浅析民主党派参政议政与公共政策评估

石浩男

在民主党派参政议政领域引入公共政策评估及其相关理论研究，对进一步创新民主党派参政议政方式，提升民主党派参政议政实效，尤为重要。

中共十九届四中全会作出了《中共中央关于坚持和完善中国特色社会主义制度、推进国家治理体系和治理能力现代化若干重大问题的决定》，这是完善和发展中国特色社会主义制度及其执行力的纲领性文件。时代要求民主党派参政议政要有新作为，也要求民主党派要敢作为、会作为、真作为，以实践来丰富与完善中国共产党领导的多党合作及政治协商制度。

民主党派作为参政党，其辅政作用的发挥不仅仅局限于为执政者提供政策意见和建议，更多的是应该参与到治理实践当中。民主党派参政议政已经与国家治理体系及治理能力发展进程逐步融合，在公共政策制定领域，不仅仅以政策意见提供者的身份出现，也以政策制定者、政策执行者、政策执行监督者的身份出现。无论以哪种身份出现，民主党派参政议政都不能与得到实践验证的公共政策制定、执行、反馈、修订等理论相悖。在民主党派参政议政领域引入公共政策评估及其相关理论研究，对进一步创新民主党派参政议政方式，提升民主党派参政议政实效，尤为重要。

一、公共政策评估概念及其相关理论

（一）政策评估的概念

政策学家和政策机构针对政策评估的性质进行过深入研究和探讨。代表性观点——E·S·奎德认为：“从广义上解释，政策评估是确定一种价值的过程分析，但在狭义上，却是在调查一项进行中的计划，就其实际成就与预期成就的差异加以衡量”1。古巴與林肯（Guba and Lincoln）将过去的政策评估分为四代：“第一代是测量取向的评估;第二代是描述取向的评估;第三代是判断取向的评估;第四代则是特别重视政策利害关系人对于政策的反应态度与意见的评诂”2。美国“都会研究所”认为政策评估的目标是：“衡量一项进行中的计划所达成预期目标的效果，根据研究的原则区别计划效力与其他环境力量的差异，透过执行上的修正使计划得以改善”3。

民主党派参与公共政策制定的评估与公共政策自身的评估一样，需要构建在完全理性主义模型框架下，假定公共政策制定处于完全理性的决策环境下，即“决策者是理性人，决策行为是整体行为而非群体行为，决策目标是单一、明确和绝对的、价值偏好一以贯之，不考虑时间和其他政策资源的消耗”4。

（二）政策评估的相关概念及理论

公共政策的评估有助于检验政策的效果、效益和效率，是实现政策资源有效配置的基础，决定了政策的循环形式，有利于构建良好的公共关系，有利于决策的科学化、民主化。关于公共政策评估的概念因评估对象的不同，分为对政策方案的评估、对政策全过程的评估、对政策效果的评估，其主要目的在于揭示误差、修正错误、指导实践。

政策效果即政策产出，指的是政策输入到政策执行相对主客体后，政策执行相对人以及其所处环境所产生的影响，包括政府从事某项活动的计划结果，是目标群体和受益者所获得的货物、服务或其他各种资源，如成本、效益、需求 、过程5，以及政策影响、政策产出所引起的人们在行为和态度上的实际变化，如影响、价值、绩效。

公共政策评估是从政府内部与外部，通过正式评估与非正式评估方式，在政策实施的各阶段针对不同内容进行评估，即：事前针对政策方案的可行性进行评估，事中针对采取的政策措施及其相应的效果进行评估，事后针对公共政策效果及其副效果进行评估6。

二、以“文化北京专项行动”为范本的民主党派参政议政评估

2017年7月19日，在中共北京市委统战部召开的党外人士情况通报会上，北京市委常委、统战部部长齐静介绍了北京市成立全国文化中心建设领导小组的相关情况，希望各民主党派市委积极参与首都文化中心建设。围绕时任全国政协副主席、九三学社中央主席韩启德提出的“更好地发挥参政党职能作用”，结合中共北京市十二届二次全会精神，围绕国家对北京的“四个中心”战略布局，立足北京文化建设实际，中国科学院院士、九三学社北京市委主委刘忠范提出了“文化北京专项行动”的概念。这一概念的提出源于北京文化发展实践，是在国家治理体系和治理能力现代化背景下，由民主党派地方工作委员会根据自身工作实践，融合地区特点的基础上提出的。该行动当前已从民主党派参与公共政策制定层面，发展到公共政策执行层面。同时，该专项行动即将从政策制定进入到政策的延展阶段，这将进一步推动“文化中国”建设。

