新时期国土空间规划中的问题与对策探究

梁飞

【摘  要】近年来，我国国民经济得到蓬勃发展，工业化及城市化发展进程加快，国土空间发生巨大变化。国务院印发《全国主体功能区规划》，强调推动主体功能区建设，对国土资源进行综合布局。但在国土空间规划过程中仍存在一定问题有待解决。因此，论文对新时期国土空间规划所面临问题进行简要分析，提出问题解决对策，以供参考。

【Abstract】In recent years， China's national economy has developed vigorously， the development process of industrialization and urbanization has accelerated， and the national territory has undergone tremendous changes. The State Council issued "The National Plan for Developing Functional Zones"， emphasizing the promotion of the construction of major functional zones and the comprehensive layout of territory resources. However， there are still some problems to be solved existing in the process of national territory plan. Therefore， the paper briefly analyzes the problems faced by national territory plan in the new period， and proposes solving countermeasures to the problems， for reference.

【关键词】新时期;国土空间规划;问题;解决对策

【Keywords】new period; national territory plan; problems; solving countermeasures

【中图分类号】F301.23                               【文献标志码】A                                   【文章编号】1673-1069（2020）06-0144-02

1 新时期国土空间规划概述

国土空间规划的目的是为解决各项发展问题而形成的国土空间开发导向，通过对主体功能区的建设，实现对我国市场经济整体结构的战略性调整，遵循以人为本发展理念，持续转变经济发展方式，强化政府区域调控力度。同时，对各处功能区域的功能定位进行明确，最终实现结合实际发展情况与需求、调整国土空间战略格局的目的。

在新时期时代背景下，国土空间规划的实现应遵循以下准则：

①集约发展。合理划定各处生态保护区域，遵循以人为本发展理念，从源头上扭转生态环境恶化的发展趋势，集中开发资源。

②分类引导。综合分析各区域发展现状、资源配置结构以及核心发展潜力，优先构建集开发以及保护目标于一体的国土空间体系，根据资源环境承载能力确定分区功能定位，明确资源开发利用原则及框架。

③凝聚共识。各级政府部门应凝聚共识，统一国土空间规划及发展理念，确定所制定战略布局规划及发展目标得到贯彻落实。

2 新时期国土空间规划过程中存在的主要问题

2.1 配套法律保障体系有待完善

自国务院印发《全国主体功能区规划》至今，虽然已完成大量准备工作，并取得诸多显著成果，如建设太原城市群、培育中西部城市群，等等。但相关法律法规尚不完善，仍未形成全面化的法律体系，难以为国土空间规划的编制、各项具体建设工作的开展提供明确参照与法律支持。这一问题的主要表现形式包括：国土规划立法滞后、部分法律条例相互冲突、规范内容模糊不清、缺乏主干法律体系等问题。以此为诱因，导致部分地方政府及主管部门的国土空间规划理念较为僵化，缺乏规划重心。例如，在我国现行的《土地管理法》当中，土地利用规划章节的具体条例内容较为模糊，没有对各级国土空间规划方案的实施流程、相关要求进行明确规定。从宏观发展及建设监督来看，尚未构建起统一化、标准化、全面适用的法律体系。

2.2 规划实施机制不健全

当前，我国现行国土空间规划实施机制有待进一步健全，主要以监督、编制以及实施管理机制为主，以各级地方政府为参与主体，缺乏配套决策及制约机制，社会各行业、领域及人民群众的实际参与度有所不足，使得所编制国土空间规划与实际发展需求产生出入、受到主观因素的干扰影响。同时，随着国土空间规划范围及执行力度的不断加大，将导致各级政府的审批范围持续扩大，不但将对国土空间规划及执行复杂程度造成不利影响，还将与我国管理改革理念相违背，最终导致国土空间规划缺乏活力，无法有效适应国民经济与社会的实际发展环境。

2.3 规划协调性不足

在我国国土空间规划编制、实施过程中，普遍存在各部门机构职能模糊的问题，职能范围不明确。虽然各部门之间的职能侧重点有所不同且产生一定程度的牵制作用。但由于缺乏明确规划指导，使得各级国土空间规划缺乏协调实施的基础条件，进而出现重复规划、规划盲区等一系列问题，尚未做到对现有國土空间资源的最大化利用。例如，中央政府与各级地方政府及主管部门之间的沟通交流频率较低，难以从综合管理及发展角度编制国土空间规划，最终使得主体功能区、城镇规划体系以及国土空间规划三者各有侧重、难以统一。

