行政非诉执行案件中检察机关促进行政争议实质性化解的路径探析

谈倩　尚帅帅　孙宋龙

编者按：行政非诉执行监督是检察机关的一项重要法律监督职能。当前，行政非诉执行案件增长明显，一些地方行政非诉执行难问题突出，加强行政非诉执行监督的重要性、紧迫性愈加凸显。本刊特约请检察系统行政检察部门办案检察官结合具体案例对地方行政非诉执行监督工作的现状、特点、存在问题及解决路径等进行综合分析，探讨如何把加强行政非诉执行监督作为突破口，做实行政检察工作，实现“四大检察”全面协调充分发展。

摘 要：检察机关立足行政非诉执行监督职能来解决行政诉讼的“程序空转”问题，符合国家治理体系和治理能力现代化大格局下的源头治理、系统治理和依法治理的精神。当前，行政非诉执行制度中存在的问题制约着行政非诉执行检察监督开展，需要检察机关通过司法实践，围绕开展方式和化解方法两个核心要素，构建符合法律监督规律的检察机关开展行政非诉执行案件争议化解的路径。

关键词：检察机关 行政非诉执行 行政争议实质性化解

一、基本案情

（一）争议化解情况

2014年2月，上海市J区生态环境局执法人员对个体经营者金某位于该区Z镇废塑料粉碎、清洗、造粒项目进行检查，金某现场未能提供建设项目的环境保护设施竣工验收相关材料。后J区生态环境局依法作出罚款人民币10万元、责令停止生产的处罚决定。因金某未履行罚款义务，也未申请行政复议或提起行政诉讼，J区生态环境局向法院申请强制执行。人民法院执行时，发现该项目已经关闭、金某去向不明，遂将金某纳入失信被执行人名单。

2019年5月，金某认为法院将其纳入失信被执行人名单不当，向上海市J区人民检察院申请监督，请求将自己从失信被执行人名单库中删除。主要理由： Z镇政府工作人员在开展非法塑料加工企业专项整治活动中承诺，如果金某带头拆迁搬离，可以协调处理之前生态环境局作出的罚款决定。金某按照镇政府的要求在规定时间内率先完成搬迁。[1]

检察机关受理案件后，积极调研走访了相关单位，调阅了本案卷宗，审查了行政处罚案件和行政非诉执行案件的证据情况。经审查，检察机关认为人民法院对金某采取纳入失信被执行人名单等执行措施符合法律规定，故依法作出不支持监督申请的决定。但金某在接受行政处罚及时停止涉案项目生产时，做到了配合该区环境整治，带头拆除相关设备，彻底消除了生态环境风险。镇政府工作人员在此过程中，曾向金某作出过承诺，并与相关单位进行过协调，这一事实得到了镇政府工作人员证实，金某基于对镇政府的信赖，才没有及时缴纳罚款，其请求删除失信信息具有一定合理性。J区检察院遂按照最高人民检察院关于开展行政争议实质性化解的工作部署进行深入研究，提出矛盾化解方案并通报了该镇政府。2019年12月，该镇政府正式致函生态环境局，希望妥善处理金某诉求。期间，J区检察院积极走访联系相关部门，探讨论证删除金某失信信息的可行性和合法性。进入新冠肺炎疫情防控特定时期后，面对抗击疫情和复工复产的双重任务，检察机关采取多种形式推进金某合理诉求的解决。2020年3月，该镇政府正式回复J区检察院，根据最高人民法院《关于公布失信被执行人名单信息的若干规定》 （以下简称《若干规定》）第10条第1款第3项“申请执行人书面申请撤销失信信息，人民法院审查同意的，人民法院应当在三个工作日内删除失信信息”的规定，J区人民法院已经删除金某失信信息。

