基本公共服务均等化背景下吉林市社区养老路径探析

摘  要：近几年，为实现共享改革发展成果的目标，我国政府十分重视推进基本公共服务均等化，但现阶段仍然面临着许多挑战，基本公共服务依然存在非均等化现象，尤其在养老保障领域，任务十分艰巨。此外，当前由于老龄化的发展，实现社会治理现代化也亟需解决城市养老问题，探索更为合理的社区养老路径。

关键词：基本公共服务均等化;社区养老;吉林市;路径探析

2017年国务院印发的《“十三五”推进基本公共服务均等化规划》指出，基本公共服务均等化是指全体公民都能公平可及地获得大致均等的基本公共服务，其核心是促进机会均等，重点是保障人民群众得到基本公共服务的机会，而不是简单的平均化。其中第八章基本社会服务中的重点任务之一便是社会福利。文件要求“提高城乡社区卫生服务机构为老年人提供医疗保健服务的能力，加快社区居家养老信息网络和服务能力建设，推进医养结合发展。”可见，社区居家养老将成为一段时间内我国社会福利保障的重要组成部分。

一、研究背景与研究综述

2019年政府工作报告中指出，“要大力发展养老特别是社区养老服务业，对在社区提供日间照料、康复护理、助餐助行等服务的机构给予税费减免、资金支持、水电气热价格优惠等扶持，新建居住区应配套建设社区养老服务设施，改革完善医养结合政策，扩大长期护理保险制度试点，让老年人拥有幸福的晚年，后来人就有可期的未来。”城市社区养老服务能够弥补家庭养老的不足，例如子女由于工作没有充足时间照顾老人或子女在外地而老人不愿到外地居住等等。虽然社区养老在我国兴起时间较晚，但国内外的研究汗牛充栋。

“经济学之父”亚当·斯密最早提出公共服务的理念，他认为市场是存在缺陷的，在某些领域，市场无法高效地提供商品和服务，因此政府需与市场相互协调，在诸如国防安全、社会秩序以及非营利性公共工程等方面提供能被公民平等享有的公共服务。19世纪末期，霍尔森提出“最大社会福利思想”。而国内学者在对公共服务展开研究的基础上，进一步具体化为基本公共服务及其均等化，着重分析其内涵、发展现状、衡量标准及实现路径等。社区养老的概念起源于英国，最初被称为“社区照顾”，从20世纪70年代开始在英国广为流行。我国的社区养老研究可以说始于20世纪80年代，是英国“社区照顾”的衍生品。所涉及的研究领域涉及社区养老的概念、社区养老的内涵、社区养老的性质、社区养老的现状等方面。其中由对外经贸大学出版社出版的《城市社区治理现状与社区养老服务保障》把社区养老与社会治理相结合，提供了新的研究视角。中央编译出版社出版的《城市社区养老服务递送机制研究》则把关注点集中到递送机制，借鉴流程管理的理论思想，探索城市社区养老服务递送的效率机制。此外，还有众多涉及城市社区养老服务的著作，例如李小鹰、何仲主编的《社区养老服务指导》;周红云主编的《协同视角下社区居家养老服务体系建设研究》;戴靓华主编的《“医养结合”城市社区养老居住设施规划设计》;汪连新主编的《城市社区养老服务研究：基于北京市的实证调查》等等。

国内养老问题已经引起各领域学者的关注，从国家文献图书中心、万方数据库和CNKI数据图书馆查询，近几年的文章主要集中于理论研究，尤其是社区养老的意义，背景等相关内容，从社会学角度出发的视角较多。在中国知网中搜索“城市社区养老”共显示1138条信息，但是当笔者把关键词设置为“城市社区养老 吉林市”后，搜索结果显示只有5条，分别是牛彦苏的《我国养老政策及其对朝鲜族社会的影响——以吉林省吉林市朝鲜族聚居区为例》、刘丹《吉林市社区互助养老问题研究》、李守瑶《吉林市城市社区日间照料中心养老服务研究》、韩东《吉林市城市社区居家养老服务站建设研究》、以及蔡中华等《城市老年人社区养老服务需求特征与对策——基于吉林市的调查》。

