违法占地类案件行政非诉执行的检察监督

张雪情

摘 要：违法占地类案件行政非诉执行是行政执行体系的重点和难点，该领域的检察监督经验对完善行政非诉执行的检察监督制度具有重要参考价值。基于违法占地类案件行政非诉执行检察监督的实践，制定检察监督规则应当基于行政非诉执行的流程和问题点，尊重事物本质和坚持问题导向，从行政机关是否申请，法院是否受理、裁定准否执行、谁来执行、是否执行、执行是否合法等环节入手，搭建相应的行政非诉执行检察监督指导规则体系。另外，在明确指导规则的基础上，做好相关检察监督工作还应该从源头广辟监督渠道，拓展依职权监督;运用检察建议，促进“穿透式”监督;破解裁执分离难题，助力推动立法;多管齐下，助力解决执行难问题。

关键词：违法占地 行政非诉执行 行政检察监督

行政非诉执行，是指行政相对人对行政机关作出的行政决定，在行政复议或行政诉讼期限届满之后，不履行确定的义务，不具有强制执行权的行政机关依法向人民法院申请强制执行，以此实现行政决定所确定的义务。

近年来，大多数基层法院受行政诉讼案件集中管辖试点改革的影响，行政非诉案件数占比加大。而违法占地领域的行政非诉执行问题，因为牵涉政策因素、多元利益权衡、执行体制改革、执法能力等问题，也一直是行政非诉执行的重点和难点。逐年增长的案件量，无论是对行政机关的行政管理执法水平，还是对人民法院的裁判水平而言，都是一种检验。对于“四大检察”之一的“行政检察”监督，既是机遇更是挑战。做好此项工作，回应“执行难”“执行乱”等问题，监督法院和督促行政机关依法履职，对于维护法律秩序、公共利益和保护人民群众合法权益，具有非常重要的现实意义。

一、违法占地类案件行政非诉执行检察监督的地方实践

（一）检察监督程序的启动

2018年3月至2019年10月最高人民检察院部署开展行政非诉执行监督专项活动期间，云南省检察机关共计受理行政非诉执行监督案件1997件，受理领域涵盖了人民群众较为关注的环境资源、食品药品、国土出让、违法占地及违章建筑等方面。违法占地、违章建筑领域共计受案882件，占行政非诉执行案件受理数的44%。实践中，检察监督主要有以下几种启动方式。

1.依申请启动

当事人向检察机关申请监督的41件，占全省检察机关行政非诉执行监督案件受理数的2%。在依申请启动方式上，违法占地类案件相关行政机关、行政相对人、以及有利害关系的案外人对非诉执行的环节处理不服，均可能成为申请检察机关监督的主体，且在实践中，以行政机关申请为主要情形，行政相对人和案外人只有在案件与自身利益息息相关时才会申请监督。依申请监督占比数据低，与人民群众对检察机关行政检察监督职能了解不充分有关，很大程度上制約着行政非诉执行检察监督业务的发展。

2.依职权启动

检察机关依职权启动监督的1956件，占全省检察机关行政非诉执行监督案件受理数的98%。在依职权监督的案件中，大部分为损害国家利益及社会公共利益的案件，如损害国有财产、环境资源，以及社会公众较为关注的食品药品安全、劳动和社会保障、安全生产监督管理等民生领域。在依职权启动方式上，因近年来贯彻中央坚守耕地红线，提升耕地质量等要求，以及土地价值不断攀升，强化监督管理等原因，违法占地类案件成为检察机关依职权监督最重要的领域之一。

（二）法院不予受理国土资源部门申请强制执行案件情况

2017年至2018年，国土资源部门向法院申请强制执行的违法占地类案件中，法院不予受理总数达到了324件，涉及土地4120.72亩。法院不予受理的原因，主要集中在申请主体不适格、被执行人不明确、行政处罚未经过催告程序、不具有可执行内容、申请超期限等。其中，271件案件法院认为行政机关具有强制执行权或者行政机关可以代履行。

