治理现代化背景下高校制度执行力思考

郑传东

[摘           要]  高校制度执行力是高校管理人员贯彻落实相关制度的执行能力、执行力度和执行效力的有机统一，是高校贯彻落实党的教育方针政策、实现办学目标的重要基础和保障。其影响因素主要包括制度自身、执行主体、执行保障、执行环境四个方面。高校提高制度执行力要提高制度设计质量，筑牢制度执行基础;提升管理人员素质，增强制度执行能力;强化监督执纪问责，夯实制度执行保障;涵养制度执行文化，厚植制度执行环境。

[关    键   词]  治理现代化;高校;制度执行力

[中图分类号]  G717                   [文献标志码]  A                      [文章编号]  2096-0603（2020）52-0234-03

习近平总书记指出：“国家治理体系和治理能力是一个国家的制度和制度执行能力的集中体现，两者相辅相成、缺一不可。”[1]“现在，我们有法规制度不够健全、不够完善的问题，但更值得注意的是已有的法规制度并没有得到严格执行。”[2]制度执行力、治理能力已经成为影响我国社会主义制度优势充分发挥、党和国家事业顺利发展的重要因素。在推进国家治理体系和治理能力现代化的时代背景下，制度执行力之于高校事业发展同样具有非常重要的意义。近年来，随着高校推进依法治校、构建现代大学治理体系实践的不断深入，高校制度建设日趋健全完善，但是制度执行过程中还存在执行力不够的问题，导致制度建设的成效大打折扣，进而影响到高校事业的高质量发展。

一、制度执行力的基本内涵

“执行力”概念在行政法学、企业管理和公共管理领域被广泛运用。在行政法学领域，行政执行力是指执行行政行为的强制力。著名法学家罗豪才解释：“行政行为的执行力是指行政行为的内容如果是命令相对人为一定行为或不为一定行为，则相对人必须执行。”[3]在企业管理领域，执行力主要指企业执行战略计划、落实领导决策、实现战略目标的能力。国外学者拉里·博西迪认为，“执行力就是企业的核心竞争力，是在领导者的指挥下，通过一套有效的系统、体系、组织、文化或技術操作方法等落实各项管理活动，实现企业战略目标的能力，是管理能力、领导能力和权变能力的综合体现”[4]。在公共管理领域，执行力主要是指政府执行决策的能力、力量和效力，是执行决策决定进而实现政府目标的实际效果。莫勇波教授认为，“公共管理领域的政府执行力是指相关的政府组织在执行政策、决策、法令、战略及日常事务方面的执行能力、执行力量及执行效力”[5]。

借鉴上述不同领域关于执行力的界定，笔者认为可以从两个层面理解制度执行力。第一个层面是制度本身的执行力，可以理解为制度执行的强制力，主要指向制度本身所具有的刚性约束力。第二个层面是制度的被执行力，是制度被主体执行过程中所体现出来的主体执行制度的能力、力度和效力，与公共管理领域的执行力概念接近。本文所讲的制度执行力是第二个层面的含义，是指为了达成制度设计时确立的目标，主体执行制度的执行能力、执行力度和执行效力的有机统一。执行能力反映主体的能力素质，执行力度体现主体的执行意愿，执行效力呈现执行制度的最终效果。制度执行力本质上是结果导向的，其核心是通过制度执行达到制度预先设定的目标，因此执行能力和执行力度是前提和保障，执行效力是落脚点和归宿。

二、高校制度执行力的制约因素

大学治理是国家治理的重要构成，高校治理体系和治理能力现代化是国家治理体系和治理能力现代化对大学治理提出的具体要求。高校治理体系和治理能力现代化既需要完备的制度载体，更需要有效的制度执行。高校制度执行力是高校管理人员贯彻落实相关制度的执行能力、执行力度和执行效力，最终体现为通过执行制度贯彻落实党的教育方针政策和高校决策部署的实际成效，它是高校治理能力的集中体现，是高校实现办学目标的重要基础和保障。影响高校制度执行力的因素是多方面的，可以从制度自身、执行主体、执行保障、执行环境四个方面分析。

