吉林省普通高等学校分类管理研究

刘富成 苟雪梅

摘要：基于国家“双一流”建设的统筹战略，从多元主体评价和高等教育学校分类的框架下，了解我国高等教育学校分类管理的现状及吉林省高等教育分类管理现状，分析目前吉林省高等教育分类管理发展存在的问题并提出相关对策建议。试图在国家统筹的分类管理层级下，根据吉林省分类管理现状、吉林省区域特色和社会需求构建吉林省高校分类管理的指标体系。

关键词：分类管理;高等学校;高等教育

doi：10.16083/j.cnki.1671-1580.2020.08.032

中图分类号：G647                                 文献标识码：A                                 文章编号：1671—1580（2020）08—0139—07

高等教育的发展关乎国家命运，但是如何对高等学校进行有效的管理让其更好地为国家和社会服务是重点，吉林省区域文化和地方特色与当地高校建设融合发展将更好地为国家建设世界一流大学和一流学科的战略推波助澜，这一做法能加强该省的科学发展和高素质人才培养。

本次研究的样本是吉林省的高校，课题组先后选取了吉林大学、东北师范大学、长春大学、吉林动画学院、长春职业技术学校等进行了实地调研和访谈。主要研究方法为实地调查、文献研究、对比研究和数据分析法相结合的方式，分析我省高校分类管理问题。

一、国内外研究现状述评

（一）分类管理的概念

分类管理的概念目前尚无定论，陈厚丰、刘献君等学者都对其进行了研究。在以赵庆年学者为代表的分类管理的概念定义基础上，本研究将分类管理重新定义，高校分类管理与大学行政管理和学校管理都不同，它指管理单位根据组织目标，遵守高校发展的自然规律，差异化地对各个高校开展的相关活动。

（二）国外研究现状

在20世纪后期就有分类管理的研究，主要学术理论有：美国的“院校分工”、马丁“大众化”理论、“地位分层”理论等，形成了一些有影响力的分类方法，如：美国使用的分类管理方案、卡内基“机构分类”、联合国“国际教育标准分类”、欧洲“U-Map”等几个在国际上比较有影响力的方案。

联合国教育、科学及文化组织编写的标准分类是最早规范的分类文件，这个分类标准得到了各个国家的认可，于1976年制定，经过1997年、2007年、2011年修订形成了第三版国际教育标准分类方法。

卡内基的分类法在该领域中应用最广。1973年版根据学位的等级、多少划分、金钱资助排位分类，1994年版的分類标尺与1973年版相比只看相关数量的总额。2000年版在以前的基础上看他们的覆盖面。2005年版的基本分类标准更加注重综合实际情况，修订以后的标准按照每个学校的在读人数进行分类。2010年版增加到了6个相关测量维度。目前的分类将大学分为大学和学院，又分为全国和地方性，学院还细分了一个文理学院，再根据地区划分。

欧洲（ U-map）从高校本身发展角度出发，建立的体系分类更加全面科学，设立了教学情况、学生信息、地区参与等6大维度，包括23个具体指标。

德国的高等学校按照专业程度划分为综合情况、应用水平、艺术性、高职学校，按照学术方向和人才培养方向划分为学术性质大学和非学术性质院校。德国政府通过新设或改革高等教育机构来回应不同时代的教育要求，其体系科学合理、定位清晰，符合该国教育发展的需要。

英国的概念体系更多表现出对历史的思考和在实践中对高等学校的实际体验总结，真正做这一工作的更多是在高校工作的教育者们。英国研究者认为粗放式地对高校进行分类可以更好地帮助人们理解，将大学划分为古典红砖大学、技术学院和绿地大学等。

日本学校从办学主体层面分为国办、公办、私立这几类学校，从高校的功能层面分为研究类和教学类及这两者相结合的三个层面，从学校办学形式则可分为大学、短期大学、业余大学等多种类型。

