预决算偏离度视角下设区市政府预算管理研究

梁欣晔，王心怡，李 硕，黄启倩，王心语

(安徽工业大学 商学院，安徽 马鞍山 243002)

财政预算是政府活动计划的财务反映,是政府调节经济和社会发展的重要工具。在以市场为主导的经济转型环境中，预决算发生一定偏离是客观存在的。目前我国对财政的超收收入问题不够重视，缺乏必要的监督手段和管理措施，引起财政超支和财政超收双向转化，无可避免地引起预决算偏离度的现象[1]。那么，政府预算管理存在偏差的原因在哪？如何看待这些偏差？这些值得深入研究。本文拟从预决算偏离度视角探讨我国设区市政府预算管理问题，通过对安徽省内各个设区市的政府预决算偏离度进行分析对比，同时选取具有代表性的东部、西部省会城市和中部安徽省省会城市进行对比，分析各设区市预算执行中导致预决算偏离或预算调整的具体事项,尝试分析原因并提出相应的建议。

一、安徽省设区市政府预决算偏离度

(一)一般公共预算收入及非税收入

政府预算中最基本、最重要的是一般公共预算，其数据较政府性基金预算、国有资本经营预算和社会保险基金预算更稳定[2]。因此，本文主要分析一般公共预算的预决算偏离度。一般公共预算收入为经济社会加快发展提供了稳定的财力保障，是由税收收入和非税收入组成。安徽省各设区市一般公共预算收入和非税收入预决算情况见表1。

表1 2018年安徽省一般公共预算收入与非税收入预决算情况 单位：亿元

本文共采集安徽省15个设区市的样本数据(安徽省一共16个设区市，但铜陵市数据缺失，故选取15个样本数据)。在15个设区市中，有7个设区市出现超收现象。以国际普遍认可的偏离度5%的标准作为预决算偏离度情况的标准，上述设区市预决算偏离度多数处于合理范围内。GDP名义增速作为一个计划指标是目前地方财政收入预算编制的主要参考依据[3]，而影响地方官员晋升的政绩考核指标却是GDP实际增速。理性的政府官员为了规避政治风险，极力发展所属辖区的经济，并且在GDP名义增速和GDP实际增速分别作为不同的考核指标的矛盾的催化下，会在一定程度上低估GDP名义增速，并通过实现财政超收来实现GDP超计划增长。因此，地方预算实现刚性约束较为困难，并且会向上级政府表达其所辖范围社会治理、经济发展良好的信息[4]。

由表1可知，73.3%的设区市的非税收入预决算都有较大偏差。对比于税收收入，地方政府对非税收入具有更大的调节权力。在非税收入预决算发生较大偏离的情况下，一般公共预算收入的预决算偏离度仍能控制在较为合理的范围内，这表明安徽省设区市政府可能存在通过人为调节非税收入进而控制一般公共预算收入的现象。

(二)一般公共预算支出

一般公共预算支出主要用于保障和改善民生，实现经济高质量增长。安徽省设区市一般公共预算支出预决算情况见表2。

表2 2018年安徽省设区市一般公共预算支出预决算情况 单位：亿元

在上述15个设区市政府中，10个设区市2018年出现短支的情况，6个设区市预决算偏离度超标准，其中蚌埠市偏离度最高，达到了46.4%。

大多数设区市的一般公共预算支出预决算偏离度为负数，即实际的一般公共决算低于预算。可能存在以下原因：第一，支出节约；第二，预算编制不科学或出于政府的某种考虑在年初编制预算时存在“多要钱”的现象；第三，专项支出的存在；第四，盘活了存量资金，提高资金运用效率[5]。

超支现象的出现可能是因为年中的大量追加支出而造成的，如：2018年安徽省内预决算偏离度最大的蚌埠市的年初编制的预算数为524 231万元，而调整预算数为817 349万元，为年初预算数的155.91%。其中，蚌埠市政府为了更好提供城市公共服务，进行大规模的公共设施迁建和改建城乡社区，此项支出调整数为年初的899.99%；为了深化下一阶段的医疗改革等原因使得医疗卫生与计划生育支出调整6 000万元，追加预算支出幅度较大。

