美国对WTO争端解决机制的不满与改革诉求

李 杨 尹紫伊

一、美国主导GATT争端解决机制的进程

签署于1947年的关税与贸易总协定(GATT)在近50年的时间里为世界贸易的开展提供了便利化平台，美国作为当时经济体量最大的国家，推动了争端解决机制从无到有的建立。然而，在GATT争端解决机制建设进程中，美国并不是自始至终都采取积极的态度。由于部分利益在规则的具体实践中受到威胁，一系列反击措施被决策者纳入贸易体系，美国对于GATT争端解决机制发展既有正面促进作用也有负面破坏作用。

(一)积极推动GATT争端解决机制规则化发展与完善

第二次世界大战结束后，经济与军事力量的腾飞使美国在全球贸易规则层面拥有绝对的领导权。为促使本国优势产业获得更加自由公平的贸易市场，美国着力在GATT框架内建立一套解决贸易争端的规则制度。起初仅由《1947年关税与贸易总协定》第22、23条构成的争端解决机制并不完善，尽管其专业化程度不断提升，由最初的主席主观定案到工作组审议、缔约方全体会议批准通过两步程序，到最后确定为独立的专家组裁决。但由于相关规定并不明晰，加之美欧农业问题的矛盾不断激化，GATT争端解决机制在20世纪六七十年代处理案件数量骤减。为积极应对欧共体农业政策的挑战，美国在20世纪70年代后期坚持要求争端解决机制成立专家组，虽然屡次遭到拒绝，但此后各缔约方提交至争端解决机制的案件数量有了较大的增长(见图1)。

图1 GATT时期争端解决机制案件处理数量数据来源：朱榄叶，《关税及贸易总协定国际贸易纠纷案例汇编》，法律出版社，1995年。

正是因为美国的铺垫，东京回合开始将争端解决作为讨论议题，重新审视之前约束力较弱的规则，并于东京回合后形成了争端解决规则的相关协议。在协商《关于通知、协商、解决争端和监督的谅解》时，美国提案表示希望专家组在接收申诉时自动成立，虽然未被采纳，但对专家组程序做了更具体的规定。例如，成员由3人或5人组成，并且身份独立不代表政府；报告出具时间因案而异，紧急情况应于3个月内完成等。专家组报告“协商一致”通过原则依然保留，尽管各成员可以通过“一票否决”阻止不利于自己的专家组报告通过，但事实上东京回合结束后，不仅提交至专家组的申诉案件数量翻倍，一些发展中国家和地区的参与度也进一步提升，所涉案件主题除经济损失外，还涉及争端解决机制本身及尚未涵盖的规则议题，其制约的有效性相对于GATT初期前进了一大步。

随着全球一体化的不断深入，各国贸易争端形式和需求逐渐多样化，原有GATT框架下外交属性的争端解决机制已不能满足时代要求，于是乌拉圭回合后WTO成立了专门的争端解决机制。在GATT乌拉圭回合谈判中，基于起诉多于被诉的预设，美国认为WTO框架下的争端解决机制有利于本国贸易发展。因此，美国再一次利用自己的主导优势，通过与日本、欧盟、韩国等成员积极磋商，最终形成了WTO《关于争端解决规则与程序的谅解》，极力地推动争端解决机制由权力主导变为规则主导。得益于美国的坚持，WTO争端解决机制改变了GATT专家组报告“协商一致”通过原则，转而采用“反向协商一致”原则，并通过在争端解决机制中设立常设上诉机构、增加交叉报复保证裁决执行等规则实现法制化，从而强化了贸易纠纷的法律约束力。

除积极推动争端解决机制形成，美国对争端解决机制的利用也最为频繁。在GATT时期，涉及美国的案例总数达146例，占所有案件的61.34%，是涉及案件数最多的国家。其中，美国作为申诉方的案件有81例，作为被诉方的案件有65例。GATT时期申诉多于被诉的事实也是美国强调争端解决机制规则化的底气与动力。

(二)利用大国强权破坏争端解决机制的多边约束

美国推进建立GATT争端解决机制的根本原因是抢占贸易市场份额的同时使其报复措施合法化。因此，当现有制度体系难以寻求一种打压别国而不损害自己的贸易保护方法时，美国便跳出多边体制束缚，利用其大国强权达到想要的争端解决结果。“301条款”就是美国经常使用的单边主义措施之一，其目的是将没有违反国际法但不利于美国的公平贸易措施纳入管辖范围，成为帮助美国获利的法律武器。