笔者通过观察和研读这些文章发现研究视角多集中于吉林市社区养老的某一专业领域，鲜见系统地对现状、存在的问题进行梳理，继而提出实现城市社区养老均等化的路径分析。所谓均等化，应该是数量与质量上的“双重”均等化，不仅仅要使人民能够享受到同等的养老服务，并且对于服务质量和满意度也应实现其均等化。本文将立足于吉林市本地的市情市况，希望能够对于吉林市城市社区养老服务提出具有可行性的解决路径与办法。

二、基本公共服务均等化背景下完善社区养老的重要意义

实现养老领域的公共服务均等化是应对急速发展的老龄化问题以及解决随之而来的养老困境的重要途径之一，因此如何实现养老服务的均等化已经成为广泛关注的社会热点问题。目前，我国主要的养老方式包括三种，即家庭养老、机构养老及居家养老。在传统观念的影响下，过去人们更倾向于家庭养老，由子女负责照料老人;然而，随着社会经济的发展，家庭养老的面临着诸多挑战，子女工作压力大、经济压力大，必然无法全身心的照料老人，需要有新的养老模式解决。机构养老虽然已存在多年，但是却未能成为养老模式的首要选择，主要原因依然是人们的传统观念影响，并不认可由完全不熟悉甚至陌生的机构服务人员养老，会使产生孤独感与抛弃感。与此同时，社区服务在近几年逐渐转型，职能也更加完善，越来越多的老人更加认可社区居家养老服务。社区是若干社会群体或社会组织聚集在某一个领域里所形成的一个生活上相互关联的大集体，而由于社区是群众基层自治组织，居民与工作人员更为熟悉，并不像养老机构的服务人员，更容易为老年人所接受。

第一，社区居家养老是解决当前养老问题的重要选择。在国家政策的大力支持以及倡导下，居家养老服务的发展仍取得了一定成就，居家养老的服务需求得到进一步的释放。一般而言，在 一个国家的总人口中 95%的老年人会选择居家养老。全国老龄委在《中国城市居家养老服务研究》中指出，85%以上的老年人有享受居家养老服务的意愿。而且，不同性别，同年龄组和不同健康状况的老年人对享受居家养老服务的意愿都比较强烈，也就是说，老年人对居家养老服務方式的认同并不受性别、年龄、健康状况的影响;而选择住养院等养老机构养老的只占6.8%左右。不仅如此，《中国城乡老年人口状况追踪调查》数据显示，城市老年人对热线服务的需求上升了6.1个百分点，对老年饭桌（送饭）等服务的需求上升了3.5个百分点。由此可见，我国居家养老服务具有巨大的市场潜力和服务需求，在吉林市更是如此。根据笔者调查，吉林市社区居家养老服务从2010年开始建设，截止到目前，大多数社区已经开展养老服务，在一定程度帮助社区居民缓解养老压力，帮助老年人安度晚年。在本次调查的社区当中，大部分社区都配备了日间照料室和文体活动室，但仅有个别社区配备了医务室或餐厅。对于目前社区居家养老的缺口，目前的养老服务与设置配备并不能满足老年人的需求，需要不断地改进和完善。以需求为导向，社区居家养老服务具有集均等性、优质性、需求性为一体的优势，是目前解决我国社会养老问题的重要选择。

第二，社区居家养老有助于推进基本公共服务均等化的理性选择。从长期的发展趋势看，社区居家养老是最符合中国人观念的养老模式，也在逐渐受到老年人的青睐，但是在实际运作过程中却并未达到理想的效果，主要原因在于资金投入与服务质量。在这样的形势之下，居家综合服务在某些城市应运而生，重点解决特殊困难群体的养老问题，由政府出资、公共财政买单，解决了一般社区居家养老模式中服务站点资源虚置化、需求与使用比差距大的问题，有效提升了公共资源的利用率。

第三，社区居家养老服务的完善能够提高基本公共服务均等化的效率。居家养老不同于机构养老，目前社会上的养老机构多属于个人经营，许多问题无法得到保障，而居家养老主要依托于社区和政府，更能够给老人以安全感与舒适感。社区居家养老服务的主要形式是通过社会购买服务实现的，而这样的方式大大提高了供给效率，杜绝了私人经营的效率短板。政府之所以选择购买社会服务的方式推动基本公共服务均等化，一方面在于培育和壮大社会组织，另一方面也希望通过机构竞争来 提高资金的使用效率。社会组织由于公益取向的服务，对消费者的需求更具专业性和回应性，服务质量和服务效率有保证。而政府则通过项目设计、考核和评估体系对基本公共服务均等化起到 “罗盘式” 的校正和指引作用。

