中国企业对欧盟投资的风险及对策研究

徐保昌 潘昌蔚 杨志龙

中国与欧盟建交40余年，双方在经贸领域方面建立了稳固的战略伙伴关系，形成了互利共赢的发展格局。长期以来，中国企业视欧盟为一个安全、稳定的投资目的地，欧盟不仅拥有庞大的商品和服务消费市场，还拥有先进的技术、高质量的劳动力以及卓越的品牌，而中资企业在欧盟投资可以有效提升自身影响力和国际竞争力。商务部统计数据显示，截至2018年年末，中国在欧盟直接投资存量高达到907.4亿美元。然而，近年来受欧盟外资政策收紧、审查政策趋严等诸多因素影响，中国企业在欧盟投资过程中所面临的风险显著提高。2020年1月，习近平总书记在省部级主要领导干部坚持底线思维着力防范化解重大风险专题研讨班上指出，“加强对海外重大项目利益与人员机构安全保护，为中国改革发展稳定营造良好外部环境”，此后正确防范和化解中国企业在欧盟投资过程中所面临的风险愈发紧迫。而这一问题的厘清，对于今后中国与欧盟投资关系的发展，以及推动中国企业更好地“走出去”均具有重要的现实意义。

一、中国企业对欧盟投资的现状分析

(一)投资规模出现回落，投资行业呈现多元化

自2003年中国与欧盟建立全面战略伙伴关系以来，中国对欧盟的直接投资逐步增加并趋于稳定。具体投资数额方面，2014年、2016年以及2017年，中国对欧盟国家投资净额均突破100亿美元(见图1)。而2017年以后，中国企业在欧盟所面临的投资环境出现显著变化。一方面，随着中国经济实力快速提升和国际地位不断提高，部分欧盟国家对中国企业的投资产生了不必要的担心，开始有意识地阻挠和排挤中资企业在欧盟的投资；另一方面，受金融危机和债务危机的冲击(张健，2012)，欧盟内部贸易保护主义抬头，开始对进入欧盟投资的外资企业采取更加苛刻的资格审查。受上述因素合力冲击，2018年中国企业对欧盟投资增速开始放缓，共完成投资净额为88.7亿美元，同比下降13.6%。

图1 2010—2018年中国对欧盟的投资额数据来源：历年《中国对外直接投资统计公报》。

从中国企业投资行业分布来看，2018年中国企业在欧盟的首要目标行业是制造业，投资净额为40.0亿美元，而第二、第三大目标行业分别为租赁和商务服务业、批发和零售业，投资净额分别为9.38亿美元、7.28亿美元。从投资存量的行业分布可以发现，制造业、金融业、采矿业以及租赁和商务服务业的占比均超过10%，分别达到267.44亿美元、170.20亿美元、144.50亿美元以及107.74亿美元。而由投资行业结构分析可以发现，中国对于欧盟的投资呈现多元化态势，但仍然以制造业为主(见表1)。主要原因在于中国企业对欧盟的投资多为市场寻求型投资(李金珊、张默含，2011)：一方面，中国经济增速放缓，国内市场逐渐饱和，企业生存和发展的空间受到压缩，需要拓宽销售渠道和寻求更为广阔的消费市场；另一方面，欧盟拥有较为广阔的产品消费市场，中国企业在欧盟投资设厂，可以利用自身“世界工厂”的整体优势，拓宽销售渠道，提升市场份额。

表1 2018年中国对欧盟直接投资主要行业 单位：万美元，%

(二)投资区域集中，市场覆盖率高

2018年，中国对欧盟投资的目标国前三位分别为卢森堡、德国和瑞典，分别为24.87亿美元、14.68亿美元以及10.64亿美元。从直接投资累积存量来看，超过百亿美元的国家分别为英国、荷兰、卢森堡和德国。其中，中国对英国的直接投资额位居首位，达到198.83亿美元，占到对欧盟投资存量的约22%(见图2)。中国对欧盟投资地域分布大致与之前各年份保持一致，各区域投资额趋于平均(李佳、刘阳子，2019)。截至2018年年末，中国企业投资已经覆盖到了欧盟全部28个成员国，参与直接投资的企业达到3200多家。

