美国对华高技术出口管制与中国应对策略研究

吕文栋 林 琳 赵 杨 钟 凯

1 引言

出口管制作为一种国家层面上的、通过立法和行政等手段对本国出口贸易进行的管理和控制，具有着重要与积极的意义。美国更是长期以来将其作为国家战略的重要组成部分，不断出台相关法律法规，完善整个出口管制体系。然而，随着中美贸易的不断深入以及中国技术水平的快速发展，美国逐步通过单边与多边出口管制体系加紧对中国高技术产品出口的限制，从2018年的中兴芯片事件，到2019年华为与其关联公司被美国商务部列入实体清单，再到2020年5月涉及网络安全与AI的33家机构与个人被美国商务部工业与安全局再次列入实体清单，众多中国高技术企业与个人受到美国高技术出口管制的限制与制裁。2018年发展至今的“孟晚舟案”表明，美国还通过引入长臂管辖权与以CFIUS 为核心的外资监管体制等手段加大对中国重点高技术企业的打击与处罚。

十九大报告中指出要“推动形成全面开放新格局，拓展对外贸易，培育贸易新业态新模式，推进贸易强国建设”。由贸易大国向贸易强国转变的过程中，中国将会在在多领域，特别是高技术领域与美国展开对抗与博弈，因此，了解美国整体出口管制体系发展和对中国高技术产品出口的限制与制裁内容，将对中国高技术企业有效应对高技术封锁、实现长期健康发展、中国完善自身出口管制体系、不断提升中美高技术对抗的实力和最终推动贸易强国的建设具有重要的参考价值与启发。

本文首先回顾了出口管制、长臂管辖与外资审查制度的研究成果，其次，重点梳理与分析了包括长臂管辖权与外资审查制度在内的美国对华出口管制手段的内容与运作方式，最后，提出中国企业通过合规管理等方法降低海外经营风险、有效应对高技术限制以及中国政府完善出口管制体系的对策建议。

2 文献回顾

2.1 美国对中国高技术出口管制的相关研究

美国对中国高技术出口管制的相关研究成果主要包括两个方面的内容：美国实施高技术管制的动机、目的，以及实施高技术出口管制后对中美双方产生的影响。

（1）美国实施高技术出口管制的动机与目的

一方面，美国实施高技术出口限制为了维护、巩固自己的世界领先地位和技术优势。国家利益论指出，各国在制定国家战略与处理国际关系中，国家利益始终处于突出位置（Hans，1962［1］）。张颖和潘敬国（2001）［2］研究表明出口管制政策是美国经济遏制战略的重要组成部分，肯尼迪时期美国进一步强化了高新技术的管制，对苏联、东欧与中国采取区别性的出口管制措施，以此提升其继续控制世界经济体系的能力。基于两阶段的动态博弈模型，刘理远（2011）［3］发现为了维持世界其他市场的竞争优势，美国采取放弃中国的对华出口管制措施。刘子奎（2008）［4］认为，冷战后美国为了维持其军事与技术优势、实现国家安全的目标，对出口管制制度进行改革与调整。由此可知，美国不断调整高技术出口管制措施是为了维持其在军事、高科技与经济等领域的优势地位（Homer，1985［5］）。另一方面，美国对中国一系列出口管制措施反映了美国对中国发展的忌惮与打压，因为根据蛙跳模型（Leapfrogging Model，Brezis等，1993［6］），后进国家可以用过技术开发优势实现对先进国家的赶超，技术扩散将使得发展中国家通过技术赶超继而实现经济与军事赶超成为可能（杜莉与谢皓，2010［7］）。刘斌与李秋静（2019）［8］认为特朗普政府出台的多种严苛的对华高技术出口限制手段本质上反映了美国对别国的担忧、对新兴大国的限制。李安方（2004）［9］在对美国出口管制政策进行剖析的基础上得出美国高技术出口管制日益严格的是为了压制中国的崛起。