“301条款”自1974年问世以来，GATT时期美国共提起52次申诉，其中有21次是由利益相关人通过“301条款”发起调查，再由美国政府上诉至GATT争端解决机制补充裁定。即便被调查国因其擅自采取措施向GATT提起申诉，对美国也不会产生太大影响，因为一旦申诉国被判决败诉，美国反而能使其单边报复行为合法化。此外，第二次世界大战后日本纺织业迅速崛起，其优质产品不断销往美国使本土企业竞争压力骤增。当时的争端解决机制无法肆意对日本进行约束和惩罚，于是美国依据国内的《1956年农业法》迫使日本签订了一个为期5年的自愿出口限制协议，借此消除国内纺织业的进口竞争。同时，为使协议合理化，美国请求GATT成立专家组认定日本纺织品出口对美国市场造成干扰。但直至40年后，这一不符合GATT原则的数量限制措施仍然存在。另外，面对欧共体农业政策对农产品出口的打击，美国企图推翻早期的保护立场将农业拉回GATT框架之内，以便打开欧洲市场。欧共体当然持反对意见，从此便与美国就农业议题争论不休，最终也未达成统一意见。同样强势的欧共体打破了美国以自身喜好决定贸易规则的幻想。

美国作为GATT/WTO争端解决机制建立不可或缺的功臣，并未将其贸易秩序视为不可改变的原则，反而利用强国优势另寻所需的规则来达到目的。由此可看出，虽然GATT及WTO早期的争端解决机制对美国来说依旧利大于弊，但当判决结果超过预期时，美国便会将其抛之脑后。

二、美国对WTO争端解决机制的不满及其表现

争端解决机制在GATT历史进程中不断探索适应国际贸易发展的存在形式，并于乌拉圭回合确定WTO争端解决的运行规则。系统的法制化规则使WTO权威性和专业度有了质的提升。然而，争端解决机制并未因其逐步规范化而更符合美国利益，随着全球化进程不断加快，中国等新兴经济体快速崛起使美国在争端裁决上的霸权红利渐渐消失，美国对争端解决机制的态度也由抱怨转为采取实质性措施来明确表达不满。

(一)WTO成立后美国利用争端解决机制频率逐渐减少

自从WTO成立以来，全球GDP与美国GDP累计增长均超过100%，这飞速上涨的数字背后，WTO争端解决机制有着不可磨灭的功劳。截至2019年年底，WTO争端解决案件共有593起，涉及美国的有279起，占所有案件的47%。其中，美国作为申诉方的案件有124起，作为被诉方的案件有155起。虽然综合来看，美国所涉案件数量规模仍为全球第一，并且最终结果处于有利地位的仍占多数，但美国对WTO争端解决机制并非从一而终的拥戴者，其态度也随着贸易形势与经济环境有所变化(见图2)。

图2 1995—2019年美国参与WTO争端解决案件情况数据来源：WTO官网。

以2002年为界，美国利用争端解决机制频率逐渐减少。2002年以前为美国最活跃的阶段，53%的案件在这一阶段发生，其中申诉有利于美国的案件高达60.3%。在此期间，美国国内政策逐渐向自由化倾斜，克林顿政府将发展贸易的目光由单边主义制裁，转向完善自身高附加值产业，增强本国优势产品竞争力。

尽管2001年中国入世为美国提供了进一步扩大市场的机会，但中国等新兴国家也借由WTO平台抓住了发展的契机，逐渐熟悉WTO既定框架下的贸易规则，并形成自己一套有效的应对模式，美国的经验与优势不再突出。自此，美国利用争端解决机制的频率明显降低，年均涉案数量甚至不如1995年至2002年的一半，并且相比于之前申诉和被诉相对平衡的状态，2002年后美国被诉案件占比逐渐增多，其中不乏新兴国家成员的身影。对美国发起申诉最多的成员分别是欧盟(35起)、加拿大(20起)、中国(16起)、韩国(14起)、印度(11起)。从涉及的行业看，虽然仍以钢铁(占比19%)、农产品(占比19%)等重点行业为主，但分布较之前更广泛，包括纺织工业(5%)、金属制品工业(5%)、木材及其制品工业(5%)，其他行业占比更是高达47%。