图2 截至2018年年底中国对欧盟直接投资存量国家比重构成数据来源：《2018年度中国对外直接投资统计公报》。

那么，中资企业如何从欧盟众多成员国中选择投资目的国呢？中国欧盟商会发布的《中国对欧盟境外投资报告》显示，中国企业确定投资目的国的主要因素前四位分别为：当地市场准入机会(71%)、当地业务合作伙伴(26%)、经商方便(21%)以及获取技术(17%)。另外，由于中国企业在欧投资主要为商业销售驱动型，中国投资者在进入市场前也会考虑税务制度、当地物流便利程度以及语言因素等。目前，相较于各成员国其他优劣势的细致考量，企业可能会更多地考虑资产价格。特定行业部门拥有产业优势的欧盟成员国更容易吸引该行业的中国投资者，例如德国在汽车和电子制造业领域的优势，以及荷兰的物流优势等。

(三)大型并购项目不断涌现，中国企业在欧盟的并购进程加快

目前中国经济正处于转型升级的关键时期，中国企业并购需求更多地转向技术、品牌以及销售渠道等领域，欧盟因其自身优势而成为并购的首选目的地。商务部统计数据显示，2018年中国在欧盟的投资并购项目主要集中在德国、法国、荷兰、英国等国家。而2019年中国贸促会研究院发布的《欧盟投资环境报告》也显示，2018年中国企业在海外参与并购的前十大经济体中有六个为欧盟国家，且中国企业在欧盟并购的金额超过其海外并购总金额的50%。较为有代表性的并购案例中，吉利集团通过旗下海外企业以90亿美元收购德国戴姆勒公司9.69%的具有表决权股份。戴姆勒公司作为全球汽车领导者，其在无人驾驶、共享出行等领域具有较好的引领作用，从战略协同角度出发，戴姆勒有望与吉利、沃尔沃产生协同效应。需要提及的是，中国企业对欧盟的投资，不仅增强了中资企业参与国际经济合作和竞争的能力，而且也为欧盟本土企业注入了新的活力，极大地推动了欧盟经济复苏。

二、中国企业对欧盟投资面临的风险

(一)中国企业对欧盟投资面临的短期风险

1.欧盟外资审查趋严，中资企业进入门槛提高

在逆全球化思潮涌动的形势下，包括美国和欧盟在内的诸多国家和地区以国家安全等为借口，对外资进入采取了不同强度的审查措施(郭周明等，2019)。就欧盟而言，2017年以来，欧盟开始加强外国投资审查机制安排和审查力度(宗芳宇，2019)。同年9月，欧盟议会正式宣布将进一步提升外资流入的资质审查力度。此后，2019年3月欧盟理事会又正式批准了《欧盟统一外资安全审查框架协议》(以下简称《框架协议》)，就外来投资审查对象、关键审查领域以及欧盟内部沟通协作三方面分别做出明确规定(见表2)。《框架协议》中明确要求提高审查强度的领域与中资企业投资领域高度重合，可能导致中资企业在欧盟投资的重点项目面临阻碍。并且，《框架协议》要求对政府主导的项目加强投资审查，预计将会对国资背景的中国企业在欧盟投资带来冲击。此外，如果中国企业触发投资审查，还会面临成员国、欧盟等不同层面的重复质询，企业投资交易的时间成本显著提升，提高了项目投资的不确定性。