（2）实施高技术出口管制的影响

美国实施高技术出口管制主要对技术创新与中美贸易产生不良影响。一方面，中国企业的高技术产品进口由于层层严格的管制将更加困难（张波和刘枕岳，2009［10］），高技术产业由于较强的海外市场依赖性也将面临海外资源配置风险（姜辉，2020［11］）。另一方面，对美国而言，卫平与张朝瑞（2018）［12］的研究表明美国对华实施的高技术出口管制导致中美贸易逆差逐年加大，影响正常贸易交流（杜莉与谢皓，2010［7］；李媛媛，2012［13］）。于阳等（2006）［14］通过技术扩散模型推理得出过度的出口管制政策会削弱美国技术领先优势，并抑制其产品创新（张群卉，2012［15］）。过度的高技术出口管制可能会降低美国技术出口企业的积极性与主动性以及其在国际市场的市场份额继而减少其贸易机会（张颖，2010［16］），损害国内企业的商业利益（李安方，2004［9］），进一步造成贸易失衡（黄晓凤和廖雄飞，2011［17］）。同样的，姜辉（2019）［18］也发现了美国加紧高技术出口管制带来的潜在贸易损失。

2.2 长臂管辖权的相关研究

长臂管辖权的研究主要涉及四个方面：长臂管辖权的相关概念、执行与实践、所造成的影响以及各国应对长臂管辖的对策。（1）长臂管辖权的相关概念界定。长臂管辖权（Long Arm Jurisdiction），简称为“长臂管辖”，作为美国域外管辖的一部分（李庆明，2019［19］），指即使被告的住所不在该州法院的管辖范围之内，只要该州和被告诉请的权利具有某种最低联系（Minimum Contacts），该州法院就具有管辖权。国内外学者研究了长臂管辖的起源（戚凯，2020［20］）、原则、合法性与依据（杨成玉，2020［21］；戚凯，2020［20］），以及在不同时期的发展与变化（戚凯，2020［20］），长臂管辖逐步被美国在各方面过度使用。（2）长臂管辖权的执行与实践。大量学者结合美国长臂管辖权的打击制裁对象通过案例研究来分析长臂管辖的实际执行与实践过程，例如以巴黎银行（BNP Paribas）与阿尔斯通为代表的法国企业、德国西门子、英国航空航天公司、中国中兴、华为等受到长臂管辖制裁与处罚的知名企业（杨成玉，2020［21］；戚凯，2020［20］；夏梦雅，2019［22］）。（3）长臂管辖造成的影响。长臂管辖借域外管辖权的内涵破坏了国际公约，扰乱了国际秩序（刘硕，2020［23］），对欧洲与中国受管制企业经营、行业发展都造成了负面影响，企业经济压力增大，行业发展受阻（杨成玉，2020［21］），海外经营风险与新型法律风险增大（钟燕慧和王一栋，2019［24］），贸易关系恶化（戚凯，2020［20］）。（4）各国应对实践。欧洲各国与中国在经济、政治与法律等多方面采取了积极的措施来有效应对长臂管辖，主张通过经济、法律与政治外交等方式降低负面影响（杨成玉，2020［21］；李庆明，2019［19］；钟燕慧和王一栋，2019［24］）。

2.3 外资审查制度的相关研究

与本文研究密切相关的是美国的外资审查制度，其相关研究主要包括以下三方面的内容：美国外资审查制度的缘起与发展、2018年“外国投资审查和出口管制”两部法案的调整内容与新规定、外资审查制度所造成的影响。（1）美国外资审查制度的缘起与发展。美国外国投资委员会（CFIUS）成立于1975年，负责审查国家利益的外资案、对外资趋势和影响开展检测与分析（李昕，2019［25］），之后不断调整与变革，学者们对其从一战之后至今所经历的阶段进行了不同的划分（孙哲和石岩，2014［26］；李巍与赵莉，2019［27］；沈伟，2019［28］）。（2）2018年美国完成对外国投资委员会的改革，大量学者关注的重点转向对这一专门针对中国的新法案的调整内容的分析。新法案指的是2018年7月通过的《外国投资风险审查现代化法案》（Foreign Investment Risk Review Modernization Act，FIRRMA），新法案扩大了CFIUS的管辖范围，增强了CFIUS的审查范围与审查权，同时修订CFIUS的审查程序（李巍与赵莉，2019［27］；沈伟，2019［28］；彭紫莹，2020［29］；潘园园和张明，2018［30］），这一法案的出台意味着对华更严格的外资审查制度。（3）外资审查制度产生的影响。日益严格的外资审查制度为中国企业，特别是高新技术领域企业赴美投资设置了障碍（李巍与赵莉，2019［27］），增强了赴美投资的难度与不确定性（沈伟，2019［28］；梁咏和张一心，2017［31］；董静，2019［32］），增强了赴美投资的法律风险（闫婷婷，2020［33］），以及由于执法不确定性产生的额外高额投资成本（胡振虎等，2017［34］）等。此外，外资审查制度也会对美国国内需要外资支持的企业的发展产生不利影响（沈伟，2019［28］）。

