基于政策空间选择的旅游地空间结构演化研究——以安徽省为例

韩卢敏， 陆 林

(安徽师范大学 地理与旅游学院，安徽 芜湖 241003)

旅游地演化是旅游地理学研究的重要领域，是研究人地关系的重要途径。旅游地演化首先是通过旅游者人次的变化划分旅游地演化阶段[1]。随着研究的深入，学者们开始关注旅游地的核心要素，聚焦在景区(景点)[2-5]、旅游交通[6-9]等空间要素发展演化方面。伴随着学科融合发展，不少学者将区域经济学中的点-轴理论[10-12]、核心-边缘理论[13-15]、圈层理论[16-17]等应用于旅游地空间结构演化研究之中，探讨旅游地空间结构演化的过程和特征。近年来，随着系统科学的发展，系统科学论[18-20]、耗散结构理论[21]、系统动力学[22]、复杂适应系统[23]等理论也被应用到旅游地空间演化研究中，从系统及其要素互动的视角探讨旅游地系统空间演化的过程与机制，丰富了旅游地空间结构演化的理论体系。

新经济地理学强调区域空间研究的政策转向[24]。旅游研究的政治学维度提出要重视政府在旅游中的作用以及加强旅游政策研究[25]。政策具有空间特性，政策对区域旅游空间结构演进产生重要影响。科学有效的政策将激励(约束)市场多元化投资主体的行为，从而作用于区域内旅游资源、旅游交通、基础设施和服务设施等要素，促进区域旅游地开发建设和供给体系的健全完善，并推动旅游地空间结构的发展演化。旅游资源的非均匀分布决定着特定时期某一个地区具有比较优势，作用于区域空间的政策也将根据旅游资源的空间分布非平衡推进。目前，已有学者关注到政策与旅游地空间演化之间的关系[26-28]，但是，缺乏政策空间选择研究以及空间演化背后的非空间逻辑分析。基于此，本文从政策空间选择的视角，解析政策的空间属性，构建政策空间选择的理论逻辑框架，梳理改革开放以来安徽省政策空间选择及其属性转换，探讨旅游地空间演化过程中的政策空间策略，并提出旅游地空间优化的政策建议，研究有助于丰富旅游地空间结构演化的理论体系，有利于旅游地空间结构优化，促进旅游地可持续发展。

1 政策空间选择的理论内涵

1.1 空间中性和空间干预

作为国家或地区调控区域经济发展的区域政策，其空间属性包括空间中性和空间干预两种不同的发展手段[29]。

空间中性认为，不考虑特定地方背景的干预，是解决关于人员还是地方发展的最优方法[30]。空间中性的理论假设是空间存在均衡，即劳动力、土地市场、生产要素的完全竞争和完全流动性[31]。通过各种要素的完全竞争和自由流动，促进人口、经济的集聚，逐步实现人均收入的空间均匀分布。因此，空间中性的实质是一种基于“人的繁荣”的政策，即保证平等的发展机会、增强效率，提高人的生活水平[32]。

空间干预认为，在现实中空间均衡几乎是不存在的，空间中性政策并不能有效的改善特定地区的发展和整体的经济水平，只有针对特定地区实施积极有效的空间干预，才能获取区域发展的合理路径[33]。空间干预必须要考虑地区异质性和地区间互动，地区异质性是产业政策干预的切入点[34]，包括地区特有的地理、文化和制度等内容，地区间互动表现为不同类型的区域实行差别对待，形成分工合理、优势互补和合作共赢的区域关系[35]，空间干预政策在本质上是一种“区域倾斜”的政策。

产业的形成发展在空间上不是随机的[36]。区域产业政策要考虑的是根据空间异质性，定位于特定的地区来发展集群，还是不考虑空间差异，政策普适于所有的地区。

1.2 政策空间选择的理论逻辑

地区是客观存在的地理空间，空间是异质性的。产业政策要发挥地区经济发展的潜力，必须要有选择的使用资源，并建立平衡各个地方团体、地方政府以及中央政府之间利益与偏好关系的制度和政策[30]，这带有重要的结构意义和政策选择收益。政策空间的大小是由政策决策者选择、实施、完成的，政策决策者往往鼓励资源流向特定的地区(部门)，由于这些地区(部门)在资源、区位、文化等方面的优势，对未来的经济增长极为重要，能够实现他们在特定时期内的政治、经济和社会目标。区域空间差别政策就是地方政府对资源配置实施空间干预，以实现经济活动更有效、公平的分布。在不同的社会、经济、历史条件下，政策空间拓展过程反映了不同发展阶段的政策价值取向和政策选择收益，最终将趋向空间均衡，实现区域一体化发展(图1)。