韩国大学分为：一般大学院，以纯学术教育为目标;特殊大学院，以实用、实践为教育目标;专门大学院，以就业为教育目标。

（三）国内研究现状

1. 我国分类管理研究的主要方面

教育政策学者对高校分类的指标建立和体系建立、视角切入和实践研究等展开了论述。

目前，中国高校教育自身定位不够明确，分类标准没有统一。在以往研究中，学者根据高等教育发展的历史进程、不同分类或等级，分析出高等学校教育的系统中各个构成部分之间的联系。后来的学者例如邓耀彩提出了自生秩序理论、陈厚丰提出了自生秩序与分类引导有机结合、何超提出了组织化过程等丰富了学科的发展，现有研究尽管很丰富，但是高校分类管理问题研究仍然存在分类与分层界限模糊，利益主体参与有限，分类标准过于偏重科研导向等研究局限。

在方法的探讨上由开始的比较转变为实证分析。姚宇华等学者主要是从理工类的学校入手，着重分析该校的办学理念、定位等关键词来研究，雷家彬构建了湖南的学科分类指标体系，主要是在层次和类型上做了划分并使用聚类分析研究该领域，朱铁壁和张红霞提出了四象限模型，赖明谷等学者提出了九宫格方法，这些方法在质性和量化的深入研究上得到了广泛应用，体现出由理论层面到实践层面的研究转变。

在高校分类的指标设置和体系构建上，史秋衡、康敏提出了差异化高等学校分类政策的指导原则，在具体的衡量指标等维度研究上陈厚丰的多元分类标准及指标体系、冯用军等人在质变构建上借鉴了新问鼎和金字塔的相关研究，都表现出对经济环境、教学情况、科学研究实力、社会服务职能及影响力等方面的研究。

在高校分类的视角选择和实践探索研究上学者对高校划分的依据不同。学者的分类标准由理论向具体指标体系转变，在国家统筹基础上，发展适合地方特色的特色高校，构建了符合地方特色的具体分类指标体系和发展理念。

2. 分类管理的基础理论

我国高校分类研究经历了从分类和定位到定制分类标准评估体系的转变，提倡分类视角的管理、评价和培养，主流基础理论都关注了学科本身价值、指标体系构建、研究方法的创新及使用、研究视角的选取等多维度挖掘，最初的理论依据来源于教育学、经济学、管理学这三个学科。马陆亭等人在该研究领域较早提出相关的理论基础，认为资源的有效配置是分类管理的基本要点，微观理论基础为范围经济理论、劳动力市场分割理论、教育的内外部关系规律理论、学校能级理论、高校社会职能理论、整体理论、高等教育发展阶段理论、知识活动系统全息性理论、知识生产模式转型理论和大学生学习风格理论、资源价值论、资源依赖理论、资源配置理论等。

除此之外，部分学者从内外部来研究高校的规律，分别从资源配置、知识应用、系统的全息性等不同视角形成了多种理论并运用到我国高校管理的实践中，一定程度上解决了我国教育模式单一、社会需求改变的困境。

二、国内外高等学校分类管理发展现状

（一）国外发展现状

1960年，美国实施的关于高等学校的规划是政府命令主导下产生，政府利用职能直接左右高校分类管理的经典事件。该规划通过法律的途径来干预实行相关政策律法。政府将高等学校从类型上分为公立和私立大学，把公立大学在按照城市等级划分为加州大学、州立大学、初级学院（又称社区学院）几种类型。政府职能在领域的分层分类发展上的干预过量导致教育自身和高校自我发展活力较低，忽视了对私立高等学校的引导。卡内基分类法在各个国家产生的影响深远。第35届国际教育会议上确定的分类标准成为大部分国家的高等教育分类标准的蓝本。2005年欧洲的“U-Map”议案的实施，旨在在欧洲地区内搭建起一系类引领性的分类标准及高等教育体系。该项目展现出了多样化高校分类的理念，分类视角维度多样，引进了互联网技术，这些高等学校分类管理研究都为我们国家提供了很好的经验。