3 美国出口管制体系

美国的出口管制体系可以分为两类：第一，美国国内单边实施的出口管制体系；第二，以美国为主导的多边出口管制体系。

3.1 美国单边出口管制体系

（1）出口管制负责机构

美国对出口产品和技术的监管体系比较复杂，由几个不同的政府部门负责，并且相关法规一直在不断的更新中。

总的来说常见的美国出口管制体系包括以下三种：

第一，美国商业部工业和安全司（Department of Commerce’s Bureau of Industry and Security）主要负责出口管理条例（Export Administration Regulations，EAR）的实施，对非军用（Dual Use，包括民用）的产品和技术实行出口管制；

第二，美国财政部海外资产控制办公室（The Office of Foreign Assets Control of the US Department of the Treasury）制定了一个庞大的指定制裁名单，用于具体实施美国的各类经济制裁；

第三，美国外交部的国防贸易控制署根据《美国国际军火交易条例》（International Traffic in Arms Regulations，ITAR）针对军用产品和技术实行出口管制。

此外，涉及到的部门还包括能源部以及跨部委机构。美国政府的不同部门在执行出口管制时会参照许多不同的法规和条例。

美国出口管制的内容大概可以分为两类：用于军事和防务目的的产品和技术；军民“两用”产品和技术。因此，美国的出口管制制度主要由两个联邦行政部门负责：美国国务院（相当于外交部）负责用于军事和防务目的的产品和技术的出口管制；美国商务部负责军民“两用”产品和技术的出口管制。

（2）美国出口管制的内容与法律

下列法律、法规及规则为美国完整的出口管理制度，是美国各相关执法部门执法的主要法律依据。

法律（Statutes）

美国有关出口管制的法律主要包括《出口管理法》（Export Administration Act，EAA）、《武器出口管制法》（Arms Export Control Act，AECA）、《国际突发事件经济权利法》（International Emergency Economic Powers Act，IEEPA）以及该些法律的修改。这些是美国关于出口管制的最高级别的法律。

②法规（Regulations）

除法律外，美国相关政府主管部门根据上述法律的授权还制定了一系列出口管制法规，如美国商务部根据《出口管理法》制定的《出口管理条例》（Export Administration Regulations，EAR）；美国财政部则制定的《伊朗交易与制裁条例》（Iranian Transactions and Sanctions Regulations，ITRS）；美国国务院根据《武器出口管制法》制定的《武器国际运输条例》（International Traffic in Arms Regulations，ITAR）等。

③规则以及指引

为明确具体的相关出口管制物品及实施细则，各相关政府主管部门又根据上述法律法规进一步制定相关规则及指引，如最具代表性的美国商务部制定的《商业管制清单》（Commerce Control List，CCL）、《商业国家列表》（Commerce Country Chart，CCC），美国国务院制定的《美国防务目录》（United States Munitions Lists，USML）等。

（3）美国军用项目出口管理体系

美国对军品出口的管理与管制起源于1935年，禁止美国公民想国际战争的交战国售卖军火。之后通过1954年的《双边安全法》和1976年的《武器出口管制法》扩大了国务院的权力。现行的军用出口管制法律仍以1976年颁发的《武器出口管制法》（AECA）为基础，在发展过程中不断进行调整与补充。此后，美国国务院颁布了《武器国际运输条例》（ITAR）。所有从事军用产品和服务的生产、出口、中介等行为的个人或企业都必须经美国政府注册。《武器国际运输条例》中规定了军用产品和服务出口所需许可证或授权的具体要求和审批程序；此外，《美国防务目录》（USML）中详细列明了受管制的军用产品和技术名单。

（4）美国民用项目出口管理体系

军民“两用”产品和技术出口管制的法律基础是1979年颁布的《出口管理法》，但不久之后该法案失效，由于《国际突发事件经济权力法》（IEEPA），军民“两用”产品和技术出口管制制度被保留了下来。美国商务部继而颁布了《出口管理条例》（EAR），具体规定原产于美国的产品、软件和技术的出口和再出口管制制度。军民“两用”产品和技术出口的授权和审批主要由美国商务部负责，但在决定是否批准的过程中，美国采取了一种类似于联席会议协商决策的机制，对于具体产品和技术，美国商务部可能在接到出口申请后将是否批准出口的决定权交给其他更加熟悉该产品和技术的相关部委，包括美国国务院、国防部、能源部等。《出口管理法》和《出口管理条例》是针对民用项目出口管制的主要法律法规。《出口管理条例》（EAR，Export Administration Regulations）根据《出口管理法》制定而成，进一步明确了出口管理的原则、商品管制清单、国家管制清单等内容。美国商务部产业安全局（BIS）负责此类项目的监管。下图1展示了美国整体的出口管制体系。