败诉率一直处于高位也是美国对争端解决机制存在质疑的核心原因。其中，反倾销反补贴措施是美国败诉最多的案件类型，截至2019年年底64起败诉案件中有近50%源自美国的反倾销与反补贴措施。鉴于其实施的自主性和灵活性，反倾销和反补贴税被美国企业频繁利用以此来降低进口产品优势，但是美国“归零法”的衡量方式并不被上诉机构认可，甚至被怀疑大幅增加了倾销幅度。2002年美国对加拿大软木的反倾销与反补贴措施案件便是典型，上诉机构在此案报告中明确指出美国计算的倾销幅度有误，否决了专家组关于美国征收反倾销税符合WTO规则的判决。软木案对美国反倾销反补贴措施有重要意义，此案之后，以日本为代表的多数国家转变了对“归零法”的默认态度，美国因此问题开始被频繁上诉。

除“归零法”外，美国其余反倾销反补贴规定也频频遭遇上诉机构的质疑，例如2000年11个WTO成员就《伯德修正案》起诉美国，这也创造了申诉成员最多的案例。根据该条例，政府可将收缴的部分反倾销反补贴税分配给本国公司，而不是全部交于财库。最终，上诉机构判定其行为是对外国公司的双重惩罚，违背了WTO相关规定。另外，美国的败诉案件中，钢铁工业占比较高，钢铁工业对大多数国家来说均是国民经济支柱产业，因此对其进行保护是美国一贯的贸易倾向。截至2019年年底，有关美国涉及钢铁产品的28起案件中，美国仅胜诉6起，败诉8起，10起通过协商得以解决，其余均未有定论。

(二)美国多次公开指责争端解决机制，阻挠其运行

从2016年奥巴马政府不同意韩国籍上诉机构成员张胜和留任后，美国政府利用WTO争端解决机制关于上诉机构成员遴选和连任需“协商一致”确定的规定，多次阻挠上诉机构成员遴选。2017年，特朗普政府先以政府工作交接为由，拒绝墨西哥籍、比利时籍上诉机构成员任期届满后2个空缺的遴选同时进行，造成2017年7月第二个空缺遴选就应该开始时仍未启动两个空缺的遴选程序；随后美国接连在各次例会频频向上诉机构发难，阻止上诉机构开启成员遴选程序，最终造成上诉机构当前仅剩1人而停摆。不仅如此，美国多次公开表示对上诉机构的不满，尤其对其没有完全依照《马拉喀什建立世界贸易组织协定》(以下简称《WTO协定》)进行纠纷解决十分愤怒。2020年2月，美国贸易代表办公室就此问题发布一份报告，指出上诉机构超越WTO框架规定的行为无形中扩大自身权力，主要体现为：

第一，咨询意见涵盖不需要解决的问题。在近年来的贸易纠纷解决案例中，美国发现争端解决机制所达成的报告较大篇幅涵盖了与案情解决无关的内容与论述。建立争端解决机制不是为了提出报告或“立法”，而是帮助纠纷双方协调无法处理的争端。2006年，美国正式提出要求上诉机构避免做出不旨在解决争端的裁决，但实施情况却不容乐观。例如，美国在2016年5月9日争端解决机构会议上声明，上诉机构报告有2/3以上属于与问题解决无关内容，并且在其推翻大部分专家组定论后，也并没有提出实质建议。这一举动大大降低了争端解决机制的运行效率与成果，不仅违反了美国和WTO成员商定的WTO规则，也引起了对调查结果质量和目的的担忧。

第二，上诉机构聘用非机构人员参与决策。美国对上诉机构授权不再是机构的人员继续听取上诉的行为表示谴责，美国认为这种做法反映了争端解决机制乃至整个WTO未能遵守其成立之初制定的规则和对各成员的承诺。根据《WTO协定》，有能力和责任决定任命期已届满的上诉机构成员是否可以继续任职的是争端解决机构，而不是上诉机构。各成员需优先明确上诉机构人事制度的权力范围才能使其更具有说服力，是否尊重既定的规则并采取适当行动，是一个重要的原则问题。