（一）制度自身因素

古人云：“立善法于天下，则天下治;立善法于一国，则一国治。”正所谓良法才能善治。制度本身的好坏直接关系制度执行的效果，是影响高校制度执行力的首要基础性因素。制度自身可能存在以下不足：顶层设计方面，制度建设缺少规划，制定制度前瞻性、全局性不够，往往是职能部门根据校领导意图临时决定起草，整个制度建设不成体系，对一些涉及系统管理、复杂流程的事项缺少科学论证，导致制度与制度之间不相协调甚至相互矛盾。制度供给方面，一是供给数量不足，在某些领域缺少制度规定，制度数量不能满足实际工作需要;二是供给时间滞后，制度建设与学校改革发展不同步，一些领域出了“问题”后才“亡羊补牢”;三是供给过剩，工作中存在形式主义，以文件落实文件，制定了“多此一举”的工作制度，以及有些不适时宜的制度没有及时废止等等。制定程序方面，充分听取教职工和学生意见不够，制度制定过程缺少民主，导致教职工和学生对制度认同不够，必然影响制度执行力。制度内容方面，一是缺少可行性，制度设计的初衷是好的，但是制度落实过程中出现水土不服，最典型的是我国的大学章程，中国政法大学马怀德教授在一次报告中讲到，我国大学章程得到执行的不足20%;二是缺少可操作性，制度的实体性内容多、原则性规定多，程序性内容少、细节性规定少;三是修订不及时，没有根据上级政策规定、现实客观条件的变化而及时调整制度内容。上述几方面因素都有可能导致制度自身存在缺陷，以致影响制度执行力。

（二）执行主体因素

制度执行力是执行能力、力度和效力的有机统一，其中执行能力即是主体因素，执行力度受主体因素影响。因此，制度执行过程中，执行主体因素非常重要，其执行能力和执行意愿直接影响制度执行的效力。高校制度执行主体主要是管理人员（包括领导干部），可能存在以下不足：一是管理人员素质影响执行能力。如果管理人员的认知水平、业务能力存在不足，则会导致对制度理解不到位、执行方法不当，导致执行结果走样。高校存在多个层级管理，制度一般是领导干部设计制定、基层管理人员具体执行，如果基层管理人员不能准确理解和把握制定制度的初衷，则可能导致执行制度“念歪经”，在具体执行时歪曲了制度最初意图。如果管理人员的价值取向出现问题，则可能出现替换执行、选择执行、变通执行等异化行为。二是管理人员执行意愿影响执行力度。管理人员如果对制度缺乏认同，则会导致不愿意执行制度，或者“阳奉阴违”式地执行制度。导致管理人员对制度缺乏认同的原因是多方面的。新制度经济学原理认为，制度供给的目的是节约交易成本，达到社会利益最大化，制度执行成本过高则必然降低制度执行力。管理人员如果认为制度执行成本太高，势必也会影响管理人员的执行意愿。如果认为制度侵害了部门或个人既得利益，管理人员更不愿执行制度。

（三）执行保障因素

有效的制度执行离不开健全的监督机制保障和必要的资源条件保障。因此，制度执行保障因素方面可能存在两个方面不足：一是制度执行监督和责任追究机制缺失。执行意愿既需要执行主体的主观自觉，也需要来自外部的监督压力，用监督检查和责任追究传导压力，促使主体提升执行意愿。近年来，伴随着高校纪检监察体制改革的不断深入，纪检监察部门聚焦监督执纪问责，日渐重视对制度执行情况的监督，但是制度执行监督机制还不够完善、问责机制尚未真正形成，监督问责的效果还有较大提升空间。如果对制度执行不力甚至故意破坏制度的现象不能及时督促改正并追究责任，则会出现制度执行的“破窗效应”，严重损害制度权威性，影响制度执行力。二是制度执行的资源条件缺失。当有些制度的贯彻落实需要必要的人力、物力、财力和技术支持时，如果缺少相应的条件支持，会使执行主体陷入“巧妇难为无米之炊”的尴尬境地，必然影响制度执行力。