2.4 规划观念及内容滞后

在我国国土空间规划早期发展阶段中，主要将促进市场经济发展、优化城乡用地配置结构等作为主要发展理念与规划准则，缺乏对民生问题的关注。在新时期国土空间规划背景下，虽然强调持续缩小各功能区域之间在公共服务、居民收入等方面的差距，加大强欠发达地区的基础设施建设力度。但部分主管部门的规划观念及内容较为滞后，所编制的国土空间规划中各项具体实施措施的可操作性、可行性有待提升。

3 新时期国土空间规划建设途径及问题解决对策

3.1 完善国土空间规划法律体系

中央政府及各级地方政府应构建反馈机制，全面掌握国土空间规划的具体实施情况、所面临问题及出现原因。同时，以此作为主要参照，结合我国实际国情，国务院、地方政府持续对法律法规、行政法规以及地方性法规体系进行完善补充，切实做到自顶层至基层的全面性法律法规完善。在我国现行法律体系中，《国土空间规划法》完善与否直接影响到国土空间规划编制的合理性及可行性。应重点对其进行优化补充，确定其法律主体地位。对于地方政府而言，可选择结合国土空间规划实施情况，陆续推出相关地方性法规，基于总体国土空间规划法律体系，针对性构建配套的规划体系，确保上下层级法律法规体系相互响应，最终达到强化国土空间规划约束性能的目的。

3.2 健全国土空间规划体系

在新时期背景下应结合我国实际国情，及早构建起较为健全的国土空间规划体系，完善结构框架、明确界定各部门职能范围、统一国土空间规划战略目标及发展理念，确保各层级之间的紧密衔接、国土空间规划得到贯彻落实。对这一目的的实现，应做到以下几点：横向协调。对相关部门的组织结构进行优化完善，明确各部门机构的具体职责范围、统一国土空间规划的编制标准及实施要求，确保各规划从属关系以及横向协调保持稳定一致。在国土空间规划编制、实施过程中，各政府部门及工作人员应强调为耕地红线、城建线以及生态线提供有力保护，将其作为国土空间规划，乃至明确国土空间开发思路、确定开发模式的核心基础。无论出于任何角度，都禁止跨越以上“红线”。当出现跨越“红线”问题时，根据职责体系，对相关部门机构及主管人员进行追责处理。

3.3 革新国土空间规划行政体系

为突出国土空间规划的横纵向层次性，从统筹管理角度出发，避免出现国土空间规划方案侧重点不同问题。应确定领导部门的主体地位，统筹全局开展各项工作，向下级部门传达各项方针政策。同时，从生态环境部、国土部以及住建部中选择适当部门作为协调平台，主要负责对“三规合一”体系所产生的各项冲突矛盾问题进行协调解决。此外，也需在国土空间规划体系中引入听证会等机制，一方面，提高公众的参与度，对国土空间规划编制及实施过程进行监督;另一方面，积极采纳、分析社会各界意见。

3.4 树立科学规划观念

在国土空间规划及实施过程中，各部门机构与工作人员应树立科学的规划观念，在追求社会经济发展、挖掘地区发展潜力、发挥主体功能的同时，也应提高对生态环境保护工作的重视程度，禁止走“先发展、后治理”道路，从源头上扭转生态环境恶化趋势。同时，积极借鉴国外国土空间规划及发展经验，对资源环境保护、公益事业、基础设施建设等内容及具体措施进行补充完善。

4 结语

综上所述，在新时期背景下，推进国土空间规划工作是解决资源开发强度过大、生态环境恶化程度加剧、耕地总量减少等问题的主要途径。因此，各级政府部门应深入了解规划推进过程中所面临的各项问题，积极解决发展中面对的各类问题，综合统筹、全面掌握国土空间开发工作，充分发挥国土空间规划的约束性、战略性以及基础性特征优势。

【参考文献】

【1】杨瑾文.新时期国土空间规划中的问题与对策[J].区域治理，2019（38）：208-211.

【2】陳源择.新时期国土空间规划存在的问题与对策研究[J].住宅与房地产，2019（25）：56.