陕北能源开发中的水资源保护的法治保障

白丹 席佳欢

摘 要：我国煤炭工业的发展在受到水资源制约的同时，也同样制约着水资源的开发及应用。文章针对陕北地区“煤水矛盾”最为突出的典型地区——窟野河流域展开研究，阐述煤炭产业对窟野河流域水资源的严重影响，并从法律与政策以及体制机制层面提出了该地区煤炭产业发展中存在的主要问题，以及如何用法治推动能源开发中的水资源保护的相关对策建议。

关键词：煤水矛盾;水资源保护;法治保障

1 引言

水是生命之源、生产之要、生态之基;能源是工业的血液、经济发展的发动机。水和能源都是事关国家安全和人类社会生存发展不可或缺的资源。我国是世界第一煤炭生产和消费大国，一方面，煤炭产业的整个生命周期，包括煤炭开采、洗选、运输、发电以及煤化工，都高度依赖淡水;另一方面，我国煤炭资源与水资源的分别呈逆向性特点——煤炭储量由东至西、由南至北逐渐增加，水资源分布则与之相反。陕北地区黄河“几”字湾地区地处我国中部中纬度地带，属于温带大陆性气候，又是湿润气候向干旱气候的过渡地带。区内植被覆盖率极低，黄土结构疏松，是水土流失的多发区域。并且，该地区全年干燥、缺少降水。因此，属于水资源极度缺乏地区。上世纪90年代以后，陕北地区发现了储量丰富的煤炭资源，占全国煤炭储量的50%左右，因而能源的开发和利用便成为陕北地区经济发展的一项绝对优势产业。但该地区人均水量仅占全国人均水量的20%左右，水资源供需矛盾十分突出。并且部分地区煤炭开采洗选用水量超过了区域工业用水总量的50%，这对缺水地区水资源供需形式产生了较大的影响。以黄河在西北地区一级支流窟野河为例，该河起源于内蒙古地区，经陜北流入黄河“几”字弯，其流域范围内有丰富的优质煤炭资源，随着大规模煤炭开采的进行，窟野河流域内水资源供需矛盾尖锐。在2014年-2015年的调查中发现，高强度的煤炭开发使得窟野河流域水系径流衰减显著，部分水系出现干涸。致使流域径流发生了变化，甚至出现季节性河道断流的现象，给当地经济社会和生态环境的可持续发展带来了严重的威胁。

为此，本文基于窟野河流域“煤水矛盾”突出的背景，对该流域内的煤炭工业开发和水资源压力的现状进行分析，探究出该地区在煤炭能源开发中存在的主要问题并提出相关的法治措施来推动水资源保护。

2 陕北地区窟野河流域现状分析

窟野河是黄河中游河口镇—龙门区间（简称河龙区间）一条主要的支流，发源于内蒙古自治区东胜市巴定沟，流向东南，经伊金霍洛旗和陕西省府谷县境，于神木县沙峁头村注入黄河，干流长242公里，流域面积8706平方公里。该流域常年受温带大陆性季风气候的影响，冬季寒冷干燥，夏季短且多雨，多年平均径流量为5.54亿m?，主要径流量来源于降水。年内径流呈现季节性，分配极为不均匀，多集中于7-9月。土壤类型主要为黄土和风沙土，地表植被稀少，林地覆盖面积很小，是水土流失的高发区，因而造成黄河下游河道严重淤积。然而，窟野河流域位于黄河中游“能源金三角”中，属于国家重要的能源化工基地，区内经济发展迅速，已建设了一批能源重化工园区和工业集中区。其中，第二产业是流域内的主导产业，而煤炭又是第二产业的支柱。大规模的煤炭开采又加速了流域内水资源的流失，煤炭开采对窟野河月径流有重要的扰动作用。不仅改变了流域水循环模式，还改变了下垫面的坡度及植被覆盖程度。由此可见，流域内能源的大规模开发对水资源产生了严重的影响。