（二）争议焦点分析

检察机关受理案件后，从法院执行局调取了本案的卷宗材料，对案件的事实情况进行了梳理。在阅卷结束后，询问了被执行人金某，根据金某的陈述，承办检察官走访了J 区Z 镇政府和J 区生态环境局等部门， 核实了相关情况。本案涉及多方主体，事实比较清楚，从表面上看，案件的焦点是 J 区 Z 镇政府承诺协调处理未果与执行法院对被执行人采取强制措施之间的矛盾。实际上涉及人民法院执行措施自由裁量问题，即删除失信信息是否具有合理性。

根据《若干规定》第10条第1款第3项规定，删除失信信息有两个条件：第一，申请执行人书面申请删除失信信息。第二，人民法院审查同意的。本案中金某诉求具有一定合理性。首先，镇政府作出过承诺，即如果金某带头拆迁搬离，可以协调处理之前环保局作出的罚款决定。其次，金某基于镇政府的授益表示，在规定时间内带头拆迁，率先完成了搬离。

基于此，尽管检察机关没有支持金某的监督请求，但还是从实质性化解行政争议的角度作出了诸多努力，将相关矛盾化解方案通报了 J 区 Z 镇政府， 并积极走访了 J 区环保部门和 J 区人民法院，探讨现实中删除金某失信记录的可行性。

新冠疫情爆发后，执法司法环境发生了重大变化， 抗击疫情和复工复产成为社会的主要任务。新情况的出现使得本案行政争议获得实质性化解十分必要，也有一定的可行性。在前期工作的基础上，J 区检察院适时采取多种形式沟通、协调推动行政争议实质性化解。后 J 区人民法院根据执行人申请，依法删除了金某失信信息。最终， 本案在检察机关参与下行政争议得到了实质性化解， 实现了案结事了政和。

二、行政非诉执行检察监督的内涵和现状

（一）行政非诉执行检察监督的内涵

行政非诉执行检察监督，是指人民检察院依据人民检察院组织法的授权对人民法院行使行政非诉执行职能活动的监督。行政非诉执行检察监督对于新时代全面推进依法治国、建设法治国家、法治政府和法治社会具有非常重要的，并为其他制度不可替代的作用。[2]行政非诉执行检察監督是检察机关履行行政检察职能，贯彻“一手托两家”穿透式检察监督理念的重要举措，其在参与和创新社会治理，实现行政争议实质性化解，保障当事人合法权益和法律正确实施等方面具有独特价值。其内涵可以从以下两个层面进行剖析 ：

一是从人民法院的司法强制执行层面来说，人民法院既是行政行为的执行者，又是行政行为合法审查的裁判者。根据行政强制法的相关规定，当事人在法定期限内没有提出救济的，又没有履行行政决定的，没有强制执行权的行政机关，可以依法申请人民法院强制执行。人民法院对申请强制执行的行政机关的行政行为实行书面审查，并作出执行裁定;对于案件事实和法律有异议的或损害被执行人合法权益的，可以听取双方意见后再作出是否准许执行的裁定。从这些规定中，我们可以看出法律赋予了人民法院对行政机关行政行为执行力的司法审查权。行政机关向法院申请强制执行，法院对行政机关申请强制执行的行政行为，进行受理、审查、裁定和实施，通过合法性审查的形式对行政行为效力进行司法确认，使行政机关的行政行为效力得以通过司法强制执行力实现，从而实现对行政行为司法审查和司法执行的有机统一。

二是从行政机关行政行为效力层面来说，没有强制执行权的行政机关作出行政行为后，应当依法申请法院强制执行。对于没有强制执行权的行政机关来说，行政非诉执行申请既是职权，也是义务。当事人在法定期限内不提出救济，也不履行行政决定时，作出行政决定的行政机关有权向人民法院提出执行申请，人民法院应当受理、审查、裁定和实施;行政机关也必须向人民法院申请强制执行，以保证其行政行为的既定力、执行力和法律的权威性。