（二）国内高等学校分类管理发展现状

我们国家非常清楚地认识到坚持高校有效的分类管理是促进人才发展和经济建设的关键，教育发展是立足之本。1954年，我国就有了高校分类管理的雏形，重点发展工业急需人才，并设立专门学院，培养相关师资力量，在全国范围内开展了大规模的院校调整。从1954年到2018年，高校整体规模呈上升趋势。

2010—2020年的国家教育发展规划的纲领性文件确定了高校分类管理的战略蓝图。2015年教育部的工作要点与2017年“十三五”规划中关于教育发展的指导思想吻合，提出了高等学校发展布局要合理，制度科学，高等教育自身定位精准、着重发挥各个高校自身特色。近几年，国家大力支持职业院校的发展和扩大，着重培养技术性人才。中国的高等教育学校的管理也为世界提供了中国方案。我国高校分类设置的40年进程如图2所示。

2014年具有高等学历教育招生资格的高等表明，我国本科学校數量为820所，高职学校有1228所，国家批准的独立学院数量为311个（军事性质和港澳台的学校不在范围内）。2018年Clarivate Analytic的数据表明我国共有高等教育学校2879所，其中独立学院有266所，成人高校数量为284所。较之前的数量，我国高等院校数量大幅上升，独立院校减少。

地域分布上，位于苏、粤、鲁的高校数量较多，高校数量最多的是江苏，高校数量最少的是西藏，仅有6所。

我国高校按照主管单位分为教育部主管、其他中央部委、省级主管、市级主管。从学历类型划分，全日制本科分为本科提前批、一本、二本、保送生、专升本;艺术类本科提前批A、B段。在办学性质方面分为公办和民办院校，按照学制划分为四年和五年制。

在中央部属院校中，工业和信息化部直属院校有7所，国家民族事务委员会直属院校有6所，公安部直属院校有5所、中央民用航空总局直属院校有3所、国务院侨务办公室、中央军委直属院校均有2所，交通运输部、林业局、国家体育总局等13个国家部门均分管1所大学。

从学校规格层面上，高校可分为5个方面：省级211重点大学、地级重点大学、地级普通大学、地级新兴大学、地级专科大学。我国高校专业大致分为12大类、80个一级学科、358个二级学科，总体上分为文、理、工、农、医5个类别。

1.中央部属

据统计数量为一百多所，教育部管理82所，其中包含分校，中央和其他部委管理剩下的部分。大学大部分是中央部属的院校，基本涵盖了211、985、等国内重点院校。故中央部属院校在国内院校中有先行者和领导典范之称。目前，教育部直接管辖的高等院校全国范围内的数量是75所。我国的高等教育学校实行两级管理，新的管理体制主要是以省级统筹的形式为主。少部分高校是国务院委托给教育部及其他单位管理，其他的大部分高等教育学校归地方主管。但是我们国家的重点大学大部分为教育部直接管辖。

2.地方所属

地方所属高等学校的消费费用是当地财政拨款，当地生源是地方高校的主要生源。它们构成了我国高校的主体部分。按学校的规格主要从省级和地市级划分;地市级院校主要划分为重点、普通、新兴、专科学校这几类。有些经济收入较多的省份和地区重点建设当地院校并取得卓越成果。例如北京、深圳、重庆等形成了一批重点大学，形成了省属211重点学校、省部级共同发展的学校、地属特色高等教育学校共存的局面。

3.地方所属省部共建

我国经济发展不平衡，尤其地区之间的差异较大，一些地方政府在教育支出能力上有限，在办学层次上不能满足国家重点大学的评优标准，因而产生了省部共建的风格。2004年我国首次建立了省级政府和教育部共同建立的学校。教育部已与17个省（自治区、兵团）达成了22所高校的协议。教育部及当地政府给予这类形式的高校更多的财政、政策扶持，使得我国教育成果颇丰、蓄势待进，在重点工程、重点学科及实验室、人才培养计划等方面效果显著。工信部与省一级的政府是第二大类共建形式高等教育学校的构成部分。国家这一政策举措原因在于国家重点支持地方经济、教育、文化等个各方面的发展，形成地方特色的教育。

