惠台政策下高校集聚台籍人才创业策略研究

●董译升 甘尔丹

一、引言

党的十九大报告中明确提出：“培养造就一大批具有国际水平的战略科技人才、科技领军人才、青年科技人才和高水平创新团队。”人才是经济社会发展中起基础性和决定性作用的资源，广西作为经济欠发达后发展省区，创新人才缺乏，创新能力薄弱，增长动力不足。广西高校作为人才的聚集区，受到地域等诸多方面的因素，高校发展不尽如人意，与中东部高校相比差距很大。根据中国校友会网公布2018—2019中国大学排名800强榜单，广西唯一所211高校广西大学排名89位，其他高校的排名均在132位之后，广西高校在人才培养、科学研究、社会影响等大学排名评价指标体系中的分值不高。

由于人才资源缺乏，新形势下广西高校要在“引进人才、留住人才、用好人才”上下功夫，下气力。习近平总书记强调，“要树立强烈的人才意识，寻觅人才求贤若渴，发现人才如获至宝，举荐人才不拘一格，使用人才各尽其能。”广西作为我国大陆与我国台湾开展经贸文化交流合作较早省区，搭建两岸经济桥梁，推动桂台经济贸易合作势头较好。近年来，广西高校在全面加大人才引进力度，不拘一格延揽人才，充分发挥人才的创新驱动能力，收到了不错的效果。我国台湾成为了当前广西高校揽才的热门地区，台籍人才具有融合东西方文化特点，深受广西高校的喜爱。随着“广西惠台80条措施”落地，我国台湾同胞在广西投资、创业、就业、学习等与当地居民享受同等待遇。广西党委政府的大力推动，引进台籍人才成效有所显现，但是还存在政策衔接不畅、落实推进乏力等因素，缺乏系统性、政策趋同性等问题。基于此，本文选取广西惠台政策为研究对象，按照政策分析框架、政策文本编码等步骤，对广西惠台政策三个维度测量和分析，并结合广西高校对台籍人才引进的政策问题，提出政策完善的建议。

二、相关文献概述

一是人才创业从政策、影响因素等视角相关研究：如程华等（2019）认为供给类和环境类政策过溢、需求类政策偏少。李燕燕（2019）认为政策配套环境感知、事业发展环境感知、生活保障环境感知,对人才创业创新效能均产生显著影响。二是人才服务模式视角展开相关研究：如周曦（2018）认为推进人才国际化进程,构筑人才创新创业高地。吴江（2017）认为加强绩效评估工作，推进人才管理改革试验区建设。三是人才政策文本量化评价、文本分析及指标分类体系视角展开相关研究：如曹霞等（2015）研究构建高层次创造性人才政策评价指标体系，并测量人才政策效果。四是内容分析法研究海外人才政策视角展开相关研究：如顾承卫（2015）研究从住房补贴、科研资助等内容，研究分析地方引进海外科技人才政策。张再生等（2016）研究人才政策的阶段性、协同性和系统性三方面分析人才政策。

三、政策分析框架与研究设计

（一）数据来源

本文政策数据来源:一是从知网期刊文献；二是搜索广西壮族自治区人民政府官方网站及人力资源社会保障厅、教育厅、台办等自治区政府网站，收集广西有关人才的相关法规、决定、通知等政策法规文件；三是对互联网上搜索国家对台籍人才相关政策法规等；四是对广西高校进行引进台籍人才情况，通过发放问卷进行摸底，发放78份问卷，回收65份，有效问卷65份。

（二）政策工具相关研究概述

政策工具研究最早可溯源到20世纪50年代,胡德在《政府的工具》中阐明政策工具是在工具理性层面对政策文献研究的深化,体现政策本身的发展性。朱桂龙等（2018）运用政策工具探究我国协同创新政策演化。白彬等（2016）运用政策工具对创业驱动下的就业政策进行分析。按照政策工具类型可以分为供给型、环境型和需求型三类。赵筱媛等（2007）认为供给型政策对人才创新创业发展具有直接推动力；环境型政策对人才创新创业发展有间接影响力；需求型政策对人才创新创业发展的拉动力。供给型政策工具是政府提供资金、培训等支持,强化人才资助，改善人才供给，推动人才发展，包括资金投入、基础设施建设及公共服务等；环境型政策工具是政府提供税收优惠、财政工具等政策，促进人才创新创业，包括财政金融、人才策略性措施等；需求型政策工具是政府出资或鼓励企业拓展人才引进渠道,降低市场不确定性,促进人才市场和人才全面发展，包括设置海外人才机构、贸易管制等。