本案中，金某出于对J区Z镇政府承诺的信赖，在法定期限内没有履行金钱给付义务，也没有申请行政复议或提起行政诉讼。后J区环保部门向人民法院申请行政强制执行，金某在人民法院执行期间未依法履行法律文书载明的义务，被人民法院采取司法强制措施，列入失信黑名单等。J区人民检察院在明晰案件焦点后，根据当事人的申请积极作为，对行政处罚案件和行政非诉执行案件的实体和程序两方面进行全面审查，在确认行政机关和人民法院的行为与法不悖后，主动与相关部门沟通、协调，在“加强行政检察监督，促进行政争议实质性化解”专项活动的框架下，多方探讨合理解决行政争议的可行性，最终实现了案结事了政和的法律效果和社会效果。

（二）行政非诉执行检察监督的现状

1.行政非诉执行检察监督的依据

（1）关于行政非诉执行检察监督的政策依据。2014年10月23日，党的十八届四中全会通过了《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》，其中明确提出“保证公正司法，提高司法公信力”“完善行政诉讼体制机制，合理调整行政诉讼案件管辖制度，切实解决行政诉讼立案难、审理难、执行难等突出问题”……“完善对涉及公民人身、财产权益的行政强制措施实行司法监督制度。检察机关在履行职责中发现行政机关违法行使职权或者不行使职权的行为，应该督促其纠正。”“完善检察机关行使监督权的法律制度，加强对刑事诉讼、民事诉讼、行政诉讼的法律监督。”

2019年7月14日，中央全面依法治国委员会印发了《关于加强综合治理从源头切实解决执行难问题的意见》，指出“要深入贯彻落实党的十八届四中全会提出的切实解决执行难”“依法保障胜诉当事人及时实现权益”等重大决策部署，“检察机关要加强对民事、行政执行包括非诉执行活动的法律监督，推动依法执行、规范执行”。

这两份党的政策性文件为行政非诉执行检察监督提供了宏观的工作指导，也体现了我们党切实解决执行难问题的决心和方向。

（2）关于行政非诉执行检察监督的宪法和法律依据。宪法规定“中华人民共和国人民检察院是国家的法律监督机关。”人民检察院组织法规定“人民检察院是国家的法律监督机关”，其中第20条规定“人民检察院行使下列职权：……（五）对诉讼活动实行法律监督;（六）对判决、裁定等生效法律文书的执行工作实行法律监督。”行政诉讼法第11条规定“人民检察院有权对行政诉讼实行法律监督。”第97条规定“公民、法人或者其他组织对行政行为在法定期限内不提起诉讼又不履行的，行政机关可以申请人民法院强制执行，或者依法强制执行。”第101条规定“人民法院审理行政案件，关于期间、送达、财产保全、开庭审理、调解、中止诉讼、终结诉讼、简易程序、执行等，以及人民检察院对行政案件受理、审理、裁判、执行的监督，本法没有规定的，适用《中华人民共和国民事诉讼法》的相关规定。”民事诉讼法第235条规定“人民检察院有权对民事执行活动实行法律监督。”

宪法对检察机关的职能定位是检察机关开展行政非诉执行检察监督工作的最重要的法律渊源。人民检察院组织法进一步落实和明确了检察机关的宪法定位，而行政诉讼法和民事诉讼法是行政非诉执行检察监督的直接渊源，也是检察机关进行法律监督活动的最直接的法律依据。对行政非诉执行活动进行监督完全符合行政检察的属性和定位。[3]

（3）关于行政非诉执行检察监督的司法解释依据。2016年11月2日，“两高”《关于民事执行活动法律监督若干问题的规定》（以下简称《监督规定》）中第21条规定“人民检察院对人民法院行政执行活动实施法律监督，行政诉讼法及有关司法解释没有规定的，参照本规定执行。”