4.自主招生

自主招生的主要承办方是重点大学和高职这两个主体，途径主要是保送、统招专升本。本科非全日制教育包括自学考试、成人本科、网络教育、开放教育。

三、吉林省高等学校分类管理发展现状

吉林省地方高等学校也在该政策指标上进行了落实，设立了“211”“985”层次的学校，同时以民办院校和公立院校、重点大学、普通高校、职业技术学校进行划分。建设世界一流大学、世界一流学科是教育部一直以来的追求，吉林省作为教育大省自然也在进行世界一流大学和一流学科的建设并做出了突出贡献。吉林省同样采取这些划分标准，只是在个主体上称呼和使用不同，存在各主体间的交叉使用状况。

吉林大学入选了“985”“211”工程，在医学、哲学、化学等专业上具有较强实力，延边大学是 “211工程”入選成员，医学是强势学科。吉林省目前的省属重点院校有8所，分别是：长春理工大学、吉林农业大学、吉林财经大学、长春中医药大学、北华大学、吉林师范大学、东北电力大学、长春工业大学。吉林省高校的整体教育实力雄厚，也有自身的特色高校和国内优势学科，在未来发展方向上更要加强学科领域地位，不断进行科技创新，打造世界一流大学。

据2018年吉林省统计年鉴公布的数据：全省教育支出513.82亿元，增长1.1%;教育固定资产支出12.3亿元;普通高中学校248所，中等职业教育学校260所，其中，获得职业技术证书的人数为2.06万人;另有职业技术培训学校（机构）1418所，特殊教育学校50所。截至2018年末，全省有研究生培养单位21个，普通高校62所。其中，普通本科院校37所（包含6所独立学院），普通专科（高职）院校25所。2018年，普通本、专科招生18.75万人，普通本、专科在校生65.83万人，比上年增加1.45万人，成人本、专科招生5.70万人，在校生11.90万人。

据统计年鉴数据，2018年吉林省各级各类民办学校有3043所，其中：民办普通高等学校（含独立学院）18所，民办普通高中35所，民办中等职业学校66所，民办特殊教育学校1所。特殊教育学生69人，中等职业教育中少数民族在校生0.70万人，高等教育中少数民族在校生11.31人。全省有中国科学院和中国工程院院士22人，已建成国家级重点实验室11个，省部（吉林省与科技部）共建重点实验室3个，省级重点实验室98个，省级科技创新中心（工程技术研究中心）157个。

相较于国外高等学校分类管理理论成果研究而言，我们国内研究侧重于实际和实践情况，由最开始的理论引用借鉴等转变为自主探讨高等学校分类管理的道路摸索，最终形成以中共中央为国家引领的、发展核心的中国特色社会主义的高等学校分类管理模式。这点和外国有所不同，外国大多不设有类似于高考的这样公平的选拔制度，最终人才的分流也是分类管理的一个因素。外国更加注重个人主义的发挥，提倡个人价值的最优化实现。在个人利益价值主张下提倡效率、自我关注、在高等学校分类标准上有所归一，政策也给予较大的支持。国内的高等学校分类管理理论成果偏重于科研和学术，一定程度上没有注重实践和教育本身的人文情怀，但是也为世界的分类管理提供了中国方案。

从国家层面上与国外的该领域研究对比发现，我国在高等学校分类管理问题上尚没有划分统一的施行标准，我国的分类管理发展水平没有形成一个较为科学的完整体系，学者在研究中过于偏重科研效果，研究样本从全国性而言不具备足够的代表性。在吉林省的高等学校分类管理研究中，因为吉林省高校众多、情况不一、具有强烈的地方特色、资源有限等问题，导致了吉林省高等学校分类管理发展出现了一些问题。