图1 美国出口管制体系

（5）美国出口管制手段

美国主要通过出口许可制度来实行出口管制，参考《商业管制清单》（CCL）和《商业国家列表》（CCC）的限制与要求来推进其顺利实施。在CCL中，每一类物品都有其特定的出口管制分类代码（ECCN），大部分物品属于普通管制范畴（EAR99商品）。2011年，商务部为EAR增加了新的“许可证例外（License Exception）”。出口许可制度的流程如下图2所示。

图2 美国出口管制手段

3.2 美国多边管制体系

（1）“巴统”

美国于1949年11月组建了 “出口控制统筹委员会”，因总部位于法国巴黎，所以又称为“巴黎统筹委员会”，简称“巴统”，由对社会主义国家经济管制的单边行为变为集体行动，实行对社会主义国家禁运政策。共有17个成员国，约30个国家成为其禁运对象。原子能清单、军品清单和工业清单是“巴统”三份主要的控制清单，其中列示了包括机械、电子设备与武器军火等上万种产品。当成员国想要向受限制的国家出口清单产品时，必须征得全体成员国的一致同意。朝鲜战争爆发后，中国被列入受限制国家名单，之后该组织对中国出口产品管制越来越严格。图3为“巴统”对中国管制变化过程。

图3 “巴统”对中国的管制变化过程

（2）《瓦森纳协定》

1994年，随着冷战的结束以及之后新的国际矛盾与问题的出现，“巴统”解散。美国随后与西方多国签署了《瓦森纳协定》（The Wassenaar Arrangement，WA），继续严格控制敏感技术出口，构建多边出口管制体系。发展至今，瓦森纳成员国数量达到四十二个，包括原来“巴统”组织的17个国家、协定的16个其他发起国，以及2017年加入的印度。《瓦森纳协定》共包括两份清单ahttps://www.wassenaar.org/control-lists/.，一份为军民两用商品和技术清单（List of Dual-Use Goods and Technologies），另一份为军品清单（Munitions List）。军民两用商品与技术清单列示了九大领域，军品清单则涵盖了二十二类。2019年，《瓦森纳协定》对两份清单所列示的内容进行了调整与修改。《瓦森纳协定》的运行机制如下表1所示。

表1 《瓦森纳协定》运行机制b https://www.wassenaar.org/app/uploads/2019/12/WA-DOC-19-Public-Docs-Vol-I-Founding-Documents.pdf.

（3）其他与美国相关的国际多边出口管制组织

除了“巴统”与《瓦森纳协定》，美国还参与了其他国际多边出口管制组织，包括澳大利亚集团（The Australia Group）、核供应国集团（Nuclear Suppliers Group，NSG）和导弹及其技术控制制度（Missile Technology Control Regime，MTCR）。

4 中国出口管制体系

下文将从中国出口管制的法律法规、管制目标、管制手段和运营机制四个方面介绍中国出口管制体系的现状。

4.1 中国出口管制法律法规

出口管制并不是一个法定概念，而是一系列法律法规的集合。以下从基本法、专门法、国际管制联盟三个维度介绍中国出口管制方面的法律法规。

首先，基本法方面，中国主要以《中华人民共和国对外贸易法》、《中华人民共和国海关法》《中华人民共和国货物进出口管理条例》和《中华人民共和国技术进出口管理条例》作为管制依据，具体如下表2所示。

表2 中国出口管制基本法规

其次，专门法方面，中国主要针对核、生物、化学、导弹、军品和稀有资源等出口领域进行了专门的管制，具体如下表3所示。

表3 中国出口管制专门法规

4.2 管制目标

中国的出口管制更多地体现了履行“国际防扩散协议”义务的需要。在经济方面，中国的出口管制更具有资源驱动特性。此外，由于中国尚处在技术革新和研发的阶段，与美国大规模限制高新技术出口不同，中国的出口管制主要立足于紧缺资源和战略性物资保护，以及改善生态环境等方面。各法规的具体目标如下表4所示。

