社会保障高质量发展：理论内涵、评价指标、困境分析与路径选择

□邓大松，张怡

经过不断改革，我国社会保障的保障项目明显增多、覆盖人群不断扩大、城乡差距逐渐缩小、受益人数加速扩增、待遇水平持续上升、资源汇聚源源不断、基金规模快速增加，实现了数量扩张型发展。然而，我国已经进入建设质量强国的“质量时代”，社会保障亟须从数量扩张走向高质量发展，因此，探讨社会保障高质量发展的理论内涵、评价指标、现实困境和改革路径意义重大。

一、社会保障高质量发展的内涵

党的十九大报告明确提出了“高质量发展”的新命题，在建设质量强国的“质量时代”，我国社会保障制度也正处于从高速度发展转向高质量发展的转型期。有关社会保障高质量发展的研究正处于起步阶段，学者普遍认为社会保障高质量发展是对我国新时代追求高质量经济社会发展的理性回应，但对社会保障高质量发展的内涵各执己见。社会保障高质量发展的内涵十分丰富，从已有研究来看，学者们主要从以下几方面进行了界定。

(一)从社会主要矛盾变化和社会保障发展原则方面

从我国社会主要矛盾变化的角度来看，社会保障高质量发展就是要保障和改善每个公民的生活，满足人民日益增长的美好生活需要，增强人们的获得感、幸福感、安全感。社会保障的高质量发展要关注诸多不平衡不充分问题，包括“多层次”社会保障制度在结构上的不平衡；社会保障在国家与市场关系上的不平衡；社会保障在制度设计、运行管理和改革取向等方面存在的不平衡[1]。社会保障要更高水平、更有效率、更加公平和更可持续的发展，就要从追求规模的“量”向结构的“质”发展，从简单追求扩面速度转向重视风险较高和最需要覆盖的法定参保人群，防止“人群错配”；不仅要重视量的增长，还要重视社会治理的完善，从粗放式管理转向集约式管理；要从“有没有”向“好不好”转变，从简单的扩充型向法制的内涵型管理转变[2]。按照十九大报告提出的社会保障发展基本原则，实现社会保障高质量发展,就是要按照兜底线、织密网、建机制的要求,全面建成覆盖全民、城乡统筹、权责清晰、保障适度、可持续的多层次社会保障体系。要通过更加科学合理的制度安排和必要的利益调整,确保每个社会成员都能够得到基本保障,确保社会保障领域的每项制度都能够长期持续健康运行,而所投入的社会保障资源规模始终保持在适度的范围之内,使社会保障制度更加公平、更可持续、更有效率,从而实现社会保障治理现代化,实现社会保障事业与经济社会协调发展,为国家长治久安和社会主义现代化做出贡献[3]。

(二)从社会保障的职能和目标方面

从社会保障的职能和目标来看，社会保障高质量发展就是通过各种方式保障社会保障职能的发挥和社会保障目标的实现。社会保障的职能包括确保宪法和法律所规定的公民权益, 促进社会公平正义；调节收入分配, 提高低收入者的福祉,促进社会和谐；防范、化解社会风险,促进社会稳定；推动经济持续健康发展，促进社会协调发展；提升社会道德水平，促使我国成为既有高度物质文明，又有高度精神文明的人类社会共同体[4]。社会保障的根本目标是保国家长治久安、保百姓康寿福安[4]。华建敏认为社会保障应当从宏观上促进国民经济的健康发展，缩小社会不公，调节代际关系、群体关系、地区关系，从微观上保障和改善每个公民的生活，满足人民对美好生活的向往[5]。社会保障高质量发展必须给全体人民以稳定的安全预期，不断地促进社会公平并实现可持续发展,在粗放的高速扩张的历史任务已基本完成的情况下，社会保障高质量发展的主要内容为可持续性和公平性等问题[2]。其中，公平性是指确保每个社会成员的基本生存、基本发展和基本尊严[3]。同时，高质量是社会保障体系自身发展完善的必然要求,与全面建成小康社会目标相契合[6]。