（三）法院裁定不予执行的情况

2017年至2018年，法院受理的国土资源部门申请强制执行的违法占地类案件中，受理并裁定不准予执行138件，主要为明显缺乏事实依据、明显缺乏法律依据，损害被执行人合法权益以及其他不适宜裁定准予执行的情形。一定比例的案件被裁定不准予执行，反映出行政机关的执法还存在不规范的现象。

（四）法院裁定准予执行以及执行实施的情况

2017年至2018年，法院受理的国土资源部门申请强制执行的违法占类地案件中，受理并裁定准予执行1740件，但后续执行环节中，法院已实施执行71件，行政机关已实施执行130件，执行率较低。大部分案件违法占地现象并未消除，这些裁而未执的案件为何长期无法执行，为行政非诉执行检察监督带来了新的思考，也带来了新的挑战。

二、违法占地类案件行政非诉执行检察监督的要点

（一）申请执行存在的违法情形及其审查要点

1.行政机关申请强制执行程序是否合法

违法占地类案件行政机关申请法院强制执行，常遭遇法院不予受理、拖延受理、敷衍答复等情形，行政机关对法院不受理申请也不给予书面答复的情形不注意收集证据，后续向检察机关申请检察监督时，因无法举证法院在接收行政非诉执行申请材料时的不作为，陷入两难境地。此外，还有行政机关在处罚以后置之不管导致超过强制执行申请期限，或者碍于法院不予受理直接未提交强制执行申请的情况。因此，检察机关应从以上两方面来审查行政机关申请法院强制执行程序是否合法。

众多案件如不进行强制执行，违法占地行为会给社会公众造成金钱罚可代替强制执行，只要缴纳罚款， 建筑物、构筑物、设施等不拆除也无所谓的错觉，这不仅使政府公信力和司法权威大打折扣，其他存有观望态度的行为人也会纷纷效仿;如重新启动程序进行强制执行，面对超过申请强制执行期限的案件，必然违背法律规定，社会公众也会对法治建设失去信心。

例如，2013年以来，云南省玉溪市某县国土资源局对立案查处的61件土地违法案件作出行政处罚决定后，行政相对人未自行拆除。县国土资源局也未在法定期限内向县法院提出强制执行申请。县国土资源局主张：县法院根据《最高人民法院关于违法的建筑物、构筑物、设施等强制拆除问题的批复》的规定，对2013年3月27日之后的违法占地拆除建筑物、构筑物、设施的行政非诉案件一律不受理，且未进行书面裁定，仅口头答复国土资源局。截止目前，大量案件已然超过了申请强制执行的期限，即使现在重新提交申请，也不符合法律规定。县国土资源局主张已向县法院申请强制执行，但未提交证据证明法院签收申请强制执行的痕迹材料。该批案件违法占地状态一直在持续，土地资源持续被侵占。

2.法院受理是否有错误

就人民法院而言，是否受理强制执行申请，应当依法作出审查。然而，法院的受理未必正确。如：湖北省某县村民肖某未经许可，擅自在某水库库区（河道）管理范围内316国道某大桥下建房，占地面积289.8平方米，县水利局对其作出罚款5万元，拆除所建房屋，恢复原貌的处罚。肖某未履行，复議和诉讼期限届满后，县水利局向法院申请强制执行，县法院裁定准予执行，但该案一直未执行到位。县检察院经调查核实后，认为县水利局对河道中的违法建筑物的拆除具有强制执行权，法院不应当受理而受理并裁定准予执行不当，分别向县法院和县水利局提出检察建议，违法建筑物被依法拆除。  [1]

3.法院不予受理是否合法

部分法院认为，司法权和行政权不应当混同，法院既对行政决定进行司法审查，又对行政决定进行强制执行，存在“既当裁判员又当运动员”的嫌疑。违法占地类行政非诉案件往往存在执行难度大，执行风险高、历史遗留时间长等客观原因，仅凭人民法院一己之力，无法正常执行到位。为解决上述问题，部分法院内部出现以明令禁止受理、暂缓受理、或限制受理等非正常方式，将违法占地类案件拒之门外。