《窟野河流域综合规划环境影响报告书（简本）》中披露的数据显示（见图1），窟野河流域基准年（2010年）需水量为23116万m?，而供水量仅15563万m?。缺水量为7553万m?，缺水率高达32.7%。并且，通过对窟野河流域煤炭采选业、燃煤发电产业以及煤化工业需水量的测算，预测2020年窟野河流域煤炭产业总需水量为19806万m?，其中煤炭采选将占到66.7%左右，燃煤发电占10.3%，煤化工业占23.0%。同时，预测2020年规划水平年窟野河流域本地水资源可供总量为18845万m?。因而可以得出一个结论，即窟野河流域2020年本地可供水量完全无法满足需水要求。更为严重的是，根据现有的趋势，到2030年，窟野河的年需水量将升至41600万m?，而年供水量只有20241m?，缺水量高达21359万m?，缺水率将高达205.52%。也就是说，窟野河的年供水量将远远无法满足流域内煤电基地的需水量。这意味着满足煤电基地的工业用水需求，势必会挤占流域内居民生活用水、生态环境用水以及农业灌溉用水，水资源供需矛盾将全面爆发。

煤炭产业的发展与窟野河流域的水资源条件不符，已经严重超过了流域内的水资源承载力，激化了煤水矛盾，从而会引起水资源以及生态环境恶化的连锁反应。

3陕北地区能源开发存在的主要问题

3.1水资源与能源二元立法体例存在弊端

水资源与能源之间的关联决定了能源或水资源的开发的或利用的规划会相互影响。但是，目前我国采用资源立法和能源立法的二元立法体例，水资源立法侧重于水资源的开发利用为核心，能源法以保证能源安全、高效和可持续供给为主要内容。从而造成了水量管理与能源政策的相互割裂。水利部门主要负责水资源的开发利用，以保证水资源的可持续。而现今煤炭工业发展规划和布局的生产目标主要是以满足经济社会发展能源需求基础上制定的，并未充分考虑水资源的可持续性，未能做到“以水定量”和“以水定产”。并且，部门各自为政，一方提出的政策对另一方没有约束力，双方各自由其监测系统和信息系统，严重缺乏信息共享机制，规划建设的统筹协调性相对较差，仍以较为割裂的视角对待能源和水资源管理。

3.2 水资源与能源利用率较低，两系统缺乏技术革新

随着陕西省经济的发展，以煤炭产业为主的能源产业对水资源的需求量急剧增长，同时工业废水的排放量亦逐年递增。虽然在能源产业密集的地区建立了污水处理厂，但由于当地经济和技术条件的限制，该产业对水资源和能源利用率较低，对治理和处理由能源造成的水资源污染的处理效率较低。一些煤炭产业任意排放生产过程中的污水，造成河流和地下水的严重污染。例如，在渭河等局部流域已检测出有毒指标，并且不同程度地渗入地下水中，造成浅层地下水污染。

3.3 流域管理与行政区域管理职责不相协调，缺乏对水资源和能源系统综合一体化管理思路

《水法》确立了我国对水资源的流域管理和行政区域管理的管理体制，目前在黄河流域也有我国设立的七大流域水资源保护局之一，流域管理机构主要负责对水污染进行防治管理，相关机构对本行政区划内的水资源进行管理。然而，《水法》对于行政区划管理与流域管理之间职责如何划分缺乏明确的规定，会导致行政区域管理权限大于流域管理。从而地方政府出于地方利益考虑，会产生对同意水域水资源的开发利用和保护执法尺度不一，有时也会出现职责界限不清，当地部门怠于执法。例如，2017年，村民多次向环保部门举报横山区朱家峁煤矿自投产以来多次用当地农田排放含煤污水，并用渣土堆砌成污水湖，9月横山区环保部门回应称已经对该煤矿进行处罚并责令整改。但是责令整改三个月之后污水仍存在，并已经形成了黑色的沉淀物，地下水遭到严重污染，已经严重影响村民经济生活。