图1 产业政策空间选择的理论逻辑Fig.1 The theoretical logic of spatial choice of industrial policy

1.3 政策空间选择对旅游地空间演化的理论价值

政策空间选择基于旅游地空间的异质性。在尺度特征上，先选择高等级、高品位的某个旅游资源(节点)或重点城镇(旅游优势区域)，通过政策的空间干预，有目的地针对这一旅游资源(节点)或重点城镇(旅游优势区域)进行倾斜，在地域特征上，实行非均衡发展布局，追求旅游空间集聚，推动旅游空间极化发展，促进旅游地空间结构的生成，并发挥增长极效应。随着区域旅游地的发展，旅游空间结构由单一尺度向多维尺度扩展，政策空间拓展到多个空间区域，政策以空间中性为主，促进旅游空间结构全面发展，在地域特征上，实行均衡发展布局，推动区域旅游空间协调融合、均衡发展。

旅游地空间结构一般遵循“点—线—面”的发展趋势，因此，在旅游业发展初期，空间干预(政策空间倾向)有利于旅游地增长极的形成，发挥极化效应。在旅游地空间相对成熟过程中，空间中性有助于实现旅游地空间均衡化发展，提高空间效率，提升区域旅游竞争力，也是区域旅游空间治理的重要手段和工具。

2 政策空间选择下安徽省旅游地空间结构演化

改革开放以来，安徽省在旅游发展不同阶段实施了相应的政策措施，对旅游空间结构产生了重要影响。空间中性和空间干预的两种发展手段在政策的发展变迁中存在着具体表现形式。因此，对两种政策手段的表现形式进行梳理，分析基于空间异质性而进行的空间选择，探寻空间结构发展过程中政策转换的逻辑。安徽省旅游产业政策相继经历了“非均衡发展、非均衡协调发展、协调融合发展”三个阶段，在不同的发展阶段，政策倾斜的空间范围不同，表现出不同的尺度特征和地域特征(表1)，政策决策者运用政策手段，推动旅游地空间结构的形成和发展演化(图2)。本文将从遵循政策及其空间选择—空间主体行为—旅游地空间结构演化的发展逻辑分析安徽省旅游空间演化过程。

表1 安徽省旅游政策的空间选择及空间属性

图2 安徽省旅游政策空间选择与旅游空间结构演化

2.1 非均衡发展阶段(1979—1999年)

2.1.1 政策及其空间选择 1979年7月，邓小平同志的“黄山谈话”发出“把黄山的牌子打出去”的重要指示，掀开了黄山乃至安徽旅游业的发展，同年10月，安徽省黄山管理局成立。1980年，安徽省人民政府成立黄山规划领导小组，开始着手黄山风景区的总体规划和基础设施建设。1982年，黄山、九华山凭借其独特的自然风光和人文特色入选首批国家重点风景名胜区。1987年，为适应和加快黄山旅游业的发展，安徽省撤徽州地区，设立地级黄山市，同年，提出“以黄山为中心，以皖南为重点，发展旅游事业，带动皖南经济发展”的经济发展战略。

2.1.2 空间主体行为 虽然整个安徽省旅游业尚处于起步阶段，作为国家级风景名胜区的黄山、九华山已成为政府关注和建设的焦点。在计划经济体制下，政府直接参与黄山、九华山的基础设施建设，先后修建黄山风景区的云谷、玉屏和太平三条客运索道，开辟天都新道、丹霞蹬道、莲花循环道、西海大峡谷等游道，根据山上的道路分布情况，新建、改扩建桃源宾馆、排云楼宾馆、玉屏楼宾馆、北海宾馆和西海饭店等服务设施，积极建设九华山风景区天台索道，连通闵园和天台两个景区。同时，政府利用有限的财政资源，快速动员多种经济要素，统筹协调众多行业和部门，对黄山、九华山的基础设施和服务设施进行了有效的配置。