第三，以往案例报告的参考价值。在没有争端解决机制相关规定的前提下，上诉机构声称其以往报告可以作为有效先例，并建议专家小组参考其报告。美国认为这并不符合WTO规则，虽然上诉机构的报告凝结了先前案件的经验总结，但每个申诉的实际情况不同，上诉机构报告本身并不是商定的文本，也不是实际谈判和商定的文本的替代。事实上，上诉机构的做法意味着，专家组放弃了对他们面前的事项进行客观评估的责任，只是遵循先前的上诉机构报告进行判定。这种做法有损争端解决机制的法制化导向，并不能使纠纷方信服其判决。

第四，上诉审议超过90天限制。《关于争端解决规则和程序的谅解》明确指出，每一项上诉的诉讼进程不得超过90天。2011年之前上诉机构仍基本能遵守这一规定，但从2011年“中国就客车和轻卡轮胎出口限制起诉美国”案件起，上诉机构便忽视了不超过90天出具上诉报告的规定，同时并未给出具体的解释和理由。自2011年开始，案件上诉的平均时长变为133天，相较之前平均增加了43天，并且这个数据仍在上升，自2014年5月起，没有一起上诉案件在90天的期限内完成。

三、美国在争端解决机制中角色转变的原因

(一)WTO框架下美国国内法地位受到挑战

主权意识强烈和法制氛围浓厚是美国社会的突出特点，因此当WTO这一带有判决属性的国际组织出现时，对其权力范围的质疑和担忧便一直存在。1994年，在美国政府将乌拉圭回合谈判结果提交国会审议时，国会针对《WTO协定》尤其是争端解决机制是否损害美国主权进行系列听证会，引发全国性的“大辩论”，最终形成美国本国法律与《WTO协定》关系的基本认知。然而，随着影响力不断下降及全球贸易逐步复杂化，美国认为上诉机构越权行为甚至延伸至无视成员国内法的既成事实而对其合法性进行调查的程度。在与加拿大的软木案件及多起钢铁案件中，上诉机构对美国倾销幅度“归零法”的计算方式存在质疑，因此推翻了专家组有利于美国的报告，认定在此基础上征税并不符合WTO规定。“归零法”的使用受美国国内法认可，上诉机构的判决无疑是对其公正性与权威性的否定，因此国内法地位问题再次引起热议。

随着时代发展，美国与WTO争端解决机制的矛盾因主权问题不断扩大，特朗普上台后更是将美国塑造成WTO多边体系下的受害者，把美国败诉率超出预期归结为上诉机构中美国籍成员较少的原因(事实并非如此，上诉机构中一直存在美国籍成员)。从历任总统对争端解决机制越来越强硬的态度可看出，美国的不满情绪酝酿已久，其贸易代表办公室在2020年2月更是声称，诉至上诉机构的案件中超过1/4与美国法律冲突，上诉机构对美国国内法地位的挑战加快了美国背离WTO争端解决机制的步伐。

(二)通过破坏性建设推动WTO改革和谈判进程

多哈回合启动以来，多边贸易谈判一直停滞不前，原有WTO规则文本和运行机制根本无法应对21世纪各种新贸易形势的挑战。争端解决机制本身的确存在不足，例如在面对重大决策时“协商一致”原则仍旧存在，这一原则的应用使各国意见更难统一，不利于争端解决机制开展工作。然而推进WTO改革并非易事，全球化程度加深使各国利益交织在一起，各成员经济发展水平的差异致使在特殊与差别待遇、市场经济地位等敏感议题上始终存在分歧，难以达成一致，以至于基本处于停滞状态。

由于不愿在原有议题和协议上花费太多时间，同时又无法推动自己感兴趣的议题前进，特朗普政府便将WTO视为“灾难”，曾以退出作威胁促进其加快谈判。另一方面，随着成员不断增多和国际经贸形势变化，WTO原有规则缺陷不可避免地影响到协商进度，各成员固守利己规则不愿让步造成WTO改革进展甚微。特朗普政府瘫痪上诉机构，正是其“不破不立”、通过极端施压推动谈判进展的惯用伎俩。特朗普企图通过这种方式逼迫其他国家为顾全大局放弃自己的利益，从而实现推动美国贸易扩张和扰乱竞争国发展规划的双重目的。