表4 中国各出口管制法规目标

4.3 管制手段

出口管制物品清单或技术目录、以及许可证是实施管制的两大手段。清单内的物项或技术在出口时不得出口或必须申领许可证。中国根据物品的属性分为自由、限制和禁止出口三种类型。按照我国对外贸易法第3章15条的规定，自由出口的物项沿用自动许可制度，第16条列明了限制和禁止出口的相关规定，并对该类物项实施严格的许可制度和监管措施。例如，在与本文主题相关的技术出口规制上，我国主要依据商务部和科技部拟定的《中国禁止出口限制出口技术目录》进行管理，具体涉及的法律法规如下图所示。根据《中华人民共和国对外贸易法》和《中华人民共和国技术进出口管理条例》(国务院令第331号)的有关规定，商务部、科学技术部令颁布《禁止出口限制出口技术管理办法》（2009年第2号令），以及相关《中国禁止出口限制出口技术目录》（2008年版）。2018年7月，为适应新形势下技术创新发展需要，深入实施创新驱动发展战略，进一步做好技术进出口管理和促进工作，商务部会同科技部等部门再次启动《目录》修订工作并形成了《中国禁止出口限制出口技术目录》（修订稿）。根据《禁止出口限制出口技术管理办法》，列入《中国禁止出口限制出口技术目录》中禁止出口的技术，不得出口；列入《目录》中限制出口的技术，实行许可证管理。图4展示了中国技术出口管理主要相关政策文件。

图4 中国技术出口管理主要相关政策文件

4.4 运营机制

本部分以技术出口管制为例介绍我国出口管制的运行机制，其依据为《禁止出口限制出口技术管理办法》。该办法规定：列入《中国禁止出口限制出口技术目录》中禁止出口的技术，不得出口；列入《中国禁止出口限制出口技术目录》的限制出口技术实行许可证管理，凡出口国家限制出口技术的，应按本办法履行出口许可手续，其具体流程如下图5所示。

图5 中国限制出口技术管理方法及流程a http://www.mofcom.gov.cn/article/b/c/200904/20090406212733.shtml.

4 对中国的启示

美国通过单边与多边出口管制体系对中国实行高技术出口管制，并且通过扩张长臂管辖权范围，实行更为严苛的、实质针对中国的外资审查制度等关键方法与手段，对中国企业关键技术领域进口与海外经营等造成了不良影响，同时其行为也对我国出口管制体系优化、高技术企业降低海外投资、经营法律风险等，具有启示与意义。

4.1 出口管制体系优化完善

（1）出口管制法律体系优化完善

我国现有有关技术出口的法律主要包括《对外贸易法》和《技术进出口管理条例》。不同于以往的做法，现行法律将技术进口与技术出口进行合并立法。这种立法模式虽然有利于对技术进出口进行统一管理，在一定程度改善技术进口与出口长期不平衡的管理模式，但是存在着一些问题：例如，难以分辨清楚适用于技术进口与出口的分别管理原则。一般而言，技术进口与出口的原则与目标存在着差异。技术进口，尤其是高新技术的进口，其目的在于提升自己国家的高技术发展水平。而技术出口则主要是为了获取经济利益，在不损害国家技术安全的前提下进行的一种技术转让，是一种直接生产力的输出。将两类行为混同管理，将造成一等程度的混乱，降低管理有效性，也不利于出口管制整体水平的提升。

美国的进口管制与出口管制各成体系。美国的出口管制体系包括单边出口管制体系与其主导的多边管制体系，体系庞大，有专门的管理部门进行规则制定与执行。同样，美国的产品技术标准、进口法规与市场准入规则的严谨程度堪称世界第一。两套体系有力保障了美国技术进出口安全。

中国现有关于技术出口与进口的法律尚不完善和健全，且缺乏成体系的技术进口管制制度与出口管制制度。我国应该对技术进口和出口进行分别立法，并分别出台配套法规与政策，建立各自的管制体系，使两套体系相互配合，共同保障国家技术进出口安全。

此外，除了完善有关技术进出口的法律体系，在学习与借鉴美国等发达国家出口管制体系的基础上，我国还应该不断完善我国技术出口的管制手段，引入多种管制手段，对技术、商品出口管理的制度如许可证制度、申请审批程序等进行统一规定，对技术与产品使用类似美国ECCN号码的统一编码方法，并不断补充、完善与更新相应的商品管制清单。