（一）公共政策事前评估

公共政策事前评估是在公共政策执行之前对公共政策方案进行评估，从公共政策方案的政治可行性、经济可行性、行政可行性、法律可行性、技术可行性等角度进行分析，在众多方案中选择最优方案，以初步确定公共政策方案。

九三学社北京市委于2017年7月完成换届，产生了第十三届领导班子。换届大会上，韩启德在讲话中指出：希望九三学社北京市新一届领导班子脚踏实地、勇于担当，更好地发挥参政党的职能作用，紧紧围绕北京经济社会发展和人民群众关心的重大问题，真正深入基层，切实调查研究，建言献策、献计出力，为推动北京经济社会发展作出实实在在的贡献。全国政协副主席、九三学社中央常务副主席邵鸿在与新一届社北京市委委员的见面会上，谈到社北京市委具有与社中央“同城”的优势、人才聚集的优势等，希望社北京市委继续保持在全国社组织中的领先位置。为此，社北京市委新一届领导班子深入学习领会中共中央总书记习近平同志在北京考察时的讲话精神，认真学习研究了北京市相关大政方针，在分析研讨北京发展形势的基础上，提出了“文化北京专项行动”计划。该计划立足于践行中共中央、国务院关于北京的战略定位，即，北京将建设城市副中心，并转移经济职能。北京作为政治、经济、历史文化中心，必然要在这个战略落实过程中，对北京城的文化定位重新梳理，强化其文化色彩。“文化北京专项行动”的提出根植于国家政策战略布局，立足于国家大政方针的贯彻执行，立足于贯彻落实党和国家主要领导人关于北京市建设的讲话精神，立足于九三学社中央有关领导对于社北京市委的高度关注，立足于中共北京市委、市政府对北京文化建设的工作部署，因而，该公共政策的提出具有政治可行性。

北京市作为全国的政治、历史、文化中心和国际交往中心，具有足够的文化因素推动文化北京建设。通州城市副中心建设、昌平科技城建设以及北京街巷文化建设都顺应了历史潮流。随着国家对文化建设的投入日渐加大、资金支持力度加大，北京文化产业发展较快，其文化贸易额及发展趋势都十分可观，在产业内部具有足够的要素支撑。由文化衍生的经济利益及产业要素吸引力足以支持“文化北京专项行动”所需的经济基础。“文化北京专项行动”提出的市场化发展方式也将为政策执行提供足够的软硬件支撑，尤其是北京街巷文化建设与城市规划的一致性，与社区文化建设的匹配度，与群众喜闻乐见的休闲方式相似处，使得该政策在推动过程中，并未大拆大建，实施成本并不高。可见，该政策立足于现实基础，具有现实层面经济的可行性。

自九三学社北京市委提出“文化北京专项行动”以来，得到了社中央的大力支持，社中央在全国政协大会上将之作为近期重点工作进行了汇报，以争取全国政协的支持，并将政策意见和建议汇报到中共中央、国务院层面，进而推动该政策在北京以外的地方政府实施，在全国范围内开展“文化中国”建设。而且，九三学社社员任昌平区政府班子成员，也有力推动了昌平文化建设试点工作的进展。同时，为保证“文化北京专项行动”有序开展，九三学社北京市委成立专项行动小组，下设办事机构，负责该专项活动的组织、协调，比如调研、座谈活动的开展，提案文本的征集、整理、汇总、上报等在政策实践层面的推动与实施。“文化北京专项活动”致力于让整个城市变成展示悠久历史和灿烂文化的博物馆，逐步推动北京从“城市型博物馆”建设向“博物馆型城市”建设的过渡。它注重在现实中实践，将怀柔科学城、昌平未来科学城、通州城市副中心、雄安新区在建重点项目作为切入点，从在建区到建成区，走从易到难、从新城到老城、从郊区到核心区的行动路线，提出针对性强、可操作性强、具有一定可行性的文化建设建议，具有现实层面的科学性和可操作性。因此，该政策具有现实层面的行政可行性。

关于“文化北京专项行动”规划的“街巷文化”建设、城市副中心建设、未来科技城建设，都符合国家关于北京战略布局的规划，对推动北京文化建设具有十分重要的作用，不存在违反法律规定的客观可能性。同时，在“街巷文化”建设详细政策规划中，组织构建上实行“街巷长制”，责任到人，并充分调动街巷居民的积极性。从长远目标看，把街巷文化纳入城市规划，将统筹推动街巷文化建设。在具体推动中，深入挖掘街巷文化历史，并对名人典故、民俗风情等进行整理，充分调动街道、社區、大学、科研院所以及广大民主党派基层组织成员的积极性，形成大合唱。在“街巷文化”建设的八大着力点中，街道文化、公园文化、广场文化、路标文化、社区文化、校园文化、机场文化、机关文化建设工作得以推动，属于政府文化职能的体现，具有法律可行性。