（四）执行环境因素

制度执行力与其所处的环境直接相关。麻宝斌教授认为，制度执行力是“在特定的社会文化环境中，正式制度得以落实的程度。它取决于执行主体的执行意愿和能力，也取决于执行对象自愿遵行的意愿强度，更受到社会文化环境的影响和制约”[6]。因此，有效的制度执行需要一个良好的制度执行环境。执行环境影响执行主体的执行意愿和执行力度，进而影响制度执行效果。执行环境方面可能存在的不足是制度文化缺失。导致制度文化缺失的原因主要有：一是領导干部缺乏制度思维。领导干部是制度执行的风向标，如果领导干部缺乏对制度的敬畏之心和尊崇之心，必然严重削弱制度的公信力和权威性。特别是当领导要求与制度规定出现冲突时，有的领导将个人意志凌驾于制度之上，执行主体不得不执行领导指示。如此会形成恶劣的反面示范效应，久而久之，上行下效，在执行主体面前制度变成一纸空文。二是“熟人社会”带来的弊端。高校是典型的“熟人社会”，传统的人情、关系、面子等思维一定程度上影响执行主体处理问题的态度和方法，如果广大师生在处理问题时过多地讲究人情关系而不是习惯于按照制度办事，那么制度执行就缺少基本的文化土壤。

三、高校提升制度执行力的对策

如前文所述，影响制度执行力的因素主要包括制度自身、执行主体、执行保障、执行环境四个方面。因此，高校提高制度执行力需要相应地从提高制度设计质量、提升管理人员素质、完善监督保障机制、优化制度执行环境等方面寻求对策。

（一）提高制度设计质量，筑牢制度执行基础

邓小平指出：“制度好可以使坏人无法任意横行，制度不好可以使好人无法充分做好事，甚至会走向反面。”高校提高制度执行力首先要建立好的制度，在制度设计上下功夫。一是强化顶层设计，构建科学完备的制度体系。要坚持以系统论思维推进制度建设，加强统筹规划，系统构建制度体系，科学规范制定程序。发展规划部门（或法务部门）统筹全校制度建设工作，负责制订制度建设规划和计划，对制度进行审批审查。要构建以大学章程为核心，涵盖党务、行政若干相互衔接、协调的配套制度体系。要建立制度立项审批和内容审查机制，重要制度建设需进行立项审批，立项后需对制度文本进行合法性、合规性、合理性审查，必要时还要征求广大师生意见，最后再提交决策会议审议并发布实施。二是及时更新制度，优化制度供给。制度都具有一定的时间效应，随着上级政策的调整、客观环境的变化，需要对制度及时更新。对一些过时、不适应学校发展需求的制度要及时废止，对一些与上级政策不符、存在明显漏洞的制度要及时修订完善。三是优化制度内容，增强可操作性。制度不在多，而在于务实管用。务实管用的制度必然是便于操作的制度。要建立制度评估机制，在制度执行一段时间后对制度执行情况进行评估分析，针对问题进一步调整优化制度内容。既要细化制度实体内容，让执行主体知道做什么，又要细化程序规定，让执行主体知道怎么做。

（二）提升管理人员素质，增强制度执行能力

制度最终要依靠人来执行的，制度制定以后执行主体就是决定性因素。高校提高制度执行力要把管理人员素质提升摆在关键位置。一是要强化制度意识，增强管理人员制度执行意愿。思想是行动的先导，推进各项制度有效落实离不开管理人员尊崇制度、执行制度的思想自觉和意愿。管理人员要充分认识到制度执行在推进高校治理体系和治理能力现代化、促进学校高质量发展中的重要作用，强化制度思维，带头维护制度权威、落实制度规定。要加强制度学习，管理人员尤其是领导干部要把上级制度文件和高校内部制度规定作为自主学习、集中学习的重要内容，深入了解和掌握制度要求，将制度规定内化于心，强化制度认同，遇到问题就形成执行制度的“条件反射”。二是提高工作本领，增强管理人员制度执行能力。制度执行能力是运用制度解决和处理具体问题的能力，需要执行主体具备相应的综合素质。要通过学习培训和实践锻炼，培养管理人员“运用辩证思维的方法论，处理好制度刚性和人本柔性、制度文本和制度精神、执行力度和执行高度、执行速度和执行效度、执行成本和执行收益、整体制度和局部制度等重要关系，强化遵守制度规则、分析制度本质以及深层次把握和运用制度的能力”[7]。