《人民检察院行政诉讼监督规则（试行）》（以下简称《监督规则》）第3条规定“人民检察院通过抗诉、检察建议等方式，对行政诉讼实行法律监督。”第5条规定“有下列情形之一的，当事人可以向人民检察院申请监督：……（四）认为人民法院执行活动存在违法情形的。”第五章规定了“对审判程序中审判人员违法行为的监督与对执行活动的监督”，其中第29条第8项就是检察机关依职权实施行政非诉执行监督的直接法律依据。

这两部司法解释是最高司法机关在司法实践中针对具体的法律适用问题进行的明确性规定，大大增强了行政非诉执行检察监督的实践操作性。在J区生态环境局行政处罚非诉执行监督案例中，J区检察院主要就是依据《监督规则》和《监督规定》的相关规定对案件进行受理和审查的。

2. 行政非诉执行检察监督的现实困境

行政非诉执行检察监督的现实困境大多数源自于现行行政非诉执行制度中存在的问题。如現行行政非诉执行制度中规定的人民法院对行政非诉执行案件审查标准不够明晰、人民法院对行政非诉执行审查不严、人民法院对行政非诉执行审查方式不当、人民法院对行政非诉执行和解适用不当、行政非诉执行中被执行人权利救济存在不足等。[4] 具体看来，行政非诉执行检察监督的现实困境主要体现在以下几个方面：

一是行政非诉执行检察监督的法律规范有待进一步完善。从行政非诉执行检察监督的现行法律依据中可以看出，相关法律规定较为原则、简单、笼统、操作性差，有待进一步完善，这成为行政非诉执行检察监督工作的障碍。[5]

二是行政非诉执行检察监督的监督审查标准、程序、方式、法律效果等有待进一步明确。根据行政强制法等相关法律规定，人民法院对行政主体的行政行为进行实质审查和形式审查，并作出裁定。行政检察监督在“一手托两家”理念指导下，对行政非诉执行行为实施穿透式监督，促进依法行政，但是监督审查的标准，案件审查程序等都没有法律的明确规定，监督手段和方式也往往局限于检察建议等文书，监督的法律效果和监督案件的后续流向等问题，仅有相关司法解释和内部规定，而没有法律明确规定，行政检察监督的刚性和力度很难得到相关行政机关和法院的认可。

三是行政非诉执行检察监督案件线索来源少，但涉案主体多元化，给推进这项工作增大了难度。《监督规则》在第二章“受理”中对检察机关依当事人申请监督和依职权实施监督进行了规定。从近年来数据看， 检察机关依职权实施专项监督的案件数量已经超过依当事人申请监督案件数量。J 区生态环境局行政处罚非诉执行监督案例是近年来J 区检察院办理的为数不多的依当事人申请监督的案件。本案中，当事人金某诉求涉及第三人，即J 区Z 镇政府，镇政府的承诺行为让本案的法律适用变得疑难复杂。法律实践、社会生活的多样性、复杂性也是推进行政非诉执行检察监督、促进行政争议实质性化解的难点所在。

四是行政非诉执行检察监督的业务人才储备不能适应行政检察业务发展需求。长期以来，检察机关行政检察职能不被外界所知，行政检察部门在检察机关内部也处于边缘地位。从全国范围看，当前行政检察人员专业化能力弱的问题还比较突出，监督能力亟待提升。[6] 在“四大检察”的格局中，行政检察可以说是“短板中的短板、弱项中的弱项”。行政非诉执行检察监督办案人员不足、力量薄弱、专业素养不高等人才储备问题不能适应“四大检察”全面协调充分发展的实际需求，也影响这项工作的有效开展。