（2）出口管制负责部门参与管制

首先，应该进一步规范管理机构的管理职权。根据《中华人民共和国技术进出口管理条例》第六条的规定，我国技术进出口管理工作的部门是国务院对外经贸主管单位，即商务部。根据《对外贸易法》，商务部的职责包括：拟定和执行技术出口的政策、管理规章和鼓励技术出口的政策；拟定高新技术产品目录和国家禁止、限制出口技术目录；管理技术和高新技术产品的出口、管理技术引进和国际招标；拟定和执行国家技术出口管制政策，颁发与技术防扩散出口相关的出口许可证；组织多边和双边工业技术合作；负责外经贸科技发展、技术进步等事务；对违法的技术出口行为进行处罚等。

可以看出，无论是《对外贸易法》，还是《技术进出口管理条例》，都未对管理机构各自的管理职权进行清晰的界定。这样既不利于管理机构按照相关法律行使其管理权力，也不利于作为被管理对象的经营者对管理机构的管理行为实施有效的监督。我国应在《出口管理法》中，对相关管理机构的管理职权进行较为清晰的界定，设置专项规定。

此外，我国目前参与出口管制，特别是技术出口管制的部门相对较少，且各部门间缺乏一定有效的协调、沟通机制。技术出口一方面能给出口国带来经济效益，但另一方面也可能致使出口国的技术丧失垄断地位，以及某些国家的保密技术外泄。因此，各国对技术出口管理机构的设置十分重视，然而我国仅设立了商务部或商务部会同相关部门作为技术的出口管理机构。这对于某些重要技术的出口管理是不足的。

相反，美国则建立了一套从总统到商务部的由上至下的审批管理机构，并且由多部门共同配合工作进行出口管制。美国总统、商务部、国务院（外交部）、国防部、财务部等部门共同配合参与出口管制，其各司其职，负责出口管制的制度制定、调查取证、执行与处罚。此外，虽然产品和技术出口的授权和审批主要由美国商务部负责，但在决定是否批准的过程中，美国采取了一种类似于联席会议协商决策的机制。

中国应该借鉴美国多部门参与出口管制的安排，让商务部、外交部、财务部与国防部等多部门共同参与出口管制，并明确其工作职责，加强各个部门之间的沟通协作。参考美国引入联席会议协商决策机制，遇到技术出口申请时，与更熟悉产品和技术的部委共同决定是否批准技术出口。在此过程中，特别要重视对交易方背景的仔细审查。

（3）“长臂管辖”有效反制

美国的“长臂管辖”对中国的科技创新、高科技产业发展与中国科技创新的国际交流产生了严重的负面影响。中国科技创新、产业发展、国际科技交流与中国企业海外经营活动频频受到约束。

为应对美国的“长臂管辖”，首先，政府应采取抗议的态度，立场上坚决反对美国的“长臂管辖”。长臂管辖权是根据一国国内法自行采取的单边措施，某种程度上有损于国际交往中的主权平等和对等原则。它严重违背“一个国家不应该在另一个国家的领土上行使国家权力” 的国际法原则，在国际上也引起了比较广泛的争议。当今，在推行“美国优先”和遏制我国国际影响力上升等因素的综合作用下，美国频繁对我企业和个人采取“长臂管辖”，进而获取超额收益，这是我们必须坚决反对的。美国的这一行为，出口限制等措施都是援引美国“国家安全例外”，行贸易保护之实，这是对以世贸组织为代表的多边贸易体系的肆意破坏，必将对正常的国际贸易秩序造成严重冲击，中方必须坚决反对。中国外交部应出面坚决反对美国的“长臂管辖”，在外交上首先不承认美国的这一做法。

其次，中方应该通过多层次、多渠道表达中方立场和关切，向美方提出了严正交涉。长臂管辖是美国霸权红利。近年来美国长臂管辖行动已引起欧盟、巴西、韩国、澳大利亚、俄罗斯等众多世贸成员的强烈反对，并对美方的错误行为进行不同程度的反制。采用谈判的方法进行协商与解决。呼吁美国和国际社会，不要采用单边而是双边或多边的框架去解决问题。谈判才是解决问题的最佳出路。