（三）研究方法

从政策维度框架出发,对广西壮族自治区人民政府出台《关于促进桂台经济文化交流合作的若干措施》（下面简称“广西惠台80条”）政策进行文本内容分析。从供给型、环境型、需求型三个维度，对政策中的条款定义为一个政策单元,并进行编号。课题组成员，分别对广西惠台80条政策与三个维度进行一一匹配，供给型政策为1，环境型政策为2，需求型政策为3，配对得出契合度数值分别是47%，35%，18%见下表(由于篇幅有限,下为缩略表1）。

贯彻落实习近平总书记关于深化两岸经济文化交流合作的重要思想，2018年2月28日国务院台办、国家发展改革委印发《关于促进两岸经济文化交流合作的若干措施》（简称“惠台31条”）,同年8月2日广西惠台80条出台，政策对台籍青年来桂就业创业以及台籍人才引进方面提出了针对性强的支持措施,包括毕业生就业扶持政策、创业担保贷款政策、入驻创业孵化平台政策、急需紧缺台籍人才优惠政策,鼓励台籍人才把先进生产经营经验带到广西，参与高等教育、乡村振兴、特色农业、产业转型等建设，带动广西经济发展,实现互利共赢。利用政策分析工具对广西惠台80条政策文本进行分析。分析显示，供给型政策最多占46.25%，环境型政策次之占35%，需求型政策最少占18.75%。进一步分析发现,供给型政策中,公共服务A1工具使用最多，占18.75%，其它依次人才信息支持A4和人才培养A5占10%，公共服务政策使用最为频繁,表明政府重视公共服务,通过提供公共服务引导和支持台籍人才创新创业；资金投入A2政策比值较低。台籍人才知识积累来源海外高校，对其进行中国特色社会主义背景下的创新创业相关知识的培训显得尤为重要，同时,应关注创新创业的信息支持。环境型政策中,策略性措施占比最大15%，人才法规和财政金融居后。可见广西惠台政策主要通过供给型政策和环境型政策来吸引台籍人才。具体见表2。

表1广西惠台80条政策文本编码

表2广西惠台80条政策工具编码

笔者通过调查问卷对广西高校服务管理台籍人才政策进行调研，问卷设计10个问题，客观问题9个，主观问题1个，按照供给型、环境型、需求型三个维度来设计问题，占比为44.4%，44.4%，11.2%，可见供给型和环境型政策占比高，需求型占比少。根据2018年教育部高校统计数据显示，目前广西高校有78所，通过发放问卷调查对78所高校台籍人才服务管理政策进行调研。在政策层面上，广西高校中专门针对台籍人才引进和管理的政策仅有26.32%有专门制定，21.05%有涉及部分内容，52.63%没有制定。由此可见，广西高校在对接自治区政策上还是有偏差，存在高校实际与政府政策不衔接的问题；存在高校在人才观念上的创新有待加强等问题。

四、存在的问题

国家和广西惠台政策的出台，广西高校在台籍人才引进方面确实取得了成效，广西台办和教育厅负责人通报，目前广西共有14所高校引进了65名台籍博士。值得关注的是，高校在实际操作中仍存在一些问题，对政府政策执行和高校自身内部服务管理的矛盾等。主要关注“引才渠道、区域经济、政策配套以及专业评估”等。

（一）关注一：人才引进渠道

目前广西高校引进台籍人才的途径比较单一，没有形成体系，大多属于口口相传，个体引进为主，团队引进很少。高校在引进成功后有一定的渠道，但是后期开发不充分，成熟度不高，根据问卷调查数据显示，人才引进渠道有且成熟度高的仅占10.53%，有意向但是尚未开发的占68.42%，没有渠道占21.05%。人才引进都还是个体为主，没有形成团队，引进台籍人才赴桂创业都还是“单兵作战”，很难形成合力。没有快速组建团队，形成有效的产出。

（二）关注二：区域经济竞争

全国高校正在推进“双一流”建设，人才竞争、智力竞争、高校间综合实力竞争。各高校都非常重视人才工作，千方百计出台诱人的引才政策，加大引进力度。但由于广西在区位上与经济发达的东部沿海比地理位置不足，加上政策和资金投入有限，因此与发达地区比弱势明显，导致优秀的人才都东南飞，现有的优秀人才都被“挖角”。广西高校花费人力、物力、财力引来的人才留不住。