三、检察机关促进行政争议实质性化解的路径探析

（一）检察机关开展方式探析

在行政非诉执行案件中，检察机关如何促进行政争议实质性化解，需要更多司法实践探索。与行政诉讼执行案件不同，行政非诉执行案件大多数没有听取当事人的意见，没有公开审查，而是通过书面审查，径行作出行政裁判。当行政行为执行力得到司法确认后，进而转化为法院裁判执行，进入执行程序的行政案件，想再次通过司法途径得到救济，就难上加难了。但由于某些因素，这种行政争议又客观存在，逐渐发展成为老百姓反映强烈的“操心事、烦心事、揪心事”。比如，本案中的当事人金某，出于对镇政府承诺行为的信任，对区环保部门作出的行政处罚行为未及时诉诸法律救济，导致自己被法院采取强制执行措施。检察机关在非诉执行阶段的行政争议实质性化解方式，从法律和司法实践来看，主要有以下三种：

1.依职权方式

根据《监督规则》第 29 条规定，人民检察院发现人民法院对行政机关申请强制执行的行政行为作出准予执行或者不准予执行的裁定违反法律规定的，应当向同级人民法院提出检察建议。根据第 31 条规定，人民检察院发现人民法院有不履行或怠于履行执行职责的情形的，应当提出检察建议。这是检察机关依职权对行政非诉执行案件实施检察监督，促进案件执行阶段行政争议化解的直接依据。同时，按照最高人民检察院提出的“穿透式”行政检察监督理念，在非诉执行监督案件审查中，可以延伸审查涉案行政行为的合法性。因此，笔者认为，依职权方式是指在行政非诉执行案件中，检察机关发现行政机关的行政行为或人民法院裁判、执行活动违反法律规定引起行政机关和行政相对人双方争议，或因履行职责需要， 通过调阅行政非诉执行案件卷宗，实施检察监督，促进行政争议实质性化解或诉源治理。

在司法实践中，各地各级检察机关根据最高人民检察院工作部署，积极开展专项行动，实施精准监督，做实行政检察工作。比如，上海市人民检察院为服务打好“三大攻坚战”，对相关行政非诉执行实施专门检察监督活动，要求各级检察机关对 2017 年至2019 年 6 月以来，人民法院受理的金融、征地拆迁、农民工讨薪、环境保护等领域涉及防范化解重大风险、精准脱贫、污染防治的行政非诉执行案件实施检察监督，也属于检察机关依职权开展行政争议实质化解的路径探索。

2.依申请方式

检察机关依申请开展行政争议化解活动，是较常见的路径。根据《监督规则》第 5 条规定，当事人认为人民法院执行活动存在违法情形的，可以向人民检察院申请监督。非诉执行是行政执行中的一项重要内容。[7]当事人对人民法院执行活动有异议，可以通过执行异议程序寻求救济，若其认为执行活动存在违法情形的，可以向检察机关申请监督，检察机关应当依法受理，并进行审查。这里的执行活动存在的违法情形包括但不限于贪污受贿、徇私舞弊、枉法裁判。据此，依申请方式是指： 在行政非诉执行案件中，与案件处理有利害关系的相关人员认为人民法院强制执行损害其合法权益，或认为人民法院裁判、执行活动存在违法情形的，可以申请检察机关实施检察监督。

在 J 区检察机关办理的金某与环保部门行政争议案件中， 就是依当事人金某的申请行为启动的。检察机关在审查后，认定行政机关的行政处罚行为、申请强制执行行为和人民法院的行政裁判、执行活动均不存在违法情形，故而依法没有支持当事人的监督申请。但还是基于客观实际和地区经济发展的需要，多方沟通、协调， 最终妥善化解了行政争议。

3.依邀请方式

依邀请方式是指在行政非诉执行案件中，行政机关或人民法院在调处纠纷时，可以邀请检察机关介入，增强争议解决的公正性和公信力，形成定纷止争合力， 促进行政争议实质性化解。检察机关依邀请方式开展行政争议化解活动，是司法实践中出现的检察机关提前介入行政争议化解程序的新路径。检察机关依据行政机关的邀请，参与行政争议化解程序，有利于强化诉源治理。针对行政争议案件，检察机关在充分尊重不同法定机关分工前提下，探索在行政复议阶段提前介入，能充分发挥检察机关调查核实和司法判断的专业化优势，可以有效促进行政争议实质性化解。