三、吉林市推动社区养老基本公共服务均等化的路径对策

2005年 以来提出“公共服务均等化”或“基本公共服务均等化 ”，都离不开 “完善公共财政体系”、“理顺财政管理体制 ”、“完善公共财政制度”等相关表述，其基本意图是通过财政体制和制度改革，“逐步缩小地区间基本公共服务差距 ”。提供基本公共服务是政府的重要职能，而公共服务中养老问题又是重中之重，关乎全体人民的利益，如何做到老有所养也是当前中国推进国家治理现代化的关键环节。吉林市是吉林省地级市，省内第二大城市，全市下辖4个区、1个县、代管4个县级市，存在城乡发展不平衡的现象。

总体而言，近几年吉林市基本公共服务均等化逐渐完善，朝着更为均衡合理的方向发展。然而，笔者通过调查发现在吉林市社区养老领域依然存在着一些不足之处和发展的瓶颈问题，例如，社区养老服务的投资投入不平衡、城乡养老服务存在明显差距、个别社区养老服务设施不健全、服务人员素质参差不齐等。若要实现养老基本公共服务均等化的发展需要拓宽投入渠道、实现基本公共服务的信息共享、加大政策调整的力度等。

首先，可通过推广政府购买服务提升基本公共服务均等化的水平。国家财政的合理利用是均等化，尤其是养老均等化的重要前提，也就是要达到每个人都能够享受政府财政支持的程度。目前，社区养老基本通过政府购买的形式得以实现，因此，若要提升均等化的推广水平，依然要主要依靠政府购买。2014年财政部、民政部等四部门联合下发了《关于做好政府购买养老服务工作的通知》，提出到2020年，基本建立比较完善的政府购买养老服务制度。政府购买养老服务，既完成了对特殊人群的保障责任，又能把有限资源最大化利用，同时还壮大了社会组织，一举多得。因为政府购买的形式不需要老人单独支付费用，相当于免费享受基本居家养老的服务，有利于实现养老服务的全面覆盖。实现这一服务可以通过多种形式，例如向老人发放养老服务券、设置社区居家养老服务点、生活服务站、老年活动站等服务。

其次，可通过提高社区居家养老服务质量提升基本公共服务均等化的满意度。养老服务均等化不仅仅强调服务的全覆盖，更重要的是保证服务的质量，能够真正让老年人“老有所养”，拥有幸福而美好的晚年生活。若要提升服务质量，关键在人，尤其是提供养老服务的相关人员。目前，很多社区面临着人手不足的问题，能够有专人从事社区养老服务的更是少之又少，更不用说服务人员的专业性与技术性。为了提高服务质量，应对社区居家养老服务人员进行定期的专业知识培训和技能培训，并且区分不同等级不同工作类别进行考核与认定。不仅如此，社区居家养老虽然依托于社区，但不同于机构养老，依然需要家庭成员的配合。老人在居家的过程中若要实现健康养老，家人也需要进行相关的培训与训练，提供科学合理的照顾。

另外，可通过完善社区居家养老体制机制建设提升基本公共服务均等化的有效性。社区养老服务的开展必须以相关法律法规政策为基石和后盾，没有法律作为依托，政策实施过程中遇到的问题就会无所依据。虽然十五期间到现在，国家颁布了一系列政策文件加强社区建设和社区服务，其中也为社区居家养老的发展奠定了基础，但是仍有许多家庭和老人对于社区居家养老不了解，或者只是听说过并不清楚居家养老具体提供哪些服务。从居家养老本身而言，需要建立健全管理体制、评价体系、监督体系、反馈机制等;从社会保障的角度而言，可以将社区居家养老纳入国家社保体系当中，使得失业、医疗、救济等领域得以完善;加快进行宣传与知识普及，能够让更多的家庭了解社区居家养老的相关法律法规及政策规定，不断提高人民对社区养老的信任度，以更好地促进相关政策地执行。此外，通过政府与社区共同协作，不断探索“智慧社区”以及“智慧养老”的新模式，以科技创新与互联网+激发社区居家养老的新动能。

参考文献

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作者简介：杨帆，女，（1987-），吉林吉林人，中共吉林市委党校，助教，硕士，主要从事政党政治、政治学、国际政治方面的研究。

基金项目：吉林省党校（行政学院）系统调研课题（批准号：2020qs0221）。