(三)争端解决机制不符合“美国优先”执政思路

美国推进乌拉圭回合谈判，促使WTO缔约结成，主要原因在于其相信本国产业有不可逆转的优势，经济竞争力与话语权能让美国在争端解决中更加合理地实施报复措施。然而事实却并非如此，争端解决机制出具报告的“反向协商一致”通过原则本质上有利于弱势成员，至少从程序上给弱势成员挑战美国的机会，可以成为其他国家反对美国的工具。截至2019年年底，美国在WTO争端解决中作为被诉方的案例155起，已超过其作为申诉方的124起。涉及上诉程序的173起案例中，美国被诉的有100起；在作为被诉方的上诉报告中，美国的败诉率高达92.2%。在争端解决机制的审理下，美国没有成为规则受益者，反而变成被束缚者。

虽然美国遭受2008年金融危机打击后经济持续复苏，但其经济体制问题依旧存在，全国发展陷入“平庸增长”。与此同时，世界格局逐渐改变，新兴经济体实力增强使得话语权分布更加均衡，西方经济强国不再拥有绝对技术优势。美国认为，正是因为以中国为代表的新兴力量，损害了西方国家利益，冲击了现有贸易秩序，但WTO却无法对其进行有效约束，美国才会处于不公平的竞争环境。美国贸易代表莱特希泽多次指责WTO对美国利益的侵害，认为当前WTO不仅权责不清，还存在规则过时难以解决现存争议的问题。因此，对美国来说，目前“双边”的吸引力更胜“多边”，美国政府意在借助强国领导力重回“美国优先”的贸易时代。

四、美国改革WTO争端解决机制的政策倾向

为使争端解决机制尽快恢复工作，欧盟、日本、加拿大、中国等成员纷纷提出改革建议，但美国一直不满。美国破坏原有争端解决机制除迫使其他成员就WTO改革做出让步，更本质的原因在于重塑美国贸易准则，建立一个符合美国利益的争端解决机制。

(一)更倾向于权力而非规则的争端解决机制

相比于权责清晰的WTO争端解决机制，美国更希望回到以协商自治为主的GATT时期。这是因为随着WTO规则在几次谈判中日益完善，美国发现现有争端解决机制框架不仅不能保证“美国优先”，还使其在实施“301调查”等贸易保护措施时受到约束。特朗普政府对其双边谈判能力十分自信，协商为主的纠纷处理使其争端对手不得不考虑美国的综合优势及其在其他领域的辐射作用，最终在与美国的争端中做出让步。鉴于“反向协商一致”通过原则最能体现WTO的“规则倾向”，特朗普政府最有可能取消上诉机构或削弱其作用，回归GATT时期“一审终裁”制和“一票否决制”。对此，莱特希泽曾明确表示，GATT的“一票否决权”制度优于WTO“反向协商一致”成立专家组和通过裁决报告等机制。

美国着力推动的《美墨加协定》就带有鲜明的GATT色彩，其自由贸易委员会成员由缔约方委派，工作人员都只对各自母国负责。同时，《美墨加协定》争端解决机制协商为主的定调不同于WTO争端案件非黑即白的判定，它追求的是通过谈判实现各国利益的共赢。另外，虽然美国政府退出TPP，但其争端解决机制并没有引起美国不满。取代TPP的CPTPP很大程度上继承了TPP的争端解决制度，同样采取“一审终裁”制。CPTPP区别于WTO争端解决机制的最大特点即取消了上诉机构，并以强调专家组成员专业素养、提高遴选标准体现争端裁决功能的权威性。