在最高人民检察院印发《加强行政检察监督促进行政争议实质性化解典型案例（第一批）》的案例七中，检察机关在行政复议阶段依邀请参与调处纠纷，通过调查核实和法律引导，满足当事人合法诉求，促进诉源治理，并通过案件办理，将行政检察视野拓宽到社会治理层面，对某一类问题开展实证调研并提出对策，推动了行政机关对这一类问题的系统治理。在前文金某与环保部门行政争议案件中，检察机关因當事人申请启动检察监督。Z 镇政府在调处纠纷过程中，也多次主动邀请检察机关参与，在多方共同努力下， 合理解决当事人诉求，实现了行政争议实质性化解。

以上三种方式中，检察机关参与的力度、深度也不尽相同。相对而言，在依申请和依职权两种状态下， 检察机关可以更有深度和力度地开展争议化解。在依邀请开展争议化解中，检察机关参与的主要目的是发挥专业优势， 协助其他机关解决争议。

（二）检察机关促进争议化解的方法探析

1.书面审查的方法

书面审查是行政非诉执行案件人民法院惯用的工作方法，也是法定审查方法。根据行政强制法第 57 条规定，人民法院对行政机关强制执行的申请进行书面审查。书面审查也应当是检察机关化解行政争议的重要方法。在检察机关监督行政非诉执行案件中， 应当调阅案件卷宗，明晰案件事实，厘清争议焦点， 做到依法监督，促进行政争议实质性化解。

检察机关在审查执行案件卷宗材料时，应当贯彻“穿透式”监督理念，对行政机关的行政行为实施检察监督，即对行政行为依据的案件事实和法律依据进行书面审查。书面审查的内容应当包括行政案件和非诉执行案件的证据、法律文书等实体问题和程序问题。

2.公开听证的方法

以公开彰显公正，将行政争议焦点置于阳光下，通过引入社会力量参与化解矛盾，实现对社会矛盾的多方协同治理。检察机关在检察监督中运用公开听证模式，有利于查清案件事实，提升监督的精准性，有利于为当事人搭建沟通的平台，有利于加强释法说理，推进实质性化解行政争议。

对于一些疑难复杂、多年不决的案件，检察机关运用公开听证方式时，可以邀请人民监督员、人大代表、政协委员等社会人士，也可以邀请专家学者以及律师等法律专业人士共同参与，甚至可以允许当事人指定人员参与公开听证，通过多方力量，寻求共识，实质性化解争议。

3.走访调研的方法

与书面审查和公开听证的化解方法相比，走访调研是一种非正式的方法，但在司法实践中也是经常用到的。比如，在上述金某申请监督案中，J 区检察机关在进行审查后， 发现行政机关的行政行为和人民法院的执行行为与法不悖，依法作出不支持监督申请的决定后，依然多方走访调研，积极沟通协调，在法律规定与实际需求的衡平中寻求行政争议实质化解之道。最终， 在多方的共同努力下实质性化解了行政争议，实现了案结事了政和。

注释：

[1]参见最高人民检察院发布的“全国检察机关依法办理涉新冠肺炎疫情典型案例”。

[2] 参见姜明安：《行政非诉执行检察监督功能价值的五方面体现》，《检察日报》2019年5月27日。

[3] 参见杨东文：《浅论行政非诉执行的检察监督》，《法制与社会》2015年第3期。

[4] 参见齐庆凯：《行政非诉执行检察监督的现状、难点及对策》，《法制与社会》2018年第12期。

[5] 同前注[4]。

[6] 参见张相军：《以“五化”为方向，担当使命做实行政检察》，《检察日报》2019年9月9日。

[7] 参见郑新俭：《<人民检察院行政诉讼监督規则（试行）>理解与适用》，中国检察出版社2017年版，第16页。