“两自一包”：区域赋权学校制度改革的“武侯模式”

潘虹 汪翼 唐开平

摘要四川省成都市武侯区通过在区域教育管理中进行“赋权学校”制度改革，赋予学校“管理自主”“教师自聘”“经费包干”等自主管理权。通过核心制度、实施机制和配套制度三位一体有机运行，推进区政府和教育行政部门简政放权，落实和扩大学校办学自主权，构建起区域具有共同治理特征的新型政校关系，重塑教育各参与主体的行为模式，推动区域教育治理体系和能力现代化向前发展。

关键词 赋能区域教育；区域教育管理创新；简政放权；赋权学校；“两自一包”；现代学校管理体制

中图分类号G63

文献标识码B

文章编号1002-2384（2020）07-0017-04

当前教育综合改革已进入“深水区”和“攻坚期”，但现有的一些体制机制障碍却制约着区域教育内涵式发展。一方面，“全能管理”制约着学校发展活力，由于各级政府部门“自我革命”动力不足，“政校分开、管办分离”推进困难，学校缺乏办学自主权，发展能力不够、活力不足。另一方面，现行教师绩效工资制度缺乏动态调整机制，退出机制的缺失又使得教师聘用制和岗位管理难以真正兑现，绩效工资制度难以发挥激励作用。与此同时，在城镇化快速推进过程中，外来务工人员子女数量剧增带来入学人数激增，而新建义务教育阶段学校缺乏教师编制，使得“上学难”重新成为难题。

在全国深入推进教育管办评分离、促进政府职能转变的背景下，四川省成都市武侯区主动顺应改革大势，坚持问题导向，推动了一系列制度设计和实践探索，尤其是通过“赋权学校”制度改革，构建起具有共同治理特征的新型政校关系，重塑了教育各参与主体的行为模式，推动了区域教育治理体系和能力现代化向前发展。

一、“两自一包”：构建“赋权学校”改革的核心制度

区域教育赋权学校，是指区县政府和教育行政部门简政放权，落实和扩大学校办学自主权，学校建立完善内部治理机制，形成放管结合、互动问责、增能提质的新型政校关系。赋权学校的制度架构包括核心制度、实施机制和配套制度三个部分，它们相互呼应、整体运行，保证制度设计有效落地。目前武侯区赋权学校制度改革覆盖中小学、幼儿园共23所，其中新建中学3所、小学1所、幼儿园16所全部参与改革，2所现有公办小学和1所现有公办幼儿园参与改革。

赋权学校的核心制度是指以权力重构为核心的制度安排，即教育局向学校下放人权、事权、财权，学校建立完善共同治理机制，建立和实施学校自主管理、自聘教师、经费包干的管理制度。

1. “管理自主”

为理顺政校关系，结合政府职能转变和简政放权，武侯区将原来由教育局实施直接行政管理或干预过多过细的学校发展规划、教育教学管理、课程设置开发、教师聘任、中层干部选聘、学校经费支配等事项和权力交给学校，将教育局的履职重心转换到统筹规划、政策引导和监督管理上。

其一，建立核心團队。教育局根据学校需要，选派含校长在内的3～6名党员干部作为核心团队到赋权学校开展工作，确保党组织政治核心作用的发挥。

其二，完善法人治理。借鉴事业单位分类改革明确的法人治理模式，采取“二级法人”单位等办法，发挥“名校引领”作用。学校按照“决策”“执行”“监督”分离原则，实行校长负责制，建立校务委员会，充分发挥教代会、学术委员会、家委会的作用，各司其职，分权治理。

2. “教师自聘”