表2 《框架协议》覆盖的审查考量因素和关键审查领域

2.英国完成脱欧，投资不确定性增大

自2016年6月开始，饱受欧洲债务危机以及难民危机之苦的英国就“脱欧”和“留欧”事宜开展全民公投(张健，2019)，而“脱欧”公投通过后，英国又陷入长时间的脱欧协议制定和表决之中。直至2020年1月23日，英国方正式结束其长达47年的欧盟成员国身份，并宣布进入脱欧过渡期。这也意味着中国企业在未来较长的时间内将面临极大的不确定性。那么，中国企业在英国和欧盟的投资是否会发生转移？一方面，英国拥有较为规范的商业制度和便捷的基础设施，这对于意在进入英国市场的投资者仍具备较强的吸引力。另一方面，英国脱欧后，无论如何重新定位与欧盟的关系，均将造成其在一定程度上脱离欧盟市场。因而，在英企业其产品或服务进入欧盟市场，都将或多或少遭遇阻碍。另外，对于在中国对外投资中占比较高的制造业而言，企业前期投入成本巨大，当产品面临关税壁垒和新型技术标准时，其进入欧盟市场比以往更加困难。“脱欧”的最终结果可能会导致一部分打算在英国投资的制造业企业放弃原计划，转而在欧盟国家进行投资。

3.欧洲疫情迅速扩散，企业对欧盟投资面临更加复杂的外部环境

自2020年3月11日世界卫生组织(WHO)宣布新冠肺炎疫情的暴发已构成全球性“大流行”特征以来，新冠肺炎疫情在欧洲迅速蔓延，欧洲经济发展面临较大的不确定性。对于即将开展跨境投资的中国企业而言，欧盟各成员国所出台的疫情管控措施，使其跨境投资活动受到明显抑制或限制，投资效率势必大幅降低；对于进行中的跨境投资项目来说，疫情则会导致部分项目延迟推进。究其原因，由于跨境投资企业通常需要组建大型商务谈判团队和聘请专业中介机构对项目进行调查和审计评估，而出于疫情防控的考量，欧盟成员国已经纷纷采取限制人员流动的管控措施，并且企业也尽可能采取减少人员聚集的远程办公方式，这给现场调查和审计评估工作带来了困难，尤其是对于矿业项目等资源型行业，现场调查工作被严重阻滞；对于受疫情影响较大的已有投资而言，企业预期投资收益势必也将大幅降低，这极可能削减跨国公司及其附属公司的资本支出，进而抑制中资企业对欧盟市场的再投资。

(二)中国企业对欧盟投资面临的长期风险

1.中欧两地企业文化和经营理念存在差异，易触发民众反对情绪风险

民众反对情绪风险是指东道国政府虽然批准投资项目，但由于文化或观念差异引致民众反对进而导致项目受损甚至搁浅(张晓涛等，2020)。而在公司治理层面，则更多表现为外资企业与本地员工的文化和经营理念的差异甚至冲突。例如，中国企业往往秉持效率至上的理念，而在欧盟国家员工则倾向于享受更为轻松的工作环境，欧盟本土员工极易因工作压力产生反抗情绪。另外，中国团队沟通过程中更倾向于含蓄式的表达，这与欧盟本土员工的沟通习惯存在较大的差异，其背后的深意往往难以被欧盟员工理解，极大地降低了沟通效率。

同时，中国与欧盟劳工管理的制度条例和思想观念均存在一定差异，中资企业往往在欧盟继续沿用中国式管理模式，通常以打感情牌等“灵活”方式取代正式条例对员工实施管理，这往往无法适应欧盟的社会体系，致使中资企业与欧盟本土员工乃至社会容易产生冲突。以上问题在中海外(COVEC)投资波兰市场的过程中得到集中显现，由于中海外在投资波兰A2高速公路时，没有对波兰市场进行充分的调研，忽视了波兰的国情，采取了以牺牲生态环境的代价换取经济利益的建设方式，没有承担对公路沿线野生动物的保护责任，被波兰方面要求半个月内将青蛙、蟾蜍和蝾螈等7种珍稀动物转移至安全地带，进而导致工期被严重延误。

