对地方立法对法律保留事项、限制公民基本权利的事项、中央职权事项无权规定[19]。 在法律的规定过于原则、粗疏甚至对关键问题予以沉默的情况下，地方立法缺乏上位规范的必要指导，对需要予进一步具体化的问题，地方立法机关要么超越立法职权与中央立法相抵触，要么严格恪守保守主义，进行意义不大的细化、创制，乃至重复、抄袭，这必然导致地方立法的可操作性受阻。

依据法治原则确立中央与地方各自的立法权限， 既要保证突发事件应急法制体系的统一，也要为地方立法预留合理的创新空间，以回应突发事件应急法制统一与地方立法创新的双重要求。 立法原则对立法条文起决定性作用，突发事件应对地方立法同样应当遵循一些基本原则。 根据较高规范决定较低规范，并最终由宪法这一最高规范所决定的法律位阶理论，各级立法主体在围绕预防和处置突发事件进行立法时必须要遵守《宪法》第5 条规定的法治原则。 一般认为，立法中的法治原则包括立法权限的法定性、立法程序的法定性和立法内容的合法性[20]。 具体来看，突发事件应对地方立法中的法治原则大致包括以下一些内容。

第一，法制统一原则。 地方性法规应遵循的法制统一原则可以进一步表述为“不与上位法相抵触”。 “不抵触”是对地方立法的首要要求，是地方立法获得合法性的基础。 地方立法与中央立法的冲突，不仅不利于突发事件应急法制体系的协调统一，有损自身的合法性，而且有可能会侵犯公民、法人或其他组织的合法权益，背离现代宪法保障的精神和法治国家的基本要求。“不抵触”也是地方立法从属与中央立法的表现，尤其是对执行性立法而言，其从属性更强。地方立法的从属性要求地方立法主体在法定的职权下， 依据法定的程序开展地方立法工作，且地方立法的具体条款不得与上位法的原则、精神、内容相违背。

第二，合宪性原则。 地方立法在细化和创制规则时，若上位法中没有具体的法律条文作为依据，甚至没有明确的法律精神、原则作为指引，就需要从宪法中寻求帮助，即“在立法需要遵循的法的根据中，宪法是最高规格的根据”[21]。事实上，“在全国人大及其常委会的立法过程中，有时会将一些具有合宪性争议的问题模糊化处理，交由地方立法完成”[22]。比如《突发事件应对法》对征用制度、事后恢复与重建制度等规定一笔带过，对突发事件应对工作的目标考核更是只字未提。 面对这些问题，地方立法主体在进行立法创新时，就有必要慎重地寻求宪法的依据，这样既能充分发挥地方制定地方性规则的自主性，又能保证所立之法符合法治要求。

第三，以法治原则为指引，需要防止两种片面倾向：一是仅仅寻求地方立法与上位法的法制统一，认为地方执行性立法要与上位法在结构和内容上整齐划一，而在地方立法创新上呈现出消极、保守的倾向，缺乏地方立法应有的积极主动性。 另一种是脱离法制体系统一有序的根本原则，单纯为了地方治理的现实需要，而突破上位法甚至是宪法的规定，进行不合法、不合宪的地方立法创新。 置言之，地方立法创新的合法性标准在于：一是具体条款不得抵触上位法的原则、精神、内容；二是当上位法中没有立法依据时，地方立法创新不得与宪法的规定相违背。

（二）改进突发事件应对地方立法技术

从狭义上来说，“立法技术主要是对法律法规的起草和制定有直接意义的法律法规文本的结构安排技术、文字表述技术和立改废释形式”[23]。 当前，对地方立法技术已呈专业化、专门化、精细化的要求。 突发事件应对地方立法可通过明确立法形式和立法目的，并辅之以专项审查的方式改进立法技术。

1.以地方性法规作为立法形式

突发事件应对地方立法的立法形式既有地方性法规，也有地方政府规章。 地方立法主体在选择立法形式时较为随意，最终呈现的地方性法规和地方政府规章在名称、结构和内容上并没有明显差异。 在笔者看来，应当选择地方性法规作为突发事件应对地方立法形式。 首先，从突发事件应急法的调整对象来看，主要是规范公权力机关预防和处置突发事件时的职权配置与行使，其政策性较强；从突发事件应急法的事项来看，大量涉及到应急权对公民基本权利的约束。 其次，由于《突发事件应对法》中不少规定的模糊，地方在立法创新时可能会创设上位法中没有的权利义务关系，而制定这类规范已超出地方政府的职权。 因此，基于规范内容的重要性、创设权利义务关系的现实需要，更适宜以地方性法规的形式为地方预防和处置各类突发事件提供法制支撑。