为优化用人机制，实行学校自主招聘教师。核心团队以外的招聘人员不再实施编制管理，由学校在区教育局核定的教师规模数控制范围内，根据本校课程教学需要，自主确定学校教师人数、设定工作岗位、制定人员招聘方案，报教育局审批。规范“公布招聘信息、接受报名、资格审查、笔试面试体检、岗位聘用、签订劳动合同”流程，校长牵头、多部门共同参与完成教师招聘，教育局人事部门实施事前监管，纪检部门实施事后监管，保障公平公正公开。例如：赋权学校四川大学附属中学西区学校2016～2019年共自主招聘教师114名，近两年选录比例均为1：52；北京第二外国语学院成都附属中学、四川大学附属中学新城分校、成都市沙堰小学近三年自主招聘教师选录比例均在2%左右。

其一，实行岗位聘用。构建以班主任、学科教学岗位为核心，以年级学部为主体，以学生发展中心、教师服务中心、课程开发中心为支持的学校组织架构和教师资源配置机制。探索教师竞聘上岗和注重实绩的薪级奖励机制，设立中心、学部岗位，教师自主竞聘、民主选举，学校依法按照岗位聘用方案管理，实现教师由身份管理向岗位管理转变。

其二，实行合同管理。建立“长期合同”“短期合同”制度，对所有初聘上岗教师，签订1年的“短期合同”。短期合同期满，按照考核标准，签订3～6年的“长期合同”。建立“约谈提醒、帮扶整改、依法退出”机制，及时调整不符合教学岗位要求的教师，对违法违纪的教师实行“一票否决”，直接解除劳动合同。例如：赋权学校四川大学附属中学新城分校、成都市沙堰小学、成都市龙江路小学武侯新城分校、四川大学附属中学西区学校、成都市龙江路小学中粮祥云分校，近三年分别依法辞退教师1、1、5、9、15人。

其三，保障教师待遇。依法保障教师权益，教师工资、五险一金和特殊津补贴由财政全额保障，校聘教师与在编教师同工同酬。在薪酬分配上，制定《岗位工资管理分配方案》，坚持按劳分配、按岗取酬、绩优酬高、薪随岗变的分配原则，并制定出经教职工代表大会审议通过的教师绩效评价方案。对23所改革学校323名教师的问卷调查显示，武侯区改革学校教师对学校现行薪酬制度对教师激励程度的满意度达60.99%，是非改革学校教师满意度的4倍。参与改革学校教师每个月的实际收入高于其他学校教师，教师的幸福感、获得感有效提升。

3. “经费包干”

为提高经费使用效率，教育局向学校下放资金管理和支配权。

其一，经费实行分类管理。将经费分为日常经费和项目经费，日常经费实行包干管理。日常经费由生均公用经费总额和教师人头经费（按生师比核定）组成。采用参照公办同类学校近三年来生均公用经费和教职员工人头经费总额实际支出数的测算方式，分年度一次性打包划拨学校，由学校自主管理使用。学校设施设备、基建维修等项目经费不纳入包干经费。与传统学校相比，改革学校近三年的经费总额总体持平，略有增加。

其二，学校实行“全员预算”。推行细化到每个中心、部门、岗位的全员预算制度，由教师个人或团队提出预算申请，报学校专家组审核、教代会通过后，由教师或团队支配使用，充分保障学校教职员工对经费管理使用的知情权和参与权。

其三，实行项目管理。学校事务按照项目打包，公开征集执行团队，学校保障项目经费，并记录工作量，作为发放奖励工资的参考，以调动每一位教师的积极性和创造性。

其四，严格公开和审计。学校对经费使用情况一月一公示、一季度一汇报，教育局委托第三方审计机构一年一审计。

二、“配套”支持：全面優化“赋权学校”制度环境

1. 制定实施机制

为确保上述核心制度得以切实执行，武侯区教育局组织制定了成都市武侯区“两自一包”学校《“三张清单”管理办法（试行）》《新建学校筹备工作管理办法（试行）》《章程建设指导意见（试行）》《党建工作的指导意见（试行）》《学校教师管理办法（试行）》《学校干部选任管理办法（试行）》《名师优师专项激励机制管理办法（试行）》《经费包干管理实施办法》《内部审计工作规程（试行）》等九项工作办法和方案，促使政府向学校下放的权力真正可操作、有保证、有监督。