四、吉林省高等学校分类管理发展存在的问题

为响应国家政策，吉林省对于本省的高等学校分类管理问题进行了部分改革，并取得了相应的成效，但出现了一些问题，情况如下。

（一）分类不明确，缺乏特色优势

建学的差异化、多样化导致了每个学校都有自己的专长和优势，地区差异的不同也导致了各个学校的办学层次水平不同。各高校在适合自己的类型和层次内确定自己的位置是非常重要的。然而，吉林省的各个高校在这一点上未曾有良好的表现，在分类管理中没有实际考量到自身的优势和弱势，反而存在一些与自身特点不匹配的行为，所以效率不高且部分资源使用存在浪费的情况。

（二）管理体系科学性不足，政府支持力度较小

学校作为国家机器的一部分，其效率、效益建立在良好的管理上，建立科学的管理体系是保证机器运作的根本。在吉林省高等学校分类管理中出现的管理问题表现在管理不科学、权责不清、效率低下、组织冗余、缺乏良好的价值引导等诸多方面。政府在其中起到了引导的作用，但课题组调研发现政府在高等学校分类管理的支持力度还是较小的，例如政府关于学校分类管理的专项资金支持和科研奖励等是比较少的。

（三）学校与社会缺乏联系，管理主体价值体系薄弱

高等学校处于社会和整个国家的大熔炉之中，必然不能与社会的方方面面脱节，其中最直接的关系就是利益关系。课题组在本次调研中发现吉林省的高等学校在分类管理中没有与社会紧密联系，在政治、经济、文化、政府、社会中存在条块分割化管理，没有结合自身优势与各部门联系从而发挥自身的力量。学校管理是典型的层级化管理，那么管理主体的价值观直接影响整个学校和学生的整体价值观倾向，在这点上缺乏管理主体价值观倾向的把握。

（四）政策扶持力度较小，格局分散

政策的扶持力度在一定程度上影响了高等学校分类管理的进程质量。课题组通过调研发现在吉林省高等学校分类管理中政府的政策支持力度较小，无论在政策响应上还是观念的引导上都没有占据一个比较理想的分量。在分类管理中各个分类主体以及环境没有形成一个良好的“主体多元、政策导向、共同参与”的格局。管理主体仅仅停留在分类管理中的职位管理，缺乏主体的多样性，从而缺乏前卫、优等的管理理念。全体、全员、全程的共同参与能更好地提高参与人的归属感，也应能更好地促进分类管理的效果。

五、吉林省高等学校实施分类管理的相关对策以及建议

（一）吉林省地方特色和需求

在东北这片黑土地上，吉林省极具浓厚的关东文化色彩，其重工业、旅游业、餐饮业等显示出强烈的地方特色，其旅游业、餐饮服务、文化艺术、汽车制造、电影等方面发展良好。正是这样的社会文化和需求造就了一批省属重点院校、双一流大学等吉林省高等院校。近年，国家提出建设世界一流大学、世界一流学科，吉林省在国家战略的引领下，重点发展优势学科教育，着重深化培养重点人才，在队伍建设、人才引进等方面做了很多工作。高校的发展离不开经济的发展，从国家统计局发布的数据来看，吉林省2018年GDP数据存在负增长的情况，但长春市的经济发展势头良好。文化的交流和经济的发展是高校应该承担的责任，人才是核心竞争力，发挥本省优势是良策，因而从这两个角度出发，吉林省的需求应该表现在以下几个方面。吉林省本是老工业基地的发展地，其经济的原始积累可观。目前经济结构的转型是发展的瓶颈，人才是推进工作的重点，职业技术性人才、创新性人才正是急需的。良好的管理能把握大局方针，提高资源配置效率、更好地吸引、激励人才，因而吉林省的发展需求表现在管理和人才需求上。

（二）构建吉林省地方特色分类管理指标体系

以往研究都是将学科本身的发展、或者在某一领域处于领先地位等视为好的大学或者好的专业，这在一定程度上能促进我国在一些领域达到领先水平，但是忽视了社会和国家对于经济和文化等方面本身的需求，着重点在于选拔好的大学或者学科本身，因为优秀所以选择，而不是按需选择。在国家建设双一流大学的统筹框架下，根据吉林省地方特色和吉林省高等教育实际情况，课题组尝试建立了国家统筹下的吉林省地方特色的高等教育分类管理指标体系，建构遵循按需选择、多元化评价主体的原则。