2.企业运营风险致使投资失败，投资经验缺乏成为重要诱因

美国传统基金会与美国企业研究所发布的《中国全球投资追踪(CGIT)》报告显示，自“一带一路”倡议提出以来(2014—2018年)，中国制造业企业对外投资失败的项目合计达到了61项。其中，在欧洲的交易失败额达到169.95亿美元，占比约为23%。而在这些对外投资失败的项目中，运营后宣告失败的项目占比达到了约43%，金额占比约为36%。由此可见，企业运营风险是导致投资项目失败的主要原因之一，而经营不善、债务杠杆以及不合规行为等是造成运营风险的关键因素(李国洋、方旖旎，2019)。较为典型的案例中，中远集团(COSCO)在取得希腊比雷埃夫斯港项目经营权后，由于过渡期间的管理方式失当，码头工人举行了大规模罢工游行，致使港口机器停摆、数据丢失，而中远集团在当地运营也一度陷入瘫痪。

从投资失败的时间点与风险主体出发，投资经验缺乏的负面影响贯穿企业对外投资的全程。投资经验缺乏，导致的运营亏损、监管不力，往往使企业陷入东道国乃至第三方司法诉讼的泥潭之中，并且涉及的利益相关方越多，则其经济损失越大。代表性案例中，北汽福田在2014年并购德国宝沃之后，由于投资和运营经验缺乏，导致其品牌定位不准确，汽车销量在经历短暂上升后被打回原形，并自2017年开始逐步下滑，最终于2018年转让了67%股权。由此可见，对于缺乏投资经验的企业而言，即便顺利完成并购投资，其在运营阶段也存在较大可能面临亏损。

3. 欧盟国家对企业经营管控力度不断上升，合规风险问题仍需谨慎对待

中国企业在欧盟的投资规模不断扩大的同时，各国的戒备和疑虑也在增加，针对中国企业和产品的技术壁垒以及反垄断、反倾销调查等都在逐渐增多，中国企业在欧盟运营势必将面临越来越大的合规压力。为提升企业境外经营合规管理意识和管理水平，2018年12月，国家发改委等七部门联合发布的《企业境外经营合规管理指引》，针对境外投资、工程承包以及日常经营等多个方面分别明确了具体的合规要求。

对于中国在欧盟的投资企业而言，当前的合规风险主要集中于以下两点：一方面，随着全球环境问题日益突出，欧洲各国纷纷出台相关政策限制高污染企业入驻，导致中国企业进入欧盟投资的环境合规风险显著上升。另一方面，欧盟《通用数据保护条例》(GDPR)已于2018年开始实施，并成为近年来影响全球数据保护的最大法规，而欧盟企业未来势必将会倾向于与已完成GDPR合规的投资企业展开合作，中国企业若未完成GDPR合规，则极有可能导致合作受阻。

三、新形势下中国企业对欧盟投资存在的机遇

(一)中欧BIT谈判稳步推进，中国企业有望与欧盟在更多领域开展投资合作

中欧双边投资协定(BIT)谈判是中欧经贸关系中的重要事项之一(屠新泉、曹鸿宇，2019)。截至2019年12月，中欧之间共举行了25轮投资协定谈判，双方在服务业开放、投资保护以及市场准入方面的清单出价等领域取得了积极进展。为消除欧盟方面的疑虑，在国家发改委、商务部等部门联合发布的《外商投资准入特别管理措施(负面清单)》中，2019年版相较于之前版本，外资准入负面清单进一步缩减。BIT谈判的稳步推进有利于减少对彼此市场投资者的限制，使得投资监管更加清晰化。中欧智库联合发布的《中国—欧盟关系2025：共建未来》报告指出，谈判的成功结束会在更广泛的范围内为全球经济和区域增长带来好处，中国投资者使东道国能够更多地参与全球供应链，欧盟与中国企业能够利用彼此领域的专长，实现互利共赢。