2.以满足地方治理需要为立法目的

“地方立法存在的主要原因就是要以地方立法的形式调整地方社会关系、 解决地方问题。”[24]面对突发事件应对地方立法重复上位法、创新性不足的问题，有必要以满足地方治理需要为立法目的，在地方规则中彰显出地方特色。 第一，在地方立法文本结构的设计方面，地方立法不应执着追求体例结构与上位法的整齐划一，应立足于本行政区域的实际需要进行体例结构的安排。 第二，在地方立法调研中，深入了解本地区的自然地理状况、突发事件地域特征、地方治理能力等，并以此作为地方立法的着力点。 第三，由于立法内容与公民基本权利的关联度较高，有必要通过立法公开、立法听证、专家咨询等制度，使立法机关的官方意志与专家学者、社会公众的民间意志有序融合，提高突发事件应对地方立法的民主性。 第四，“立法语言应当准确肯定、严谨规范、简洁精炼、庄重严肃。 ”[25]应尽可能地避免“加强”“鼓励”“支持”“引导”“提倡”等倡导性和宣示性词汇，以及减少使用“有关部门”“及时”“有关规定”“相关部门”等模糊性表述，在条款的内容设计上更加准确、精细，以提升条文的可执行性⑤。

3.开展突发事件应对地方立法专项审查

“专项审查就是组织对某一类、 某一领域的法规、 司法解释集中进行全面清理和审查研究。 ”[26]实践表明，仅上海、辽宁两地的突发事件应对地方性法规有过修改，并在修改技术和修改内容上有极大相似之处⑥。 从修法技术上看，两地均采用了包裹立法的方式对涉及相同修法目的的多部地方性法规一次性打包修改；从修改内容上看，两地的修法仅涉及诸如职权主体名称、地域表述、处分表述等不具有权利义务关系的内容，并未触及到实质性内容的修改。 申言之，这些修改只是为了解决地方性法规适应社会发展以及法制体系之间措辞的衔接等技术性的问题，对提高地方性法规自身的可操作性于事无补。 地方可对突发事件应对领域相关的法规、规章等规范性文件进行集中清理和审查。 这其中，首先要解决突发事件应对地方立法与中央立法抵触的问题。 地方立法文本异化应急预案修订条件、扩大预警警报发布主体、增设应急处置措施的行为，根源于地方立法机关在追求公共利益、希望快速处置突发事件的立法动机下，对地方立法维护法制统一、保障人权的功能予以的不恰当忽视。 因此，在专项审查时，需要准确把握《宪法》第100 条、《立法法》第72 条对地方立法“不同宪法、法律、行政法规相抵触”的首要要求，对擅自扩大职权主体和范围，缩减公民权利的规定进行集中修改。 其次，通过解决规范之间“掐架”的问题，使公共卫生法治领域内法规、规章等规范性文件协调统一。 更进一步，有条件的地方可以建立地方性法规的动态维护机制，通过备案审查、定期报告、执法检查、专项审查、立法后评估等途径，健全地方性法规的常态化实施监督机制。

（三）加强突发事件应对立法内容创新

1.地方立法权限范围内：积极慎重地开展创新

从狭义上理解，地方立法创新主要是指立法内容上的创新，即根据本行政区域经济社会文化发展的具体情况和实际要求，针对本地需要，在地方立法权限的范围内，创造性地制定和变动地方性法规的活动[27]。在具体操作方式上，地方应严格按照法治原则的“不抵触”“合宪性”要求，围绕地方治理需求作出具体规定，对《突发事件应对法》进一步延伸、补充、完善，既要确保地方立法的合法性，又要使所立之法具有实质性的细化和弥补上位法的功能。