在此基础上，中国也要采取相应的反制措施。如在有条件的领域提高技术与市场准入门槛，加强监督与管理。

此外，中国应该完善相应的域外管辖的法律制度。可以预见，随着我国与世界各国民商事交往的日趋频繁和深入，有关国际民事管辖权的问题会日益突出和深刻，这对我国现行的法律规定提出了挑战。关于域外法律，每个国家都有，中国也不例外。但是从法律制度建设的情况看，美国有成熟完备的法律法规体系，而中国则是处于正在建设中，没有专门的域外管辖法律，相关法律很分散，没形成体系，如在反垄断法、反不正当竞争法、刑法中均有相关的表述，但是相关法律规定缺乏整体性。

所以，中国应该完善相应的域外管辖的法律制度，使其逐渐清晰化、体系化。中国可以通过研究美国的“长臂管辖”，解剖、学习其大量丰富的司法实践和判例，以应对美国的管辖权扩张，维护我国企业、公民的合法权益；同时，将其中有益合理的部分提炼出来，加以吸收并运用到我国立法和司法活动中，避其之短，谨防走入扩张管辖权的误区。

除上述法律制度，我国还应该学习、借鉴美国的做法，建立系统的反制体系。根据美国政府打击海外腐败的以往做法，司法部和证监会开展执法活动，动员美国联邦调查局、国土安全局、美国国税局刑事侦查处等多部门，通过窃听、卧底、搜查令、传票以及开设举报热线和奖励等多种手段协力打击海外腐败。我们应学习借鉴，建立符合我国国情的由多部门参与的系统应对体系。

4.2 人才引入政策改进

（1）优化科技人才引入政策

一方面，针对本国海外高技术人才，应优化海外人才回流政策。例如，改善海外人才入境受到种种限制、强制要求其回国服务的问题与情况，为其提供与外国可比甚至更加优厚的科研资金支持与先进的科研设施等，并提供良好的服务平台，帮助其在回流初期更好尽快适应国内科研环境，同时改革其归国高技术成果的奖励机制，最大限度激发海外高技术人员归国从事科研回国的积极性主动性，提升我国高技术发展水平与能力。另一方面，对于外国高技术人才，出台与完善相应政策，同样提供优厚的科研条件，特别是针对美国封锁与打压的关键高技术领域的世界先进国家与地区的优秀人才，打破美国的种种限制。

（2）完善知识产权法律体系

美国对中国高技术出口管制的同时，一直对中国的知识产权保护水平进行质疑，这又继续加重了美国对华高技术出口管制。近年来，美国多次采用“301条款”a美国《1974贸易法》（Trade Act of 1974）的第301条至310条一般被称为“301条款”。对我国进行制裁，自20世纪90年代起，美国先后于1991年4月、1991年10月、1994年6月、1996年4月、2010年10月与2017年8月对我国展开“301调查”，其中4次针对我国知识产权相关法律与行为，2017年特别针对技术转让。我国实际已经对知识产权保护的法律法规完善做出了努力，未来应该进一步完善相关规定，出台相应配套措施，并对侵权、盗取高技术科研成果的行为进行严厉的打击与处罚，一方面减少西方国家特别是美国对我国知识产权保护的质疑与制裁，另一方面也为本国高技术科研人员、回流的海外人才与吸引的外国优秀人才提供科研成果保障，增强其在中国进行高技术研发的信心，而不必担心成果与知识产权被盗取或侵权行为的发生。

（3）管控海外人才引入风险

在出台吸引海外优秀高技术科研人员政策的同时，也要重视海外人才引入的风险，建立与完善相应的风险防范机制。随着技术的变革与发展，数字时代下信息交流频繁，获取方便迅速，很多领域边界模糊。高技术科研成果评价、归属界定也存在类似的问题，当科研过程与成果归属存在争议时，就可能为国家、机构与个人带来侵权的国际法律风险与隐患。因此，建立健全海外人才引入的科研风险的意义较为突出。首先，在引入海外高技术人才前，对其正在申请、正在进行与已经完成的科研项目或取得的成果开展调查与评议，最大限度排除可能存在的潜在侵权行为，降低或避免日后被其他国家起诉知识产权侵权的法律风险。其次，对海外引进高技术人才的科研过程进行关注与追踪，降低侵权行为发生的可能性。最后，出台政策与配套措施，支持产出的高技术成果尽快转化落地，避免被他人盗取或侵权，在保障海外引入人才利益的同时，进一步降低可能引起的国际诉讼风险。