2.1.3 旅游地空间结构 这一阶段，政府采用空间干预的政策空间策略，有针对性地选择黄山风景区作为政策作用的空间，并直接参与黄山、九华山风景区的建设，这种纵向性的垂直干预使黄山、九华山叠加资源、政策优势，快速积累资本，在较短的时间内形成了一定的产业规模和供给能力，促进了旅游空间结构的生成，1992年，黄山、九华山风景区的游客量分别为90.64万人次、47.63万人次，远远高于歙县牌坊群(4.18万人次)、黟县西递(2.28万人次)等景点[36]。自1978年以来，黄山、九华山旅游人数逐步增加，旅游收入稳步提升(图3)，以黄山、九华山风景区为核心吸引物的点状旅游空间逐步形成(图4)。

资料来源：1979—2018年安徽省统计年鉴

图4 安徽省点状旅游空间结构Fig.4 Tourism spatial structure of point of Anhui Province

2.2 非均衡协调发展阶段(2000—2005年)

2.2.1 政策及其空间选择 政策空间选择效应激励着政府积极进行政策创新和空间拓展。为进一步促进旅游业的发展，2000年，安徽省政府制定“两山一湖”旅游经济发展战略(注：“两山一湖”指以黄山、九华山、太平湖为重点，包括黄山市、池州市及宣城市部分地区的旅游经济区)，同年，省政府制定《关于进一步加快旅游业发展的意见》，实施“抓促带”产业发展战略(注：“抓促带”指“抓‘两山一湖’，促旅游发展，带全省经济”)。2001年，安徽省政府委托世界旅游组织编制“两山一湖”旅游发展总体规划，2005年，省政府印发《关于促进“两山一湖”地区旅游产业发展若干政策》，对“两山一湖”地区的旅游发展环境、旅游开发建设、旅游市场营销等方面给予政策扶持和优惠。

2.2.2 空间主体行为 “两山一湖”地区旅游资源在空间上高度密集，品质较高，是安徽省旅游资源的优势区域。针对“两山一湖”地区密集性的旅游政策，主要是致力于旅游用地倾斜、税费减免等开发建设政策以及旅游形象整体营销、基础设施完善等发展环境政策，鼓励资源、资本等要素流向能够获得更高经济效益的“两山一湖”地区，这在很大程度上刺激了多元化市场主体投资建设景区和服务设施的热潮。此时，国家旅游局发布了《旅游景区质量等级的划分与评定》，“两山一湖”地区进入A级景区快速发展阶段，特别是高等级景区得以密集开发，截止到2018年12月，黄山市4A以上景区26家，池州市4A以上景区21家，宣城市4A以上景区25家(图5)。在“两山一湖”地区政策的激励下，2000—2015年，“两山一湖”地区共开发108处A级景区，除了政府投资之外，其他所有制投资主体的投资开发为82处，占76%。

图5 “两山一湖”地区4A级以上景区数量(截止2018年12月)Fig.5 Number of scenic spots above 4A level in “Two Mountains and One Lake” area (end of December 2018)

2.2.3 旅游地空间结构 在经济转型的背景下，空间干预的政策策略由针对黄山、九华山的纵向垂直干预转向“两山一湖”地区横向的水平干预，强调政策“中立性”，聚焦影响旅游产业发展的一般性条件，给予政策扶持和优惠。同时，政府实施选择性的基础设施投资，加强资源保护，规范市场管理，进一步强化“两山一湖”地区的空间集聚效应与经济增长。在空间干预政策的推动下，“两山一湖”地区的A级景区数量增加迅速，交通等基础设施快速发展，空间集聚效应明显，安徽省旅游空间结构由点状空间向板块空间发展演化(图6)。

图6 安徽省单一板块旅游空间结构Fig.6 Tourism spatial structure of single plate of Anhui Province

2.3 均衡发展阶段(2006年—至今)