在此基础上，地方立法机关可抓住上位法中的授权性规定、保障性规定等关键内容进行创新。在笔者看来，善后恢复应当成为突发事件应对地方立法内容创新的重点。突发事件的预警和救援固然重要，但事后的恢复与重建工作仍不可忽视。 《突发事件应对法》对恢复与重建制度中的救助、补偿、抚慰、抚恤、安置等善后措施一笔带过，而善后恢复措施作为授权性行为，因突发事件类型差异和各地区财政水平高低而有所不同，这些都为地方立法机关预留了细化和创制空间。 事后恢复与重建的重点在于采取恢复常态的举措、权利救济和纠纷平息、总结经验教训和提出改进措施[28]。地方立法机关首先要确立实施恢复与重建的法律原则。事后恢复与重建工作是服务型政府的一项基本职责，但因恢复与重建的紧迫性、复杂性，仅依靠政府的力量难以有序开展。 以政府为主导，划分相关部门法律职责，调动社会力量有序参与才能做好善后工作的统筹安排。 其次，地方立法要落实善后恢复所需的资金、物资和技术保障。 规定地方各级政府应设立突发事应对专项基金并纳入政府财政预算；地方政府可以通过政府投入与对口支援相结合、社会募集与市场运作相结合的方法筹集重建资金[29]；对受突发事件影响较大的地区和行业，政府应采取税收减免、财政贴息、简化行政审批手续等政策扶持措施。 再次，地方立法还要确立对受突发事件影响地区居民的帮扶措施。 除上文提及的心理危机干预工作外，地方政府还有必要采取过渡性安置、就业扶持、专项助学补助等措施。 最后，地方立法可以通过授权人民政府制定配套办法来落实各项事后恢复措施。 行政机关结合恢复与重建的实际需求，针对某一具体措施出台的配套制度可以提升地方立法的可操作性，进而增进地方立法的实施效果。

2.地方立法权限范围外：提出立法建议

事实上，《突发事件应对法》的司法适用情况显示出诸如征用、紧急行政措施等问题在实践中已引发诸多争议。 笔者在中国裁判文书网以《突发事件应对法》为关键词，共检索到642篇文书，其中行政案由512 件，涉及除天津、海南、西藏之外28 个省级行政区（不含港澳台），排在前六位的关键词依次为：鉴定、房屋征收、驳回、紧急避险、行政赔偿、行政强制执行，不少案件涉及地方政府以处置突发事件的公共利益需要为由而不当限制私有财产权等基本权利⑦。地方受制于立法职权限制、立法中普遍的保守主义倾向，难以担当起全面构建突发事件应急制度的重任，使得中央立法有必要对一些重大问题进行顶层设计。 对此，地方立法机关一方面可以在法条的规定上留下适用空间。 如细化和创制规则的行为模式、假定条件，但具体的法律后果则规定为“依照法律的规定处理”，即法律后果交由上位法规定；另一方面，可向全国人大常委会法制工作委员会提出修改《突发事件应对法》的立法建议。 根据《突发事件应对法》目前存在的问题以及实践的需求状况，地方可就应急管理组织体制、紧急行政权、应急管理工作目标考核制度、应急征用制度等问题提出建议。

（1）建议构建全面的应急管理组织体制

“公共危机需要来自不同部门和机构的联合与协调，须以多元化、立体化、网络化的管理体系来应对。 ”[30]中央立法除了有必要吸收地方关于设立突发事件应对常设机构、应急组织网络延伸至基层的有益经验，还应注意以下两点：其一，以法律的形式固化联防联控机制。 联防联控机制整合了政府、执政党、军队和社会的力量，以政府为主导、全社会共同参与的方式来应对突发事件，具有汇集多方力量的优势。 而作为一项较新的突发事件应对模式，其运作尚无法律予以规范。 故有必要在法律上明确联防联控机制的定位、原则、组成、运作、法律责任等问题，将联防联控机制制度化。 其二，厘清联防联控机制与政府应急指挥部之间的法律关系，并明确以应急指挥部为中心的一元化应急领导体制。 根据突发事件属地管理的基本原则，地方政府成立的应急指挥部是领导、指挥预防和处置突发事件的法定主体；联防联控机制是以“集中力量办大事”为目的进行的政治动员和社会动员，其部分组成成员并没有实施突发事件应急措施的权力。 联防联控机制采取的隔离、征用等应急措施必须要获得应急指挥部的授权。