因为“文化北京专项行动”在提出之前，九三学社北京市委已经进行了深入调研，制定详细的政策规划，所以提出的具体政策实施和推动，没有过多的技术难度。其中，未来科技城建设对于科学技术水平有一定的要求，但科技城建设位于北京市昌平区，北京虽然未称作全国科技中心，但位于首都这个全国政治中心，一旦决定推动昌平未来科技城建设，其技术可行性是毋庸置疑的。

综上所述，以“文化北京专项行动”推动全国文化中心建设，具有现实可行性。

（二）公共政策执行评估

公共政策执行的评价要针对公共政策问题，要有针对性地适应问题、解决问题，才能更好地体现公共政策价值。因此，公共政策执行的评价要对公共政策的执行过程、执行效果及其针对公共问题的解决效果进行评价。执行过程的评价要将违规、违法等不合理行为作为否决票，将政策的知晓度、满意率作为评价标准的重要组成部分。

“文化北京专项行动”的开展，前期以调研、座谈等方式推动。在整合文化建设机构及相关地区政府意见建议后，对政策意见和建议进行了整合，形成政策方案后，将之报送至九三学社中央以及中共北京市委相关部门，对政策执行进行了规划。其中，在试点方面选取了昌平区未来科技城建设;在文化机关建设方面选取了九三学社北京市委机关;在政策执行方面，在已获中共北京市委对该行动充分认可的基础上，下一步将在基层社区推动试点，并进行了详细规划，包括街道、公园、广场、路标、社区、校园、机场、机关文化建设的详细实施突破点，以及雕塑、标识等，可谓详细、具体、可行。

在该专项行动推动过程中，九三学社采取了调研、座谈、征集提案等常规的民主党派参政议政方式，通过试点推动、经验先行等方式，对文化北京进行建设。此次“文化北京专项行动”在九三学社北京市委的知晓度较好，已经向中共北京市委、市政府、北京市政协以及九三学社中央多次汇报。向上，得到了中共北京市委、市政府的支持，得到了党派中央的支持，为下一步执行取得了有力的支持和支撑。向下，得到了九三学社北京市委各专委会的支持，也得到了昌平区政府的全力支持，在该区推行试点。

2018年，“文化北京专项行动”开始稳步落实政策。一是广泛征集各领域专家的意见和建议，召开文化北京专题议政会。二是召开《北京市非物质文化遗产条例》立法协商座谈会，从文化保护角度推动文化建设。三是充分发挥基层力量，来自九三学社北京市委东城、西城、朝阳、海淀四个区委员会的二十余名社员参加了“文化北京专项行动”论坛，畅谈“街巷文化”建设。四是注重政策实效，赴西城区、朝阳区、东城区开展调研座谈，整理文化建设成果以及文化北京实践。

因此，该政策执行选取的策略可行、有效，得到了各有关部门的高度肯定和大力支持，取得了一定的实际效果。接下来，在深入征集意见方面需要多投入精力，征集意见的方式还需创新。

（三）公共政策事后评估

公共政策执行评价要将解决问题产生的影响进行评价（社会因素影响、经济成果等）。公共政策事后评估应采取定性与定量分析相结合的方法，这将克服定性分析中直觉、个性、政治和社会文化等因素对人们政策选择的理性程度的影响，从而形成比较中肯的评价结果。

关于“文化北京专项行动”的政策起因，从政治角度看，是随着大都市圈出现的众多城市问题，国家对北京城市功能重新定位，北京行政、经济、文化中心发生转移这种背景下产生的。而转移后，承接的职能不同，城市的定位也不同，如北京城市副中心、北京行政副中心建设，等等。不同中心的建设不可避免要突出其文化特色，作为老城区、现全国行政中心的北京中心地带，其政治色彩渐渐淡化，而文化特色将逐渐凸显。因此，该方案旨在突出塑造北京文化特色，推动“北京全国文化中心”建设。

公共政策的提出基于社会公共问题的出现。上述背景下的北京文化建设应提高几点认识：体现文化自信，注重历史传承，避免千篇一律的市场和商场建设，强调八大着力点建设。当前，从效果方面来看，该专项行动已形成提案、议案及政策性方案，尤其是昌平区未来科技城建设，已形成详细的落实方案，并且在实践阶段试点推动。