检察监督权的介入，能够监督法院公正司法，对于符合受理条件的案件依法受理，对行政机关的行政决定进行审查，从一定程度上改善法院有案不立、拖延立案、人为控制立案、干扰立案，减少“罚而不执”的现象。

例如：云南省红河州某县国土局对李某明等10人违法占用基本农田的违法行为作出行政处罚决定：“限期15日内自行拆除占用的基本农田上新建房屋及其设施，并恢复耕种条件。”后县国土局申请县法院强制执行，县法院陆续对其他8人的强制执行申请予以受理审查并作出准予执行的裁定。但对涉及李某明、午街铺镇某村民小组的案件，因行政相对人对抗情绪非常激烈，法院对这2件执行申请案件长期不予受理。县检察院经调查核实，向县法院提出检察建议。县法院接收后，高度重视，与相关部门负责人和案件承办人沟通交流并达成共识，充分采纳检察建议，通知县国土局将案涉的行政处罚案件移送县法院进行审查并依法作出裁定，回函中还称将加大审判流程管理力度，监督法院内部办案部门做到全面、严格依法办案。该案的成功办理，不仅实现了处罚的目的，还实现了国土局、法院、检察院的三方共赢。

（二）“审查裁决”环节检察监督的要点

1.审查准予执行存在问题及其监督要点

一般而言，人民法院决定受理的行政非诉执行案件，在进入审查与裁决环节后，违反法律规定的概率相对不高，但不排除行政机关在作出处罚决定时，案件事实未查清的情况，到了司法审查环节，因更多为书面审查，形式审查重于实质审查，更注重于偏向审查法律法规适用问题，不注重审查事实认定问题。实践梳理发现，这一环节存在的问题主要包括：（1）遗漏重要被执行人 [2]; （2）处罚认定的基本事实错误;（3）处罚适用法律法规错误;（4）不该裁定执行的案件被裁定准予执行，出现连环反应，造成连错是错的现象;（5）裁定执行事项遗漏。[3]

2.裁定不予执行存在的问题及其监督要点

依据《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第161条的规定，实施主体不具有行政主体资格的、明显缺失事实根据的、明显缺乏法律、法规依据的、其他明显违法并损害被执行人合法权益的情形，应当裁定不准予执行。

例如，2018年5月11日，河北省秦皇岛市某县国土局对王某违法占地行为以“该宗地不符合该县土地利用总体规划”为由，对王某作出行政处罚，但处罚书中未有“恢复土地原状”的行政处罚内容。县国土局向县法院提出强制执行申请，请求县法院对“责令退还非法占用的土地，拆除225.16平方米（折合0.34亩）上的建筑物和其他设施，恢复土地原状。”的事项进行执行。县法院经过审查后认为：行政处罚决定书中未有“恢复土地原状”行政处罚内容，该行政处罚与法律规定不符，申请强制执行“恢复土地原状”无事实根据，裁定不准予执行。 [4]

（三）“执行实施”阶段出现的问题与检察监督的要点

1.裁执分离的分歧

在执行实施环节，目前最大的分歧就是，法院“裁执一体”操作，还是“裁执分离”模式的适用，即谁来执行的问题。虽然浙江、吉林等地对裁执分离制度进行“先行先试”，但该制度因未得到顶层立法确立，实践问题突出：

（1）依据不统一。《国有土地上房屋征收与补偿条例》明确规定，由行政机关先向法院提出申请，待审查后才能强拆。行政强制法第13条规定“行政强制执行由法律设定。法律没有规定行政机关强制执行的，作出行政决定的行政机关应当申请人民法院强制执行”。2012年2月，最高人民法院审判委员会讨论通过了《关于办理申请人民法院强制执行国有土地上房屋征收补偿案件若干问题的规定》，以司法解释的方式确立裁执分离为主导的强制执行方式。2012年7月云南省高级人民法院以云高法（2012）123号作出《云南省高级人民法院关于在房屋征收和补偿工作中严格执行裁执分离的通知》，主要规定了两方面的内容：一是申请人民法院强制执行的国有土地上房屋征收与补偿案件，由人民法院审查并作出裁定。经审查符合强制执行条件的案件，人民法院做出准予强制执行裁定，裁定中必须载明负责组织实施的机关，一般应由同级人民政府负责组织实施，特殊情况下必须由人民法院自行组织实施的，在作出裁定之前必须报上一级人民法院书面同意;二是对集体土地上的房屋拆迁实行裁执分离。对行政机关申请人民法院强制执行发生在国有或集体土地上的临时、违法建筑的行政非诉案件，参照本通知精神执行。