3.4 水资源和能源检测制度不系统，数据监测信息公开不足

我国尚未建立全国性的水资源保护和能源排放的自动监测网络，环境监管力量普遍薄弱，监测仪器设备不足，特别是污染事故发生时难以实时跟踪水质变化。以能源大省陕西为例，除西安外，均没有专业的地下水巡查队伍。此外，由于缺乏对煤炭工业相关子行业生命周期过程的用水进行统计和监测，以及相应的方法学。同时对陕西省水资源与能源耦合协调相关数据也较为缺乏，已有数据也并未公开，信息透明不足，不利于煤炭产业和水资源协同可持续发展的研究。

4 以法治推动陕北能源开发中的水资源保护

4.1 整合能源和水资源管理政策和法律，建立能源和水资源管理间协调机制

应当强化能源与水资源管理部門之间（如水利部门、能源管理部门、环境保护部门之间）的合作机制，建立水资源—能源综合管理体制。明确各方的权利和责任，实现统一和集中管理。并且在能源规划制定过程中，建设水资源与能源系统联动机制，强化水资源与能源管理部门的沟通合作，分考虑区域内的水资源禀赋和规划，充分认识到能源与水资源部门之间的密切联系，从而最大限度地发挥管理部门的协同作用，实现能源规划与水资源规划的融合，保证规划之间的科学性和协调性，实现煤炭资源和水资源可持续开发利用的双赢。

4.2 通过强化能源系统和水资源系统的创新能力，提高能源和水资源利用率

加大水资源和能源系统的经济与技术投入，以此实现对水资源和能源的有效管理，提高利用效率以此实现节水节能的目标。通过阶梯水价、阶梯电价等方式倒逼企业实现节水节能的技术革新。此外，今后还应积极引进和开发国内外先进的水资源和能源检测仪器和设备，实现实时监测，不断加强对流域内水资源状况监测能力以及对企业污水排放量的监测能力，坚持污水排放量、水质、水量监测并重，走创新和专业化的全方位监测之路。实现水资源和能源系统的信息自动化和及时性，全面提高能源和水资源的利用效率。

4.3 完善流域管理和行政区域管理的并行体制

明确各方的权利和责任，实现统一和分级管理相结合的体制。国家对水资源管理实行流域管理与行政区域管理相结合、统一管理和分级相结合的管理体制。就窟野河流域而言，其管理体制应当实现黄河流域统一管理和陕西省行政区域管理相结合、陕西省境内窟野河流域统一管理和陕西省境内窟野河流域内县（区）行政区域管理相结合、水利部黄河水利委员会管理同陕西省人民政府及其水行政等主管部门相结合，陕西省人民政府水行政主观部门与环境保护等行政主管部门管理相结合，由黄河水利委员会和陕西省人民政府及其水行政主管部门根据各自的职责分工，依法负责窟野河流域水资源和河道的统一管理和监督，指导、统筹、协调窟野河流域城乡水务工作。

4.4 统一对用水指标的界定，推动已有的统计信息公开

要统一现有用水定额管理和煤炭产业链用水标准，以及各类法律法规中对于“用水”的定义，以利于用水管理。规范、统一煤炭产业链用水的计量方式、数据采集标准和统计口径。并且，加强各环节的监测工作，推动煤炭工业用水信息的公开度，以此充分发挥政府、企业和公民在能源开发利用和水资源保护中的不同作用，引导公众参与缓解能源发展中的水资源制约困局。建立各类企业在水资源提取和使用、污水排放与处理方面的信息公开制度，邀请社会机构对上述信息进行监督，提高全社会对能源企业用水、节水以及处理工作的认知和理解。随着《环境保护法》的修改，环境工艺诉讼相关法规将日益完善，公众对环境污染者或怠于执法的环境监管部门提起公益诉讼的权利应当得到更大支持，使其成为环境保护的有力执行者，以此敦促能源发展过程中的水资源保护。

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作者简介：

白丹（1986-），女，陕西汉中人，副教授，西安交通大学城市学院;

席佳欢（1998-），女，江苏徐州人，在读硕士，西北政法大学。

基金项目：①2018年陕西省社会科学基金项目（项目编号：2018F004），“‘能-水关联视角下陕北能源基地发展中的水善治研究”。