4.3 企业层面

（1）提升合规经营意识

美国长臂管辖权与外资安全审查制度等增加了中国企业海外经营的法律风险。在“一带一路”等战略背景下，越来越多的中国企业走上国际化道路，中国企业将面临更多的国际合作机遇。但是，当下国际贸易市场正在经历着巨大变化，随之而来的是全球贸易管理越来越复杂，包括数量众多的规章制度、极为复杂的供应链等，国际贸易合规性已成为目前企业所面临的一个重要挑战。只有重视各国贸易规则与需求，中国企业“走出去”的步伐才能更为坚定。

为此，企业应提升海外经营意识。首先，走出去的企业一定要了解东道国相关的法律法规。鉴于美国的法律很多，各个企业的情况也不一样，因此要有针对性的研究。可以从关键的几个法律、法规开始了解。例如研究美国专门用于军民两用品出口管制的权威法律法规《出口管理条例》（EAR）、商务部出口管制清单CCL等，也可以与相关高校、科研院所建立合作机制，寻求智力支撑。其次，中国海外经营企业应加大对合规管理体系的投入，积极引入相关法律与管理人才，尽快建立多维度的合规管理体系。

（2）提升法律保护意识

海外高技术企业还应提升法律保护意识。有条件的企业应深入研究美国“长臂管辖”的框架体系以及国际冲突法的规定，面对长臂管辖案件，一旦遭遇长臂管辖问题，应积极争取自己的权力，利用好自己的权利和机会，通过法律途径和法律方式积极应诉。在进行诉讼的过程中，最好寻求美国专业律师的专业帮助。

要研究他诉的过程是否符合法律规定的程序，即使有违法行为但执法也得符合程序，通过此来主张自己的权利。

最后，企业要养成保留自己合规经营的证据资料，一旦进入诉讼阶段，相应的证据资料也会对自己有利。

4.4 其它外交方式

首先，充分利用中美双边机制加深双方理解与信任，消除误会，中国与美国自从建交以来，共建立了上百个中美双边对话合作机制，例如中美战略经济对话、中美商贸联合委员会、中美人文交流高层磋商机制等，这些双边对话机制涵盖了政治、经济、军事、科技与教育等多个领域，对中美两国通过信息分享增进互信、拓展合作有着重要意义（杨洁勉，2018［35］）。中国应充分利用这样的双边对话合作机制，利用多种外交渠道，增强双方信任与理解，与美国相关部门进行交涉，最大限度降低美国对华高技术出口管制的负面影响。

其次，深化中欧全球治理合作。第一，美国以单边和多边出口管制体系对华实行高技术出口管制，是绕开世界贸易组织全球争端解决机制的单边贸易制裁行为（刘威，2019［36］），这种行为违背了欧盟一直以来主张的全球治理的理念与原则，冲击了正常国际贸易秩序，引起欧洲多国的不满。第二，美国实施“长臂管辖”，欧洲多国重点行业与企业也受到重大打击与影响，特别是法国，欧盟多国已通过政治、经济与外交等手段来反制其行为与做法。第三，中国与欧洲各国已积累了不少合作经验，具有较好的合作基础，例如亚投行、中欧自由贸易区的建设，“一带一路”倡议等。欧洲对美国高技术出口管制行为的不满以及中欧较好的前期合作基础，为中国通过中欧全球治理合作机制降低对美国技术市场的依赖、缓解美国高技术出口限制提供了机会与途径。

5 结论

在中美贸易摩擦加剧、美国通过多重手段限制对华高技术出口背景下，本文首先从法律体系与运行机制方面分析了美国出口管制体系现状与关键管制方式与手段，包括长臂管辖权与外资安全审查制度。其次系统梳理了我国出口管制体系的法律法规、管制目标、管制手段与运行机制。最后为优化我国出口管制体系、有效反制美国高技术出口限制、降低企业海外经营风险提供了政府层面与企业层面的对策建议。

具体地，首先，出口管制体系优化方面，完善现有法律体系，安排多部门参与出口管制，专门针对“长臂管辖”展开研究与有效反制。其次，在人才引入政策改进方面，优化针对本国海外科研工作者与外国优秀高技术人才的政策及配套措施，完善知识产权法律体系，同时建立海外人才引入风险管控机制，既保障科研人员的利益，又降低侵权带来的国际诉讼发生的可能性。再次，对于企业本身，在提升自主研发能力的同时，注重合规经营，尽快建立多维度的合规管理体系，提升法律保护意识，通过法律途径积极应诉，寻求专业律师的帮助。最后，外交方式方面，充分利用中美多种双边机制加深理解，进行交涉，同时深化中欧全球治理合作，减弱对美国高技术市场的依赖，寻求欧洲作为替代市场。