裁执分离依据不统一等问题，直接决定着裁执分离制度进一步实施的正当性，也决定着能否真正实现司法功能的重塑，这是行政非诉执行裁执分离制度面临的首要压力。 [5]这也是检察监督之后，难以进行实质性化解的原因。

（2）认识有分歧。裁定行政机关执行的案件，行政机关认为行政强制法等法律法规并未作此规定，法院仅根据内部规定实行裁执分离有悖于立法;裁定人民政府组织执行的案件，人民政府认为处罚主体与执行主体不同一，也有悖于法律规定。通常情况下，法院将案件区分为金钱处罚内容与非金钱处罚内容，对于金钱处罚内容的部分依法受理并裁定执行。对于非金钱行政处罚内容的部分，一种做法是严格执行裁执分离制度，裁定由行政机关或者人民政府组织实施执行;另一种是裁定由法院自行执行，但此类案件因强拆需要调动大量人力、物力，甚至需要地方警力作保障，法院仅凭现有的执行力量，无法保障后续执行活动的顺利开展。因此，最终无论由谁执行，难度都很大。

（3）操作不规范。结合云南省实际，2012年云南省高级人民法院虽下发了通知，明确集体土地上的违法建筑可以参照执行裁执分离的操作模式，但因该通知只是省级法院内部文件，不具有法律效力，也未得到省委、省政府、省自然资源厅的一致认同。各地基层法院出于多方考虑，在审查违法占地行政非诉执行案件中做法不一，操作尺度不統一。有的法院裁定由行政机关执行，有的法院裁定由地方政府组织执行，有的法院裁定准予执行，但由哪个机关执行未进行明确。

2.执行实施情况审查

（1）法院实施执行存在的违法情形与审查要点。根据对案例的梳理， 法院裁定执行的案件，需要关注：一是要审查执行实施的期限，即，是否在3个月内执结，有特殊情况需要延长，或特殊案件需要紧急处理的，是否按照规定严格执行;二是要审查执行措施实施中的问题，是否采取了适当的执行措施。如，中止执行、终结执行、恢复执行、变更追加执行主体、罚款、拘留、暂缓执行等情形是否合法;三是要审查行政相对人权益保障的问题。在罚款的执行中，是否存在罚款本金、滞纳金未足额执结的情况下擅自结案，或分期履行的罚款，只履行了部分就终结执行。检察机关应在查明案件事实、厘清监督思路的前提下，重点审查法院是否存在执行不当的问题，本着既维护行政权权威、又保障相对人利益，加强说理论证，有理有据地进行监督。

（2）行政机关执行违法的审查要点。法院裁定准予执行，由行政机关组织实施的案件，检察机关应审查行政机关执行中是否执行恰当。一是行政机关是否存在选择性执行的情形。实践中，因违法占地现象严重，行政相对人的情况也较为复杂，有的通过释法说理能够自行拆除，有的一直对抗到底，对于执行难度大的案件，出现执行中做法不一的现象，态度恶劣，矛盾对抗激化的，往往难以执行，以至给先前配合执结的行政相对人造成选择性执行的观感，执法公正性再次面临挑战。二是行政机关是否存在送达不规范的情形。由于基层行政执法的压力和执法队伍的配置不成正比，未按照规定程序告知、送达，或者送达时遭遇行政相对人拒绝签收时，未按相关程序法规定进行注明或采取留置送达，送达程序较为随意，行政相对人救济权利未得到充分保障。三是行政机关是否存在久拖不执的情形。很多案件短则几个月，长则几年，往往得不到有效执行，土地资源长期被侵占。