(二)数字经济领域投资合作潜力巨大，有望成为新的发力点

近年来，数字经济已成为中国经济增长的重要动力之一。中国信息通讯研究院发布的《中国数字经济发展与就业白皮书(2019)》显示，2018年中国数字经济总产值超过了当年GDP的1/3，达到了31.3万亿元。而数字经济同时也是全球经济合作的契合点，中欧双方在数字经济领域已表现出积极的投资合作态度(许鹏仙、朱廷珺，2020)，并且中欧双方可以在数字经济发展方面实现优势互补(王鹏等，2020)，无疑这将是中国企业未来在欧盟投资合作的重要领域。欧盟在数字化单一市场战略中，提出为个人和企业提供更好的数字产品、创造有利于数字网络和服务发展的良好环境以及最大化实现数字经济增长潜力的三大支柱，这与中国当前对解决数据安全、市场监管以及区域发展不平衡的需求是一致的。因而，中国与欧盟均可鼓励企业在相关领域展开合作，这一合作不仅可以为中国企业数字化发展提供更为广阔的发展空间，而且中国企业还可以反过来为欧盟企业提供数字转型的经验。

(三)第三方市场投资合作有序开展，原有领域不断拓展升级

第三方市场合作是指两国合作开发第三国市场的新模式(郑春荣，2020)，这也是近些年中欧探讨投资合作的重点方向。中欧第三方市场合作可以将欧盟的技术优势、中国的产能优势以及东道国的产品需求有效融合，形成多方共赢的局面。自2015年中法开展第三方合作以来，已有比利时、葡萄牙等14个欧盟国家与中国陆续开展第三方市场合作。中国与欧盟之间开展第三方市场投资合作的优势主要体现在以下两个方面：一方面，中欧第三方市场合作可以避免中欧因在第三方市场招标而产生恶性竞争，可以进一步扩大中国与欧盟的共同利益份额；另一方面，中欧第三方市场合作可以提升合作共赢理念的国际影响力，有助于将这一共生理念外溢至其他领域，进而逐步消除零和博弈的西方惯有思维，有效推动长期合作的开展。而为了有效配合和助力企业开展第三方市场合作，2019年9月，国家发改委发布了《第三方市场合作指南与案例》，为中国企业积极开展第三方市场合作提供了指引。

四、抵御对欧盟投资风险的对策建议

(一)妥善应对欧盟外资审查，合理进行抗辩和制约

欧盟通过外资审查框架最重要的背景是中国对外投资的快速增长，外资审查的部分条款也是中国投资的重要风险来源(潘圆圆，2019)。面对来者不善的欧盟外资审查，中国政府和企业应予以高度重视，采取措施妥善应对。在应对外资审查过程中，应当引用世界贸易组织多边规则和欧盟的既有判例，明确“安全”和“公共秩序”的界定条件，遏制欧盟对其审查条款可能存在的滥用。同时，面对当前中国安全审查机制仍存在文件法律效力层级不高、权威性不足，审查机构和工作机制较为松散，且缺乏有效性和终局性等问题，相关部门应尽快完善中国外商投资国家安全审查机制，对外形成必要的威慑。

(二)投资目标多样化，综合权衡英国和欧盟的市场回报率

在英国完成脱欧以后，中国企业将极可能面临英国与欧盟两个不尽相同的规则体系、法律环境以及进出口条件，中国企业应当对其进行系统且全面的调研后再做出投资决定，使投资目标多样化，而不是将鸡蛋放在一个篮子里。对于劳动密集型产业以及大型制造业企业，若想利用和进入欧盟单一市场，则可以尽量选择直接在英国以外的欧盟成员国进行绿地投资或跨国并购。另外，英国脱欧后，欧盟和英国对于中国市场经济地位的认定将会在更大程度上受到美国的影响，而当前美国政界及媒体的贸易保护主义泛滥，始终对中国企业的投资行为持不信任态度，尤其体现在中国大型国有企业的投资与并购方面。因此，中国企业在进入欧盟和英国市场之前要充分掌握当地法律规则和商务条例，在大型投资项目启动时应更好地表现出专业的知识水准和运作效率，合理表达自身意愿和诉求，消除欧盟与英国政界和商界的顾虑，确保投资活动得以顺利推进。