(二)更加自由和宽松的争端解决机制

上诉机构损害国家主权和填补法律空白的行为一直被美国诟病，其出具的报告意见被认为或多或少地改变了WTO成员的权利和义务。美国为防止国家主权被侵害专门颁布《乌拉圭回合协议法案》，但在实际操作中，上诉机构并没有认可成员国内法为已有准则，相反将其看作某个涉及法律的敏感问题，从而引起美国极度不满。美国与上诉机构对于国内法地位的认知分歧是其不满情绪加剧的原因之一。出于对自由宽松的争端解决机制的诉求，美国在《美墨加协定》、新的《美韩自由贸易协定》等区域、双边贸易协定谈判中均强调了国内法的优先地位，弱化了法庭仲裁功能，放权至缔约国，使其重回磋商平台的属性。这一特点在特朗普高度赞赏的《美墨加协定》中尤为突出。《美墨加协定》不具有国际法人的地位，其自由贸易委员会仅提供相互磋商的平台，并不涵盖上诉机构等仲裁机制，争端发生后申诉方需要由专家组报告自行做出裁决，包括是否予以惩罚以及具体惩罚措施，报复机制启动与否也由申诉方根据争端结论履行情况自己判断，《美墨加协定》裁定纠纷的权力大部分赋予申诉方而不是自由贸易委员会。

(三)更加透明和高效的争端解决机制

除不满上诉机构逾期处理导致贸易纠纷解决效率过低、资源无谓浪费外，美国政府还对争端解决机制过低的透明度不满，认为其“神秘”的程序文件存在不公正隐患。其问题主要体现在相关文件难以对公众公开和审理过程参与范围小两方面。针对透明度问题，美国曾提议公开专家组、上诉机构、仲裁法庭的重要进程，并要求对相关文件进行选择性的披露。但由于WTO成员众多，错综复杂的利益使其提案不了了之，透明度问题始终未有定论。

争端解决机制烦琐模糊的程序，使成员对其工作的有效性存在质疑。针对这一问题，美国主导的双边协定均做出了严格规定时限、自动通过等措施提高案件进展效率。例如，与TPP争端解决机制诉求相似的CPTPP规定应于9个月内完成从专家组设立到报告通过的工作，不同于WTO专家组的运行，CPTPP每个细分环节均设置了详尽的日期限制，实操性更强，也避免了人为因素造成任务拖延。在透明度方面，CPTPP强化了WTO中从未涉及的“法庭之友”的作用，明确规定专家组应对其提交的文件资料予以考虑。新的《美韩自由贸易协定》中，透明度问题也有明显进步，协定规定专家组成立前至少举行一场对公众开放的听证会，除机密信息外，缔约方提交的书面文件及对专家组的要求和答复应于7日内向公众公布。此外，协定从磋商至最终报告形成有严格的时限细分要求，极大地提高了运行效率。

五、结 语

虽然WTO争端解决机制的确存在不足，但它对稳定国际贸易秩序有着突出贡献。由于美国强硬的态度及“美国优先”的谈判目标，其重回WTO争端解决机制的可能性较小，原有多边秩序也不可能维持不变。2020年1月24日，包括中国在内的17个成员在达沃斯小型贸易部长会议上签订的临时机制声明，上诉机构停摆期间以原有的仲裁程序为基础，处理提交至机构的上诉问题。虽然美国的反对态度会使案件审理更加困难，但可以看出促进上诉机构早日正常运作是各国共同的诉求，未来WTO争端解决机制将通过改革更加健全，其在贸易发展中的地位是不可替代的。当今新冠疫情与反全球化影响下的世界经济动荡不安，作为具有影响力的贸易大国，一个有效的争端解决机制符合中国的利益。因此，目前除联合其他成员积极采取措施确保WTO的争端裁决功能，防止争端解决机制失灵下的贸易摩擦泛滥外。长期来看，中国需要正视WTO争端解决机制本身的系统性缺陷，尤其需要关注上诉机构运行中的体制性问题。

第一，反思上诉机构的工作机制和作用。尽管上诉机构使WTO法制化有了质的提升，但其扩大了自己的权力范围也属事实。各成员所需的争端解决机制不是仲裁法庭，而是一个解决问题的平台。

第二，将便捷和效率作为争端解决的重要目标。上诉机构遴选“协商一致”原则造成了如今停摆局面，中国应联合164个成员改革目前机制中的低效程序，形成普适的上诉机构。

第三，完善“一带一路”争端解决机制。“一带一路”帮助构建了中国同世界各国协作交流的桥梁，推进完善其争端解决机制不仅可以缓解WTO争端解决机制上诉机构缺位危机，达成各国协商纠纷的目的，还有助于传播关于WTO改革的中国智慧，提升中国在WTO中的话语权。