三、违法占地类案件行政非诉执行检察监督的完善

检察监督虽然取得一定的成绩，但规范指引仍有待优化细化、具体实践仍有继续开拓深化的空间。行政非诉执行检察监督操作规范和实践探索，离不开正确的理论和价值引导。

（一）行政非诉执行检察监督的功能预设

1.法律监督的客观性

检察机关的法律监督具有个案性、具体性和专业性。当然，检察机关在个案监督中如果发现普遍性的问题，也可进一步提出抽象的监督建议，力促规范、制度、机制、体制、管理等方面工作的完善，为法律的正确执行和适用提供良好的保障。在微观层面而言，检察监督应当坚持以客观事实为基础，在整体层面而言，检察监督的目的在于促进法律的客观实施，维护国家法制的统一。 [6]基于检察监督的客观性要求，检察机关在履职时，要“切实做到不偏不倚、不枉不纵、既无过度也无不及”。 [7]

2.穿透式监督的本质性

最高人民检察院第七检察厅张相军厅长提出“穿透式”行政检察监督，强调“透过事物的表面现象抓本质的监督，其至少有两层含义：一是从监督法院行政审判活动穿透至监督行政机关作出的行政行为;二是从个案监督穿透至类案监督。”“穿透”是要破除实践中突出的“遮蔽”：一是程序给实体披上“合法的外衣”;二是“案结事未了”;三是个案解决遮蔽类案漏洞。 [8]通过穿透式监督，有利于盘活检察机关行政检察的法律监督职能，贯彻实质法治理念。

3.纠纷解决的实质性

检察机关要发挥好法律监督职能，避免简单的形式主义、机械主义法律适用，追求实质法治，树立检察机关的法律监督权威，还应当追求纠纷的实质解决。行政检察对行政非诉执行的监督，旨在督促行政机关及法院各司其职，从纠纷解决和维护与人民群众息息相关的土地资源的角度出发，对“非诉裁决程序空转”的问题进行系统治理，维护社会和谐稳定。

（二）违法占地类案件行政非诉执行检察监督的职能优化

1.结合行政非诉执行的流程，制定检察监督指导规则

从违法占地类案件行政非诉执行检察监督的实践来看，应当根据行政非诉执行的流程和问题点，尊重事物本质和坚持问题导向，从行政机关是否申请，法院裁决是否受理、裁定准否执行、谁来执行、是否执行、执行是否合法等环节入手，搭建相应的行政非诉执行检察监督指导规则体系，明确每一环节的监督内容和监督标准，做好顶层设计工作，为基层行政非诉执行检察监督提供清晰可操作的指引。

2.从源头广辟监督渠道，拓展依职权监督

行政非诉执行检察监督作为客观的法律监督，应坚持行政机关、利害关系人申请以及检察机关依职权启动监督程序，广泛开展检察机关行政非诉执行监督业务宣传，提升行政检察执行监督的社会认知度及影响力。广泛走访相关行政执法部门、律师事务所，了解行政机关、当事人在申请行政非诉执行过程中存在的困难和问题。坚持宽视野、多渠道发现案件线索，既注重从群众来信来访、控告申诉中寻找线索，又保持对社会舆论和新闻媒体报道的高度关注，从社会热点问题中发现案件线索。

3.运用检察建议，促进“穿透式”监督

穿透式的检察监督要求通过监督司法活动进而监督依法行政;要求透过类案发现普遍问题，通过建议在制度、体制、机制等方面改进工作，破解普遍性问题。因此，违法占地类案件行政非诉执行检察监督过程中，要善于发现和办理类案，注重通过办理监督个案发现存在的普遍性问题，集中摸排线索，开展类案监督。

目前，检察建议相比较抗诉手段而言，在监督效力上显得较为疲软。相关机关不重视、不回复、不采纳的现象仍然存在。多地检察院结合自身实际，创新了检察建议公开送达、提请上一级检察院跟进监督、抄送同级人大常委会备案制度，取得了显著成效，也为未来立法授予检察权更为刚性的监督方式提供了蓝本。[9]