在构建吉林省地方特色高等教育分类管理指标体系的时候，我们将吉林省高等教育学校分为两大类：普通高等院校、职业技术院校，实行多元化的评价主体：社会、高校、学生、政府，根据高等教育学校分类的不同，设立不同的双一流大学评价指标，提倡按需引导，按需选择，构建多个评价主体体系。

吉林省普通高校分类管理的评价指标是分类管理的枢纽，主要从办学基础、发展成效、管理运行、保障条件4个方面来构建综合性指标，侧重于科研人才培养

职业技术学校主要是侧重于创新型、技术型人才的培养，部分指标和普通高校相同。由于篇幅原因，这里没有展示三级指标。

高等教育学校实行的分类管理本质上是对我国教育发展的补充，从我国教育发展层面上看，良好的分类管理是科学发展进步的基石。这有利于形成有中国特色的教育方案，为其他国家提供经验。

（三）针对吉林省高等学校分类管理发展问题的相关建议

1. 实事求是，取长补短

吉林省各高校应在适合自己的类型和层次型内确定自己的位置，并努力发展自身特色，根据自身实际情况，学优补劣，发展自身特色教育，提高学生的整体素质。

2.教育部门大力支持并因地制宜，建立科学的管理体系

高等教育管理部门应该从办学层次以及教学特色等方面出发，引导高校的品牌建立，良好的品牌定位是促进高校发展的重中之重，政府应该因地制宜地加以政策扶持，对各个不同的高等教育学校实行分类管理，从而在保证高校自身特色的同时稳步发展，逐步建立各个高校发展的自有体系。

3. 注重管理主体的价值倾向，加强社会各界的联系

高等学校分类管理涉及到经济、政府以及社会等方方面面的利益关系，只有与社会各界紧密相连并走在世界的前列才能更好地了解社会需求和动态，以更好地调整自身结构和战略。因此在分类管理的过程中，管理主体应注意把握价值倾向，高等学校分类管理应该在其发展的规律上注重与政府以及社会的联系。

4.加强政策扶持，形成“主体多元、政策引导、协同参与”的多元格局

政府也应该在宏观政策方面为高等学校的分类管理提供相应的扶持，创造一个良好的、公平的发展环境，鼓励各高校发展自己的特色，同时密切与各高校沟通交流，最终形成一个开放、合作、民主的格局，明确分类管理的划分标准，构建清晰的教育管理体系，形成多元化的、多维度的、多特色的格局。政府在政策上的扶持能够让社会、政府、企业等多个主体均参与到高校管理的过程中来。政府应鼓励各高等学校密切交流，有效配置资源，最终形成一个合理的高等学校管理结构布局。

5.实行分层分级管理制度，精准对接

吉林省各个学校情况不一，不同的资源有不一样的质量。实行省级统籌，各校实行分层分级管理制度对于高校特色专业和自身发展更为精准。部属院校、985高校、省重点院校、职业院校等能够根据自身需求和社会需求实行精准扶持和重点发展，把更多的选择权和自主权交给高校、师生和社会。

本研究只是研究了吉林省的高等学校，研究明显存在地域特征，另外研究样本较小，难以反映普遍实际问题和特征。未来的研究需要引入实证分析、扩大研究样本、视野触及国外，从而本该研究的领域进一步丰富拓展。

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Abstract：Based on the overall strategy of building double first-class universities， this paper understands the present situation of classified management of higher education schools in China and the present situation of classified management of higher education in Jilin Province from the framework of multiple subject evaluation and the classification of higher education schools， analyzes the problems existing in the development of classified management of higher education in Jilin Province at present， and puts forward some relevant countermeasures and suggestions. Under the classified management level of national overall planning， according to the present situation of classified management in Jilin Province， the regional characteristics and social needs of Jilin Province， this paper attempts to construct the index system of classified management of colleges and universities in Jilin Province.

Key words： classified management; institutions of higher learning; higher education

[責任编辑：韩    璐]