向学校赋权面临着很多“技术难题”，不仅受到现有制度体系的制约，还有人们习以为常的行为模式的束缚。制定核心制度实施机制，其实质是创新制度和工作方式，打破瓶颈，破解难题，构建政府和学校新的有序关系与行为方式。

例如：根据现有教师职称管理制度规定，专业技术岗位是按照编制人数核定总量和配置各级职称结构比例的。然而，改革学校配备的在编教师（核心团队人员）仅为3～6人，如果按照编制人数核算职称人数和结构比例，改革学校教师就不能享有与非改革学校教师同等的权利和机会。为破解这一难题，武侯区教育局与区编办等相关部门几经磋商，在自由裁量权许可范围内实施制度创新，明确规定“按照教职工规模数的80%确定专业技术岗位总量”，保证了改革学校教师的职称评聘与晋升权益，调动了干部教师参与改革的积极性。

又如：在现有公办学校推行“两自一包”改革，最大阻力来自在编教师对拿掉编制身份的恐惧感。武侯区教育局通过制度创新，探索出“在编教师编制锁定在区教育局，其基本工资、职业年金、住房公积金、保险等基础待遇和相应预算由原编制所在单位进行管理和保障，相关经费预算由区教育局在‘两自一包学校包干经费中统筹列支”的办法，对改革中的利益调整做出了必要的政策补偿，从而极大地减小了改革阻力。

2. 提供配套制度

配套制度是指为解决核心制度实施中出现的新问题，或为全面优化赋权学校制度环境而提供的制度安排。区委区政府和教育局坚持以问题为导向，从校长选用管理、教师待遇与激励、教育决策、教育评价等方面深化制度供给，着力整体解决阻碍赋权学校制度体系建设的突出问题，取得了制度相互协调、有序运行的整体效益。

例如：通过实施校长岗位职级制，构建完善校长公开选聘、办学责任绩效、第三方评价等措施和机制，破除校长管理中的“官本位”弊端，激励校长专业化发展，鼓励教育家办学；通过实施《促进教师健康发展工作方案》，实施教师全员阅读计划、全员健康计划、心理关怀计划、营养餐计划，切实解决教师工作生活中的实际困难，提高教师福利待遇水平；通过落实《名师优师专项激励机制管理办法（试行）》，实施32个类别的各级各类教学名师、优秀教师的专项考核奖励机制，建立完善教育教学绩效责任机制，激励全体教师争优创先。

3. 创新保障机制

在此过程中，武侯区主要从以下三方面着力。一是强化保障。武侯区政府在放权的同时不断加大教育发展投入，高度重视保障学校建设，提高教师队伍待遇，着力推进校长职级制改革和教师健康发展工作；高度重视“引才引智”，多方寻求智力支持，在“十三五”期间投入1250万元与中国教育科学研究院开展第一轮教育综合改革实验区合作共建，搭建起具有国家视野的高水平学术资源平台。二是强化监管。以改革区域教育质量监测制度、教育督导评估机制，建设武侯智慧教育信息化管理平台为抓手，建立健全“以质量为核心，以评价为导向，以监测为手段”的区域教育管控核心机制。三是深化改革。教育局抓大放小，综合运用规划、拨款、信息服务等多种方式引领和推动区域教育改革发展。“十三五”期间，武侯区以“高标准实现普及、优质、开放教育，建成学习型社会，成为全市一流、西部领先、全国知名的教育现代化强区”为目标，推进实施20个改革创新项目，共计出台政策、举措、制度120余项。2019年，武侯区再次主动作为，成为全国智慧教育八个实验区之一，将区域教育推上人工智能发展的快车道。

三、走向善治：完善区域教育管理体制机制

赋权学校的本质内涵是遵循教育规律，尊重学校专业自主权，转换政府管理职能，回归学校自主办学，全面提升学校素质教育实施能力。通过推行“两自一包”改革，武侯区形成了较为完整的具有简政放权、自主办学、教育善治等显著特征的区域教育管理体制机制。