这一现象一方面说明地方政策和财政突然变动，各地区自然因素等突发状况会引导财政收支的不可抗性误差。另一方面说明我国完善政府预算编制缺乏科学性，没有结合本市年中发展计划而“量身定做”的当年预算，预算管理过程中的细则规定不明确，存在政策过程和预算过程“两张皮”，执行过程和预算过程相分离的现象。

三、我国设区市政府预决算偏离度分析：以合肥市、广州市、兰州市为例

合肥市作为我国中部战略省会城市，自提出创建国家级高新技术产业开发区、打造东方硅谷以后，正在以“举全省之力”大力发展。合肥市政府出台政策：高新区重点实施“创新驱动，产业引领，开放发展，产城融合”四大战略。其2018年GDP逼近8 000亿元，增速为11.71%，其GDP在近三年内位居全省第一，即将晋级中部特大城市。广州市作为我国南部沿海中心一线省会城市，近三年，人口增量在全国位居前列，引进高校人才位居全省第一，人力资源丰富且高质。凭借着优越的地理位置，吸引外资企业近2.7万家，在福布斯评比中国大陆最佳商业城市中，广州五次位居第一位[6]。其2018年GDP高达15 509.06亿元，增速为7.30%，位居全省第一。广州市高度重视财政信息公开工作，“阳光财政”建设受到了财政部的肯定。在全国地方政府财政透明度评价排行榜中，广州市近六年在全国近300个城市中一直是前三名。广州市政府预算管理意识形成较早，发展也较为成熟。兰州市作为我国西部重要省会，是“一带一路”的枢纽城市，旅游资源丰富，拥有独特的区位优势和自然资源。也是我国脱贫攻坚的重点地区，中央转移支付较高，占比约为1/2。其2018年GDP逼近3 000亿，增速为6.50%，其GDP在近三年内位居全省第一。所以，本文从东部、中部、西部分别选取广州、合肥、兰州作为样本十分具有代表意义，通过对不同区域的设区市预决算管理进行研究，可以侧面反映出我国设区市政府预决算管理现状，以及各个区域的不同的地理位置、资源优势、地区政策等对其政府预决算偏离度的影响。具体见表3。

表3 合肥、广州和兰州的一般公共预算收支预决算情况 单位：亿元

合肥市和广州市在2016—2018年的一般公共预算收入几乎都出现超收现象。在我国多年经济持续超预期高速增长的宏观背景下，公共预算超收现象的出现是合理的，也是必然的。在一定程度上可以增加政府的可支配财力，有利于增强政府对宏观经济的调控。但长远来看，连续数年的大规模超收也会导致预算管理不严格、政府预算管理机制不完善、预算管理意识不到位等问题。如何使预决算在经济高速发展的情况下仍具有刚性约束能力，是进一步加强预算管理的必然趋势[7]。

自21世纪以来，合肥市政府致力于打造高新技术开发区，给政府带来众多财政收入的同时，也带来了较大的预算松弛。2018年高新区财政收入达到13.5亿元，同比增长46.9%；地方财政收入9.4亿元，同比增长55.3%，超额完成政府下达预算。这种现象说明我国设区市政府进行预算编制管理时，全面预算的整个过程仅交由财政部门一手把控，预算组织体系不健全，各部门之间难以配合默契。预算编制、执行、分析、考评、激励等制度不完善，预算编制的口径、方法不统一，使预算目标脱离实际，预算执行不能落地生根[8]。但近两年来，合肥市政府预决算偏离度逐渐回落，说明其政府预算编制体系逐渐成熟。

广东省在全国率先启动省级预算联网监督系统，开创了人大对预算执行情况实时监督的先例。广州市作为第一个将“政府账本”公诸于世的内地城市[9]，其预算管理体系相较其他设区市更为成熟。广州市在预算管理中创新落实部门预算执行主体责任，承担预算执行结果的责任，增强政府预算管理工作内控可操作性。作为我国沿海超大省会城市，人力资源、地理资源和商业资源非常丰富；不仅如此，位于珠江三角洲的广州更有国家政策倾斜，大力鼓励其经济发展，其GDP总量稳居全国五强。经济持续高热发展的同时必然会引起一定程度上的政府超收现象，而超收现象和超支现象相反相成，双向转化，使得财政运行存在一定的风险[10]。