（三）强化监督执纪问责，夯实制度执行保障

习近平总书记强调，“抓好法规制度落实，必须落实监督制度，加强日常监督和专项检查。要用监督传递压力，用压力推动落实”[2]。一是要以监督推动制度执行。要充分发挥职能部门的职能监督作用和纪检监察部门的专责监督作用，聚焦日常管理进行常态监督，聚焦重要制度、突出问题进行专项监督，及时发现问题、纠正偏差。要加大制度及其执行情况公开力度，畅通监督渠道，主动接受师生和社会监督，形成监督合力。二是要以问责倒逼制度执行。建立制度执行责任追究机制，按照“谁制定谁负责”的原则明确责任主体，健全责任追究程序，切实加强对制度执行不力问题的问责力度。要把问责贯穿监督的全过程，督促管理人员强化制度执行的过程责任，避免仅仅以制度执行结果追究责任。通过问责强化“高压线效应”，倒逼管理人员尤其是领导干部提升制度执行力。三是要以考核激励制度执行。党的十九届四中全会强调，“坚持党管干部原则，落实好干部标准，树立正确选人用人导向，把制度执行力和治理能力作为干部选拔任用、考核评价的重要依据”。要把制度执行力纳入干部考核评价体系，并作为选人用人的鲜明導向，对于制度执行力强的干部，要优先提拔重用;对于不能严格执行制度甚至破坏制度的干部，要及时调整。此外，还要为制度执行提供必要的资源条件保障，除了必要的人财物资源以外，信息化技术手段可以有力提升制度执行效率。

（四）涵养制度执行文化，厚植制度执行环境

制度执行文化是制度执行的软环境，对于执行主体具有潜移默化的影响力。高校提高制度执行力要高度重视涵养制度执行文化，以文化人，形成无形的共同行为规范，强化全校师生对制度的认同和服从，形成执行制度的自觉意识和自觉行为。一是领导干部要带头尊崇制度、执行制度，坚决维护制度权威。一个单位的政治生态首先看领导干部，制度执行环境关键也在于领导干部。只有领导干部率先垂范带头执行制度，其他管理人员和广大师生才会更加敬畏制度，进而形成良好的制度执行环境。二是要大力弘扬法治理念，逐步打破“熟人社会”的弊端。习近平总书记强调，“要坚持制度面前人人平等、制度执行没有特权、制度约束没有例外，坚决维护制度的权威性，坚决纠正有令不行、有禁不止的行为，使制度成为硬约束而不是橡皮筋”[8]。高校要积极推进依法治校，树立制度面前人人平等意识，坚决克服在处理问题上拉关系、讲人情的陋习。三是要建立容错保护机制，激励干部在执行制度中担当作为。对于那些在执行制度中敢于坚持原则、动真碰硬甚至得罪人的干部，要客观分析群众意见和考查考核评价，保护干部坚决执行制度、敢于担当作为的积极性，消除干部执行制度的后顾之忧。

四、结语

制度的价值在于贯彻落实，通过贯彻执行实现制度设计的目的。高校制度设计的目的在于完善内部管理，推进事业高质量发展，最终目的在于落实党的教育方针政策，培养社会主义建设者和接班人。因此，对于高校而言，提升制度执行力意义深远，不仅事关高校治理体系和治理能力现代化，事关高校事业高质量发展，更最终影响到党的教育方针政策的落实，高校历史责任和使命的实现。

参考文献：

[1]习近平.习近平谈治国理政[M].北京：外文出版社，2014：105.

[2]习近平.习近平关于严明党的纪律和规矩论述摘编[M].北京：中央文献出版社，中国方正出版社，2016：89-90.

[3]罗豪才.行政法学[M].北京：中国政法大学出版社，1989：137.

[4]拉里·博西迪，拉姆·查兰.执行：如何完成任务的学问[M].北京：机械工业出版社，2011：6.

[5]莫勇波，张定安.制度执行力：概念辨析及构建要素[J].中国行政管理，2011（11）：15-19.

[6]麻宝斌，段易含.再论制度执行力[J].理论探讨，2013（2）：140-144.

[7]任鹏.新时代领导干部制度执行力提升策略[J].国家治理，2020（2）：40-43.

[8]中共中央宣传部.习近平新时代中国特色社会主义学习纲要[M].北京：学习出版社，人民出版社，2019：238.

◎编辑 李 争