（三）关注三：政策配套保障

随着经济的发展，人才在高校发展所占的地位和决定因素，高校在制定引进人才政策都是拿出“压箱底”“硬通货”来表达诚意。有钱的给钱，有房的给房，有医的保医，真可谓无所不用其极。对待普通的人才精准待遇，对待紧缺的人才弹性待遇，除了诱人的待遇之外，“社会环境、人际环境、晋升环境、保障环境”等也是台籍人才来大陆发展非常关注的因素，而高校花费大量的人、财、物引进人才，却常常没有做到对人才的精准识别，服务不到位，政策配套脱节，影响人才稳定，导致引进人才的流失。

（四）关注四：政策专业评估

政策缺乏专业客观评估。高校在优化人才环境和体现人才价值中都制定了许多人才政策，但这些政策的制定初期仅仅是出现了某一个问题来采取应对，很多都属于“头痛医头脚痛医脚”，政策制定初稿仅限于征求调研报告、代表座谈会等形式，评估人员范围限于校内相关人员，多为一家之言，缺乏全面性和客观性。在进行系统的政策制定评估上，未引入第三方专业的评估机构，科学的政策评估机制还没有形成，制定出来的政策有失偏颇，脱离人才发展特性和学校建设实际，造成好政策在制定过程中失去效力，或在执行过程中无法达到预期。

五、完善广西高校引进台籍人才赴桂创业政策的建议

随着广西惠台工作的不断推进，吸收和引进台籍人才赴桂创业工作的不断深入，高校应该主动对接国家和自治区惠台政策，评估政策执行效果，结合学校实际，持续改进政策，制定出切实可行的广西高校惠台政策。

（一）资源整合，加强人才团队引进

在资源整合上，广西高校整合力量，精准发力，主动对接国家和广西台办、外专局、侨办等部门资源，寻找政府管理部门的政策和渠道支持，为引进台籍人才创造条件。在引进团队上，加强高水平科研团队引进，通过个体引进跟踪和回访机制，收集台籍人才信息，准确掌握台籍人才的分布状况、了解工作意愿并结合高校学科发展基础上，千万百计整建制引进台籍人才团队，团队引进能起到事半功倍的效果，高校结合学科发展需要，选择能力充沛、结构合理、契合度高、海外背景成熟的稳定科研团队，他们优势在于工作状态快，合作默契高，成果产出多等特点，可以实现短时间学科的跨越式发展。

（二）营造氛围，优化人才引进政策环境

立足区位实际，营造良性区位政策氛围，在人才竞争的大环境下，广西应充分发挥自身独特的区位和国家赋予广西的区位政策优势，比如东盟永久主办地、广西东盟自贸区、泛北部湾经济合作区、对接粤港澳大湾区等政策，高校以服务区域经济社会发展，培养适合经济社会发展人才着手，依托学科优势，紧紧围绕学科发展人才引进工作，对接广西九张名片，立足区域优势产业发展需求，精准发力，优势先行，重点对接一批高端产业创新创业人才。在人才引进上要客观实际，充分发挥高校学科优势和特点，统筹谋划，错位竞争，营造良性人才竞争氛围，形成引智工作共赢局面。

（三）强化保障，优化人才引进配套服务

高校要结合实际，充分整合内外资源，为引进台籍人才及团队到校创业服务提供政策保障。有针对性地制定专项服务台籍人才政策，吃准吃透国家和自治区惠台政策，大胆使用政策，为台籍人才安心融入、适应工作生活环境，专心致志地进行教学科研而服务。在已成熟的政策基础上，进一步整合优化各方资源，为有意愿留大陆长期工作的台籍人才办理落户。为台籍人才搭建科研项目申报立项平台，让他们有获得感和成就感。为台籍人才提供社会保障服务，让他们没有后顾之忧服务高校。完善服务保障网络机制，真正做到“一把尺子”服务管理，在用好人才上实现留住人才。

（四）科学评估，优化人才引进政策评估

科学政策评估机制是人才引进工作的重要环节。政策制定好坏，会影响高校发展规划和战略目标的实现。因此，在制定引才政策时，要建立政策绩效评估机制，要善用政策工具进行分析，评估政策的倾向，并加以不断优化，确保政策评估的规范性和连续性。政策制定在符合国家、自治区相关政策法规前提下，充分融入高校学科发展未来规划进行评估，发挥第三方机构客观评估，减少人为因素干扰，建立有效的政策评估体系，才能真正促进对人才资源的引进、培育与使用。

六、结论与展望

以人才政策激励为导向，有利于提高高校人才队伍建设水平，更好更高效地提升学科影响力和产出能力。在国家和广西惠台政策已经落地，高校要切实主动对接，主动延揽台籍人才为高校服务。笔者提出了一些具体的思考，下一步将持续改进政策建议，集聚人才措施，提升人才引进成效，推动广西高校“人才强校”战略和“双一流”建设。