（2）建议设立紧急行政程序条款

行政活动要追求高效原则，在紧急情况下出于突发事件的紧迫性、公共性，紧急行政程序有必要向效率倾斜；但即使是紧急情况下行政程序的减免及适用，也应遵循现代法治的基本精神，既要维护行政机关处置突发事件的效率，亦不能忽视因行政权滥用而导致的权利不当克减。 “公共应急法制要在追求应急的效率和保护行政相对人的合法权益之间寻得平衡，既要明确权力与权利的虚线， 亦要为公权力的延伸设定一个不可侵犯的底线， 即公民的基本人权。”[31]许多国家的立法已明确，行政机关可以根据实际情况采取紧急行政应对措施，同时也对其作出条件性、限制性、底线性、时效性或保障性的程序规定[32]。 因此，建议在《突发事件应对法》中构建紧急行政程序的适用范围、适用程序、约束和补救机制。 具体可作如下规定：在紧急情况下，按本法规定的程序无法适应公共应急管理的需要时，负责处置突发事件的人民政府可以灵活确定应急处置措施的步骤、顺序、方式、形式和时限，变通或省略部分行政程序。 采取紧急行政程序的人民政府应当履行表明身份、告知事由、说明理由、告知救济途径等义务。 应急处置结束后，对需要补办的手续应当及时予以完善；对公民、法人或其他组织的合法权益造成损害的，应当依法补偿。

（3）建议创设应急管理工作目标考核制度

应急管理工作目标考核制可以借鉴近年来该制度在环境保护领域的建立。 “正是在晋升考核大背景下，目标考核制背后的锦标赛激励机制，成为环境治理领域决定性的规制工具。”[33]同样，若将突发事件预防和处置工作纳入地方政府的目标考核制，并将考核项目予以明确化、制度化，有利于激励地方官员提升对突发事件预防和处置的关注度，促使“属地管理”应急体制的落实。 建议在《突发事件应对法》中规定：“国家建立突发事件应急管理目标责任制和考核评价制度， 将应急管理工作目标完成情况作为对地方人民政府及其负责人考核评价的内容。省、自治区、直辖市人民政府每年向国务院报告应急管理工作目标责任的履行情况。 ”在此条文指导下，国务院可适时出台全国性的应急管理目标考核办法，统一考核目标、考核指标体系及考核程序，明确媒体和公众等社会监督渠道，为地方因地制宜地制定考核细则提供基本的法律依据。

（4）建议完善应急征用制度

《立法法》第8 条将非国有财产的征用界定为全国人大及其常委会专属立法权范畴，是为了更好地平衡国家权力与公民权利之间的关系，避免行政机关对公民权利的不当侵犯。 “立法机关制定法律，就征用的目标、征用机关及其权限、征用补偿与争议裁决等问题作出专门规定，是征用的前提条件。”[34]应急征用制度更适宜在中央立法层面充分完善。详言之，第一，确定征用的决定主体和实施主体。 现行《突发事件应对法》第12 条规定的征用主体是“人民政府及其部门”，而第52 条规定的征用主体仅限于“人民政府”。 前后不一的规定不仅造成实际操作中的混乱，而且已不适应现实需要。 各级政府应急管理部的成立、联防联控机制的应用、非政府力量在突发事件应对中作用的提升等现状， 有必要重新论证如何确定征用主体既可以提高处置突发事件的效率，又能尽可能保障公民和法人的私权益。第二，设置突发事件应急征用程序。一般来讲，应当包括征用申请的提出、征用告知、行政听证、征用执行、征用的返还及补偿、事后审查、事后救济这几个步骤。第三，细化补偿标准及补偿方式。在《突发事件应对法》中确立公平补偿的标准：征用的财产毁损、灭失或征用劳务的，应当按照征用时的市场价格给予补偿；被征用财产仍具有使用价值且可被返还，补偿主体仅需对因征用而减损的价值进行补偿[35]。 在补偿方式上，除了返还原物、金钱补偿外，还可规定诸如税费减免等政策性优惠措施的补偿形式。

六、结 语

回顾我国突发事件应急管理法制体系的发展经历，可以发现重大突发事件的发生是应急管理法制进步的重要契机。 日前，全国人大常委会已制定公共卫生法治专项立法修法工作计划，并将修改《突发事件应对法》列入2020 年立法计划⑧；同时指出：“各地方可以结合疫情防控形势和本地实际情况，加强统筹谋划，及时完善相关地方性法规。 ”[36]在9 个未进行《突发事件应对法》地方执行性立法的省级行政区中，河南省已将制定《河南省突发事件应对条例》作为一类项目列入省人大常委会2018 年至2022 年的地方立法规划⑨；浙江省已将制定《浙江省实施〈中华人民共和国突发事件应对法〉办法》列入省人大常委会2021 年立法计划[37]。22 个已经进行地方立法的省级行政区中，北京市、湖南省、广东省将修改突发事件应对地方性法规列入了人大常委会2020 年立法工作计划，江苏省、湖北省已将修改突发事件应对地方政府规章纳入省政府2020 年立法工作计划⑩。 可以预见，全国各地将迅速掀起一场突发事件应对立法高潮。