近五年来，兰州市GDP增长速度一直在下降，增速由2013年13.4%降至2018年5.76%，这导致兰州市在2016—2018年几乎都是短收短支，预算收支相比数额也较小，可能是经济结构和产业结构问题以及劳动力流失导致。兰州市作为较为依赖中央转移支付的城市，预决算偏离度却差异较小，说明兰州市预算管理较为规范。兰州市政府年度工作报告和人大预算审查监督的工作资料显示：兰州市实施预算管理的措施突出在于严格落实的绩效管理。在绩效计划阶段，严格审查预算项目的绩效设定，对于不符合相关设定绩效目标要求的项目，不得纳入项目库，不进行相关预算的安排，挤压项目支出“水分”[11]。在绩效实施与跟踪阶段，兰州市鼓励让社会力量参与政府预算工作的实行，增加了预算执行的透明度。通过公开招标方式，引入50家第三方机构参与绩效评价工作，建立第三方机构库来评价市级绩效；在绩效评估阶段，考核局内各支出处室和各区县财政部门预算绩效管理工作并与年终评优选先挂钩，使各区县财政部门做好预算绩效管理工作的积极性大大提高。

四、预决算偏离的原因分析

一是经济超预期发展。宏观经济持续超预期发展，很大程度上促成年终决算时出现超收现象。因此，年初如何科学地编制“量身定做”的预算便成了控制预决算偏离度在合理范围的前提。反观我国设区市年初预算编制现状，固守基数加增量的传统仍然难以有所突破。增量预算法在各部门间架构了稳定平衡的资金分配格局，但却难以化解预算分配和客观环境始终变化的矛盾[12]。

二是政府官员晋升激励与超收。根据官僚预算最大化修正模型，各地方政府为了达到自身效用最大化而追求自由裁量预算的最大化，即在初期编制预算时低估收入，以此提高当局利益。执行预算征收者的薪资和业绩与预算收入完成程度直接挂钩，这就使得被考核单位在编制预算收入时常常压缩预算，从而相对提高预算完成的百分比[13]。因此，政府官员为了更好地完成业绩，可能出现年底突击使用资金的现象，向上级发出地方经济发展良好的信号。

三是预算调整模糊与追加。《预算法》规定：“经全国人民代表大会批准的中央预算和经地方各级人民代表大会批准的地方各级预算，在执行中需要增加或者减少预算总支出的，应当进行预算调整。”我国对于预算调整的事项还没有进行清楚的划分，预算调整的界定模糊加剧了地方政府的预算松弛，制度固化作用不强，具有较大的博弈和调整空间[14]。

四是政府压力与非税收入增加。自1994年我国进行分税制改革至2011年非税收入全部纳入预算管理，非税收入保持了年均近15%的增速。且长期以来，非税收入征收条目宽泛、数额过于庞大、管理杂乱无章，饱受诟病[4]。其原因可以归结为政府受到主动或被动压力的影响：主动诱因是政府为了实现GDP的快速增长而追求政府资金收入的自由裁量权，从而有利于考核政绩；被动诱因是财政支出缺口大迫使政府在预算执行时增加非税收入。而且相比于税收收入，地方政府相非税收入具有更大的调节权力[15]。

五是预算形成过程缺乏刚性约束。预算实质上是一种资金分配手段，我国的预算形成过程缺乏一个具有广泛性及实质性参与的第三方预算审议过程，从而使预算失去了对于资源配置的导向与政府行为的制约作用，无法达到刚性约束的目的[16]。安徽省设区市政府年度工作报告和地方人大预算审查监督的工作资料显示：大部分地方人大常委会监督预算执行的工作仅仅是停留于表面，相比于对预算草案的审查，各地人大常委会对决算草案的审查往往缺乏重视，决算审查环节远不如预算审查环节那样的扎实、细致[17]。从可获得资料来看，在进行年终决算时，地方人大会议仅听取和审议相关决算报告就通过决议，鲜有重视工作报告中提出的重大问题并提出质询，更没有被否决的预算与决算。