2.3.1 政策及其空间选择 针对单一空间尺度、非均衡发展的政策空间选择，使安徽省在旅游业发展初、中期取得了较好的成效，形成了旅游空间增长极和空间集聚区。但非均衡发展战略的负面效应使皖南与皖中、皖北的旅游空间失衡，旅游经济差距急剧拉大，长期存在的“南热中温北冷”格局导致旅游业很难形成集群效应，旅游产业在全省经济中的比例一直较低。2006年，在“十一五”旅游发展规划中，安徽省构建大皖南旅游区、泛巢湖旅游区和新皖北旅游区三大旅游区，以期将南北旅游经济连为一体，实现全省旅游经济快速发展。为响应、贯彻国家战略和适应旅游业发展的新需求，在“十二五”“十三五”旅游发展规划中，安徽省分别对旅游空间结构进行了调整和优化，构建四大旅游区(“十二五”：皖南示范区、合肥经济圈旅游区、皖江城市带旅游区和皖北旅游区；“十三五”：皖南示范区、合肥经济圈旅游区、大别山自然生态旅游区、皖北文化生态旅游区)。

在兼顾效率、公平的基础上，政策空间由单一尺度向多维尺度发展，旅游政策由空间倾斜逐步向空间均衡发展过渡。不考虑空间因素的区域一体化发展战略是空间中性策略的表现，在旅游地空间发展成熟阶段，空间中性政策有利于推动旅游地空间均衡化发展，实现空间的均衡发展，从而提升旅游空间效率和旅游经济总体发展水平。同时，空间干预有利于旅游优势区域进一步提高空间效率，发挥示范效应，提升整个区域旅游地的竞争力。皖南国际文化旅游示范区在改革开放以来凭借资源、政策优势，发展迅速，经过长期以来的循环累积，示范效应明显。2009年，安徽省政府设立“皖南国际旅游文化示范区”，经过几年的建设与整合，国家发改委于2014年批复建设“皖南国际文化旅游示范区”，国家和地方政府对旅游优势区域进行了积极的空间干预。这一阶段，空间中性和空间干预两种思路并存，既推进了区域旅游空间的协同发展，又强化了优势区域的示范效应。

2.3.2 空间主体行为 在统筹区域经济协调发展的战略思路指导下，构建和谐的区域关系成为主要目标，因此，安徽省政府对长期实行的区域倾斜为主的旅游政策进行调整，“十一五”至“十三五”旅游规划中明确提出统筹区域协作，构筑南北互动、东西联动的区域旅游空间格局，逐步实现区域旅游经济优势互补、主体功能定位明确、旅游空间的高效利用。此外，中央政策积极推动区域旅游地空间的融合发展，2006年，国家旅游局提出“中国乡村旅游年”主题，推进了我国乡村旅游的全面发展，随着市场需求不断升级、旅游地供给不断改革，全域旅游成为国家旅游发展战略，乡村旅游、全域旅游等相关中央政策的实施，安徽省各个地方政府进一步加快了各地旅游资源非优区以及经济相对落后地区的旅游发展，推进了旅游空间一体化的进程。

2.3.3 旅游地空间结构 自“十一五”以来，出于均衡发展的需要，安徽省政府先后构建三大板块旅游区和四大板块旅游区，注重资源环境、旅游经济的空间均衡，发挥旅游产业的集群效应。原先在“两山一湖”地区推行的区域倾斜政策，“十一五”之后在全省范围内推广实施，由区域倾斜政策转化为普惠化政策。旅游空间的多个板块结构已经形成(图7)，旅游地空间结构逐步趋于合理和完善，提高了旅游地空间效率和旅游经济总体水平，有助于提升旅游产业在安徽省国民经济中的地位和贡献。

a.十一五规划

b.十二五规划

3 安徽省旅游地空间结构优化的政策建议

3.1 完善区域旅游空间一体化的政策条件

改革开放以来，旅游发展战略经历了从重点景区倾斜→重点区域倾斜→空间均衡发展的发展过程，但是，四大旅游区是根据地理位置和行政区划进行划分的，由于资源禀赋、发展程度的不同，旅游区之间空间差异较大，同时，旅游区内部空间范围较大，各个空间之间也存在明显差异。因此，加强基础设施建设，加强旅游区空间内外部的互联互通，一方面缩短旅游空间发达的皖南国际旅游区与旅游空间欠发达的皖北旅游区之间的经济距离和时间距离，增强皖南国际旅游区的空间扩散效应；另一方面，促进旅游区内部各经济要素自由流动、资源高效配置，逐步实现旅游空间协作和一体化的发展目标。