1. 行政权力得以重构

那么，武侯区政府为何向学校放权？是“真放权”还是“假放权”？何以保证学校办学自主权有效实施？武侯区从价值取向、行为重构、资源配置三个方面做出了回答。

其一，权力的价值取向。武侯区政府在改革中坚持以“服务学生发展、教师发展、学校发展”为指导思想，自我约束权力扩张，以“主动放权换制度红利”。首先是追求教育均衡发展的制度红利，使人民群众“有学上”“上好学”的需求得到较好满足，平等接受教育的机会和权利得到有效保障；其次是追求学校效能的制度红利，使学校管理能力、教育教学水平和资源配置效益得到明显提升；最后是追求育人品质的制度红利，在保证教育教学活动更加专业化、精细化的同时，引导和激励学校树立现代教育观念，不断提升全面实施素质教育的品质。

其二，主体间的行为重构。提升教育品质的关键在于扩大和优化校长、教师的“行为选择集”。他们愿意为工作付出多少和怎么工作、怎么学习和学习什么知识技术，主要受到个人能力、偏好、技术和制度等四个因素影响。与原有制度体系下的学校“行为选择集”相比，将事权、人权、财权下放给学校之后，学校身份从教育局的附属部门回归独立的办学主体；在人事、内部管理、资源配置、评价等10余项事务中改变了权力部门与学校之间的“命令-服从”关系和行为模式，学校人财物事信息各项要素的潜能得到深入挖掘，教育局的工作方式、学校的管理方式焕然一新。

其三，资源的合理配置。高度集中的权力必然带来高度控制的资源。这是权力异化、腐败的根源，也是政校之间不平等关系的根源。校长为了获得充足的办学资源，就存在着与政府人员建立寻租关系的更大可能性。为此，武侯区政府向学校下放了“真权力”，即人权、财权，以及行使权力所必要的知识、技能、信息等，使权力下放得到资源的有力支撑。

2. 学校办学得以自主

自主办学的实质是在法定约束条件下，学校自主做出行为选择和支配办学资源，最大程度实现育人目标和学校生存发展目标。武侯区“两自一包”管理制度中的“法定约束条件”主要包括两方面：一方面是依法自主办学，另一方面是依法民主管理。其具体实践主要有三个关键点：一是校长负责，即校长享有对学校事务的指挥权、管理权和资源支配权；二是民主管理，即学校教职工依法享有知情权、监督权、管理参与权，同时校长要充分尊重教师的专业自主权，激励教师发挥专业能动性；三是社会参与，即把学生和家长在学校运作中的平等参与、质询问责的权利主动纳入制度框架之中，向着促成“学校-家长-社区”伙伴关系展开制度设计和实践。

3. 区域教育赢得善治

那么，赋权学校是不是“一放了之”呢？教育治理是不是“一放就灵”呢？武侯区坚持“放管结合”这一基本实践理性和行动路向，探索出区域教育“善治”之道。即一方面优化共治，建立“政府-学校-社会”治理结构，把该放的权力放到位，切实激发学校办学活力，培育社会（市场）參与治理的能力，真正将政府的双手解放出来，使其从“划桨人”变为“掌舵人”。另一方面强化元治，抓政府“元治理”，明确政府的“首席”角色意识，增强其控制和主导能力，以“两自一包”为中心深化教育综合改革。

武侯区的探索证明了教育善治的实践逻辑：教育是社会治理的重要组成，其善治必然需要政府、学校、社会三者各司其职，紧密合作；教育善治的实现依赖于政府自身的“元治理”及其框架下的“共治”。

（编辑 谢 凡）

注释：

① 本文系全国教育科学“十三五”规划2016年度教育部重点课题“区域教育赋权学校的制度供给改革研究”（课题编号：DHA160297）的研究成果。