六是预算透明度不够。首先，预算法还不够完善，预算管理仍未形成一个成熟、完整的理论体系，没有完善的体系保障预算公开工作的顺利开展。其次，政府及其有关财务人员对预算公开透明意识不够，且由于层层上下级关系，从上级对预算管理的不重视到下级对预算管理的观念淡薄，导致了预算管理从根源上就没有纳入相关人员的考虑范围内[18]。再次，大部分设区市预决算报告言辞晦涩，科目过于粗略，不利于缺少专业知识的公众查阅，降低了公众监督的效力。

五、优化预决算管理的对策建议

一是推动预算编制合理化。预算编制资金项目需详细化、细致化，并事前确定资金用途，不可随意调整，将政府全部收支活动纳入预算管理范围内；财政部门也应结合当地资源优势和当年实际政策规划，科学、有效、理性地分配预算资金。针对不同的职能部门，选择与之相适应的预算编制方法，做到预算编制工作透明公开，规范各方执行工作，减少揣测与博弈，以期达到预算编制管理的减负增效。当地政府也应意识到：预算的背后是政策，当政策发生变动，就要相应地进行预算分配调整，所以应创新预算决策方式，可以实行渐进性预算和间断性预算相结合的方法，更加全面地掌握公共预算的特征。

二是推动预算绩效管理，实施绩效考评机制。预算编制及执行过程实质上是政府财政部门基于现有预算制度框架不断互动博弈的过程，相关政府部门的管理理念势必影响预算执行的过程和结果。预算管理科学化进程中，要树立绩效理念，切实执行预算绩效工作，协调预算绩效管理机制。将绩效计划、绩效实施与跟踪、绩效评估、绩效反馈、绩效改进等工作落实到每一项财政资金上，合理配置资金资源，实现效益的最大化。

三是完善预算法治建设。当务之急是治理超收、非税收入的自由裁量现象和预算随意调整现象。各级政府应该实事求是上报本级政府的预算收入，而不是追求政绩出色或担心经济周期波动而低估本级政府预算收入。预算法也应严格规范超收资金的使用程序，要求各级政府明确指出超收资金的使用用途。预算法中除了已规定的预算调整的范围和标准，还应明确规定预算调整的合理幅度，明确超过合理幅度调整后执行的程序，从而抑制预算调整常态化的滋长。另外在考核预决算差异时还应将预算调整偏离度纳入绩效考核的范围，强化年初预算编制的执行。

四是加强人大审核与监督。加大人大监督力度、完善监督系统、大力建设互联网监督模式三管齐下，以增强人大审核与监督的效力。强化决算审查监督重点是做好决算审批工作。政府财政决算有着很高的专业要求，而且也带有很强的政策性，当决算存在重大变动事项，应由政府给出合理解释，鞭策政府严格执行人大常委会的决算决议，妥善处理决算审批过程中发现的问题；各级政府应当引入第三方专业机构独立参与政府预算或者聘请相关专家分析并提出相关建议，以增强对政府的监管，充分听取社会各方声音，优化预算编制与执行；通过上下联动拓展人大预算联网监督系统模块，实现横向与税收、国土、国资、审计、监察等部门联网，纵向与区、街道联网，构建具有现代化特征的大数据信息库，形成全市一体的联网监督体系[19]。

五是预算公开透明。预算公开透明保证了公众的知情权，及时向公众提供财政信息是预算公开透明的基本要求，提高透明度的同时也会大大增加公众对政府预决算的信赖。除了预算编制以及执行情况需要公开以外，非税收入同样需要具体公开，特别是进行预算调整时的关于非税收入的方面更应向社会公众公开，并就公开的内容给出详细的解释说明[20]。就公开科目而言，预决算报告中的不够细致的科目降低了预算透明度，应当在专业预决算报告发布时附有各个项目详尽的收支。就技术手段而言，应当完善政府预算管理信息系统，为实现科学化的预算管理打造坚实的技术平台，以提高政府预算管理的透明度。