(三)提升本土化程度，积极融入当地产业发展

良好的在欧营商环境，同样需要中资企业自身的努力。中资企业需要采取适当的方式融入欧盟本土产业的发展之中，提高企业的本土化程度，打造在中国经营的“欧洲企业”。并且中国企业在欧盟开展投资经营活动时，应当主动设立更加远大的企业经营和投资目标，不仅要实现自身利益，更要主动与当地企业乃至政府对接合作、共同发力，寻求带动当地价值链、产业链共同发展与升级的机遇。特别是在技术领域，应把握时机推动中欧技术合作交流，提升知识产权的保护程度，以欧盟的知识产权保护水平严格要求企业自身。而在经营领域，应积极统筹欧盟各国市场产业价值链的各个环节，通过绿地投资等方式，在各国的产业链上下游均提供重要的支持。另外，中国企业应当积极参与投资目的地的产业发展，积极推进与当地企业的合作交流，互享成功经验，拉升整个行业产品和服务的质量。

(四)客观合理评估疫情风险，积极施策及时止损

企业在开展投资之前应充分考虑东道国的政治倾向，及其对待外国投资的态度，更多依靠当地合作方来协调与东道国政府的关系，而在遭遇不平等对待时，应加强与东道国政府和使领馆的沟通，积极协调项目各方。对于疫情政策的变动而言，企业应主动追踪东道国政府政策的变动趋势，提前对人员、项目以及所需设备做出妥当安排。同时，中国对外投资企业还应密切关注欧盟各东道国的政治形势和主权评级变化，了解东道国债务状况和债务违约情况，在项目收益核算时，充分考虑政治风险带来的影响，通过情景模拟和压力测试为项目留出利润空间，并积极购买相应海外投资保险，转移相关政治风险，努力将疫情影响降至最低。此外，当不可抗力事件发生时，受疫情影响企业应主动采取措施止损，积极排查因疫情可能导致的延期复工和自身违约风险，针对不同风险可能造成的损害，及时与各方沟通，积极从当地政府部门获取不可抗力证明等材料，争取相关方谅解并采取一定的补偿措施。

(五)开展第三方市场合作应明确具体优势，避免概念泛化和空洞化

中欧双方企业应着眼于长远合作，不应计较短期内个别项目领导权。当开展一个项目时，项目的领导权并非一方长期独占。从长远来看，领导权可以是相互交替的，领导权的归属应取决于双方各自的优势多少、共性多少，而不是一方长期把持。另外，第三方合作概念应尽量避免泛化与空洞化。现阶段谈及第三方市场合作时，不少企业认为只要有三个或以上国家参与都可算作第三方市场合作，并未对具体合作细节设置判断标准，概念容易走向空洞化，不利于第三方市场合作向高质量方向发展。另外，中国与欧盟还需建立相对稳定的政策沟通与项目协调机制，以便就第三方合作项目的设计和运行达成共识。第三方市场合作投资基金也应及早建立，进一步吸收私人资金参与投入，实现资金多元化，降低投资风险，使更多的行动主体共享收益。

(六)有效利用“17+1”中东欧合作机制，优化投资格局

中东欧国家地处“一带一路”沿线重要区域，有着完备的公路、铁路、航空以及河运网络，是通往欧洲腹地的必经之路(高运胜、李之旭，2018)。自2012年首届中国—中东欧国家领导人会晤以来，中国与中东欧国家在贸易、金融以及基础设施建设等领域开展了富有成效的国际合作。特别是，2019年4月希腊“入群”中国—中东欧合作平台，这对于中东欧和巴尔干地区的稳定发展，以及中国与希腊合作的深化均有重要的推动作用。相比于欧盟“核心国家”，中东欧国家的投资基数较低，其巨大投资潜力尚未得到充分挖掘。中东欧国家将改善交通基础设施、推进清洁能源建设以及升级信息技术与通讯产业作为吸引外资的主要领域，而中国在上述领域皆有较好的产业基础和先行优势。因此，中国应当抓住当下重要的“窗口期”，积极推动对中东欧地区的直接投资，使中东欧国家成为中国企业对外投资的新选项。