预防和处置各突发事件既要及时、高效，也要“依法应对”。 当前，相关地方立法还存在与中央法律相抵触、框架和内容重复上位法、创新程度不高等问题，整体质量有待提升。 在即将到来的突发事件应对立法浪潮中，地方立法机关要处理好“不抵触”和“创新”之间的关系，确保地方立法的合法有效、因地制宜。 同时，有关方面在修改《突发事件应对法》时，可吸收地方立法中的有益经验，并对地方立法权限外的事项作出更细致的安排。 通过中央和地方系统性法律制度的完善，实现突发事件预防和处置的良法善治。

注释：

①其中地方性法规18 部，地方政府规章4 部。 18 部地方性法规为：《北京市实施〈中华人民共和国突发事件应对法〉办法》（2008）、《辽宁省突发事件应对条例》（2009）、《湖南省实施〈中华人民共和国突发事件应对法〉办法》（2009）、《广东省突发事件应对条例》（2010）、《甘肃省实施〈中华人民共和国突发事件应对法〉办法》（2011）、《重庆市突发事件应对条例》（2012）、《山西省突发事件应对条例》（2012）、《新疆维吾尔自治区实施〈中华人民共和国突发事件应对法〉办法》（2012）、《山东省突发事件应对条例》（2012）、《陕西省实施〈中华人民共和国突发事件应对法〉 办法》（2012）、《宁夏回族自治区突发事件应对条例》（2012）、《安徽省突发事件应对条例》（2012）、《上海市实施 〈中华人民共和国突发事件应对法〉 办法》（2012）、《广西壮族自治区实施〈中华人民共和国突发事件应对法〉办法》（2013）、《河北省突发事件应对条例》（2013）、《江西省突发事件应对条例》（2013）、《云南省突发事件应对条例》（2014） 和《天津市实施〈中华人民共和国突发事件应对法〉办法》（2015）；4 部地方政府规章为：《江苏省实施〈中华人民共和国突发事件应对法〉办法》（2011）、《四川省突发事件应对办法》（2012）、《湖北省突发事件应对办法》（2014）和《福建省突发事件应对办法》（2018）。

②亦有学者使用“地方实施性立法”的表述，参见：沈亚平.地方制定实施性法规的若干思考[J].法学杂志,1995(5)：23。

③其中有3 部立法文本的章节名称有非实质性表述变动：《河北省突发事件应对条例》第二章为“预防与应急”，《安徽省突发事件应对条例》《四川省突发事件应对办法》第五章为“恢复与重建”。 这些非实质性表述变动并未带来涵义的变化，故笔者仍将其归为与《突发事件应对法》一致的体例结构中。

④重复性条款百分比=重复条文数量/总条文数量。

⑤据笔者统计，22 部突发事件应对地方立法文本中，宣示性词汇的词频如下：“加强”共151 次，“鼓励”共65 次，“支持”共57 次，“引导”共23 次；模糊词汇的词频如下：“有（相）关部门”共547 次，“有（相）关规定”共126 次，“及时”共285 次。

⑥参见《上海市第十五届人民代表大会常务委员会关于修改本市部分地方性法规的决定》《辽宁省人民代表大会常务委员会关于修改〈辽宁省出版管理规定〉等27 件地方性法规的决定》。

⑦中国裁判文书网，检索时间：2020 年4 月5 日。

⑧《全国人大常委会2020 年度立法工作计划》，2019 年12 月16 日通过，2020 年6 月1 日修改。

⑨《河南省人大常委会2018 年至2022 年地方立法规划》，2018 年11 月6 日发布。

⑩《北京市人大常委会2020 年立法工作计划》，2020 年2 月14 日发布；《湖南省人大常委会2020 年立法工作计划》，2020 年4 月1 日发布；《广东省人大常委会2020 年立法工作计划》，2020 年4 月16 日发布；《江苏省政府2020 年立法工作计划》，2020 年3 月16 日发布；《湖北省政府2020 年立法工作计划》，2020 年5 月18 日发布。