“文化北京专项行动”的实效明显，通过该行动的实施，街道、社区针对街巷文化建设、博物馆式的北京建设措施明显，成效显著;以九三学社北京市委机关文化建设为范本的机关文化得以凸显;彰显校园历史与成就的校园文化也日益浓厚;广场文化在百姓生活的每个角落落地生根，人们抬眼就是文化符号，四处可见文化因素的流动与传播。从政策执行角度来看，“文化北京专项行动”取得了明显的效果，在国家事务管理中取得了一定成绩。

三、民主党派参政议政政策评估的价值与意义

一是有益于优化民主党派参政议政路径。公共政策学已经发展为一个成熟的学科，其理论研究与实践都对当前公共行政领域起到了十分重要的作用。民主党派参政议政研究更多地着眼于宏观层面，基于微观角度的政策制定与实施研究相对较少。当前，越来越多的民主党派成员成为国家行政机构的从业者，而公共政策评估有益于推动公共问题治理及公共服务提供的政策优化，有助于民主党派公共政策路径选择。民主党派成员参政议政，针对公共问题提出公共政策意见，如果能在公共政策理论的指导下，按照公共政策制定的视角提出对公共问题的解决方案，那么公共政策制定的路径对民主党派参政议政路径就具有借鉴意义，可成为更细致、更专业、更具覆盖性的途径选择。而对于公共政策评估环节的引入，民主党派参政议政可以从公共问题开始切入，按照公共政策路徑推动，评估将进一步完善公共政策制定程序，使得民主党派参政议政路径沿着公共政策路径实施，民主党派参政议政可对政策方案进行优化、对执行进行反馈、对公共政策选择进行优化，进而实现民主党派参政议政在公共政策理论环境下的优化。

二是有益于提升民主党派参政议政的科学性。公共政策理论研究已经在公共行政领域得到了多年的实践检验，通过实践反馈到理论层面。当前，公共政策学对现实的指导意义已得到执政党的认可。民主党派参政议政一方面自下而上以党派成员自身理论为基础发现社会问题形成政策意见，一方面按照执政党的大政方针寻找参政议政的角度，进而启动公共政策的制定程序。在以自身视角发现政策问题进而参政议政的整个过程中，因不同个体的理论局限性，很难真正对公共政策问题予以全面把握。将公共政策评估理论与实践引入民主党派参与公共政策制定的过程中，将可能对公共政策制定、执行等各个环节成效进行评估，将结果反馈到公共政策环节，将可能以更为专业的理论来指导参政议政实践。因此，以公共政策学科理论指导民主党派制定公共政策参政议政，以政策评估检测政策效果，将增强民主党派参政议政的科学性。

三是有益于民主党派参政议政方式方法创新。民主党派参政议政政策评估以公共政策评估为范本，以民主党派参与公共政策全流程为评估对象，事前对其科学性、事中对其可行性、事后对其产出与投入进行评估，进而对该项公共政策的运行有一个全面和客观的评价。对于民主党派参政议政的实例是否符合客观规律、是否具有一定的科学性、可操作性形成相对客观的评价，才能在参政议政的过程中总结出符合实际、有一定前景的创新范式，才能对参政议政创新方式是否可复制、可推广进行客观的评价。民主党派参政议政评估应该引入民主性、普遍性、合法性等不同评价指标，进而对参政议政的科学性进一步评价。因此，将民主党派参与公共政策制定引入公共政策评估环节，对于民主党派参政议政的创新，具有方法论的作用。

注释：

1.MBA智库：https：//wiki.mbalib.com/wiki/%E5%85%AC%E5%85%B1%E6%94%BF%E7%AD%96%E8%AF%84%E4%BC%B0。

2.Egon G. Guba & Yvonna S. Lincoln，Fourth Generation Evaluation， Newbury Park：Sage Publications， 1989。

3.托马斯·R.戴伊：《理解公共政策》，中国人民大学出版社，2011年版。

4.张国庆：《论理性主义公共政策分析的局限性》，《北京大学学报》（哲学社会科学版），1997年第4期，第66-75页、第159页。

5.谢明：《公共政策概论》（第四编），中国人民大学出版社，2015年版。

6.贠杰、杨诚虎：《公共政策评估：理论与方法》，中国社会科学出版社，2016年版。

（作者为副研究员、中共中央党校博士后，九三学社吉林省委常委;本文为九三学社吉林省青年工作委员会调研成果）

责任编辑：尚国敏