3.2 突出政策的差异化和精准性

空间具有异质性，政策的制定需要考虑地方背景，尊重地方文化，对不同资源禀赋、发展条件的区域做出相应的发展定位和产业布局。处于不同发展水平的地区，尽管有好的产业政策干预，也要考虑配套合适的方式和手段。在旅游空间体系较为发达的皖南地区，进行与知识、技术、创新相关的“软投资”及政策供给，将有助于空间创新升级，提升整体空间效率。在旅游空间体系尚未发展成熟的皖北地区，加大基础设施建设等方面的“硬投资”及政策供给，将提升资源空间配置效率。实施基于资源禀赋、历史背景、社会文化的差异化政策，避免政策的“一刀切”，提高政策的精准性和有效性。

3.3 调整政策手段由空间倾斜向产业倾斜转变

空间倾斜政策在实施经济发展战略过程中发挥了重要的作用，有利于培育区域增长极，实现空间上的集聚效应。但是空间倾斜具有阶段性，随着社会经济的发展，空间倾斜政策的局限性和负面效应逐渐显现。而产业倾斜政策将结合市场化的手段和政府的宏观调控，以隐性的空间调控，在实现空间倾斜政策的同时，又避免其负面效应，使损害最小化，而整体效益最大化。在今后的发展中，应尽量发挥市场配置资源的基础作用，更多地运用产业倾斜的政策，可实现提高效率、空间公平和环境友好三大目标的统一。

3.4 兼顾空间中性和空间干预

无论是“基于人员”的空间中性还是“基于地方”的空间干预，往往难以兼顾旅游发展的公平和效率。产业政策只有考虑人员和地方的双重发展时才可能达到较好效果，在政策的设计过程中，需要综合考虑地方背景、基础设施、制度、文化、创新等要素，兼顾两种政策思路，不仅有利于旅游空间发达的地区实现创新发展、结构升级，提高旅游空间效率，也有助于旅游空间欠发达的地区引入市场机制，提高市场化程度。

4 结语

(1)政策空间选择基于旅游地空间的异质性，政策及其空间选择对旅游地空间结构演化产生重要影响。在区域旅游业发展过程中，政策决策者如何进行政策空间选择以及空间拓展，是基于政策决策者对空间异质性的判断，反映了政策决策者能否识别区域旅游业发展的增长极和旅游业未来发展的核心区域，以及如何运用政策工具发挥并强化增长极的扩散效应，从而实现旅游空间的均衡发展。政策空间选择和空间拓展需要遵循旅游地空间结构发展演化基本规律，有效发挥旅游空间效应，增强区域旅游竞争力。

(2) 旅游地空间结构经历了“非均衡发展—非均衡协调发展—协调融合发展”的发展阶段，反映了在政府及政策的作用下旅游地空间结构的演化过程。非均衡发展阶段，政府采用空间干预的政策手段，直接参与旅游地(节点)的基础设施和服务设施的建设，促进了旅游地点状空间结构的生成。非均衡协调发展阶段，政府由纵向垂直干预转向对旅游优势区域的横向水平干预，调动市场多元化主体的积极性，在政策和市场机制的双重作用下，单一板块空间结构形成。协调融合发展阶段，政府政策由空间倾斜转向产业倾斜，激发更多市场多元化投资主体参与旅游发展，多个板块空间结构形成，推进了旅游地空间一体化发展。

(3) 市场发挥资源配置的作用不可替代。在不同的社会、经济、历史条件下，政策及其空间选择应有利于旅游空间结构的生成和发展，积极推动旅游空间结构优化升级，实现旅游空间一体化发展。同时，应注意到产业政策的主要目的是完善、补充和引导市场，而不是取代市场。需要改善政府和市场的关系，让市场发挥资源配置的主导作用。调节旅游资源的优化配置和旅游产业的空间布局。