(三)从供需和效率方面

社会保障高质量发展，意味着高质量的社会保障供给、高质量的社会保障资源配置和高质量的投入产出。高质量的社会保障要求高质量的社会保障供给，这包括高质量的供给方式(与市场的混合程度)、高质量的供给比例(占GDP和工资的比例)、高质量的供给方案(包括非缴费型制度在内的激励性与可及性等)[2]。张思锋认为质量是供给适应需求的程度和优劣，他从养老保险的角度论述高质量发展的内涵，认为养老服务质量是“符合老年人需要的养老服务供给水平与优劣程度”[7]。从社会保障活动的经济性看,社会保障质量主要体现于制度运行的效率,即社会保障资源配置的效率，需要通过优化社会保障行政管理和经办服务体制机制、建立健全社会保障相关服务价格形成机制及合作机制、建立社会保障运行评估机制等来实现[3]。王东进借用经济学中性价比的概念，认为社会保障发展的高质量就是性价比相当，对于广大消费者(参保者)来说，并不是质量(品质)越高越好,也不是价格越低越好,而是价格和品质要相当(即“物有所值”)，成本和收益相当，才是广大消费者最看重的品质[8]。

自从党的十九大和2017年中央经济工作会议做出了我国经济发展由高速增长阶段转向高质量发展阶段的论断后,学者们开始关注高质量发展的相关问题。目前，有关社会保障高质量发展的研究成果较少，对社会保障理论内涵的界定也未达成共识。通过文献综述，笔者认为可以结合社会主要矛盾的变化和社会保障发展原则，围绕社会保障的职能和建制目标，从供需平衡、效率变革等方面阐释社会保障高质量发展的丰富内涵。

二、社会保障高质量发展的评价指标

1997年，Wolfgang Beck提出了社会质量理论，其衡量社会质量高低的四个维度为社会经济保障、社会凝聚、社会融入和社会赋权[9]，这与我国社会保障的发展目标具有一定程度的契合。《社会保险法》规定，社会保险制度要坚持广覆盖、保基本、多层次、可持续的建设方针。十九大报告提出了社会保障的发展原则。因此，结合《社会保险法》和十九大报告对社会保障的建设要求，以及社会保障的建设目标来看，衡量社会保障质量高低的评价指标为以下几项：一是社会保障全民覆盖是否到位；二是社会保障能否满足居民的基本生活需求；三是社会保障能否促进社会公平；四是社会保障体系是否完善；五是社会保障能否实现可持续发展；六是社会保障各主体是否权责清晰。

(一)社会保障全民覆盖是否到位

社会保障覆盖全民、应保尽保是社会保障事业的发展目标，更是社会保障事业发展的内在规律和必然要求，离开全覆盖，社会保障将失去其存在的意义。高质量发展是要把过去对于速度和规模的关注回归到质量和效益上来，高质量的全覆盖，不仅是实现精准的“人员全覆盖”，还要通过改革社会保障制度，提升人们参保的主动性和积极性，避免“退保”。

(二)社会保障能否满足居民的基本生活需求

从现代社会保障诞生伊始，其基本职能便是通过国民收入的再分配，对暂时或永久丧失劳动能力以及由于各种原因而导致生活困难的公民给予物质帮助，满足公民基本生活需要是社会保障制度的天然功能。高质量的社会保障制度，其保障项目的设计、不同险种给付水平的设定以及政策的制定实施等，均应以充分保障公民的基本生活为基本目标。

(三)社会保障能否促进社会公平

在现代社会，风险保障是每个社会成员的基本需求，因此，社会保障已经成为一项国民基本权益，这种权益与其职业、身份、地位和贡献无关。社会保障可以对收入进行再分配，化解社会矛盾，并在此基础上，不断促进社会公平。高质量的社会保障能使基本保障结果均等、补充保障机会均等[3]，并通过缩小社会差距，促进社会公平。

(四)社会保障体系是否完善

完善的社会保障体系，包括社会救助制度、社会保险制度、社会福利制度、军人保障制度和补充性保障制度。社会救助制度是面向低收入群体的基础性保障制度；社会保险制度体现权利与义务的基本对等；社会福利制度保障特殊群体并向全社会分享发展成果；军人保障制度是面向军人的特殊制度安排；补充性保障制度包括企业年金、职业年金、商业保险、个人储蓄性保障、家庭保障、社会互助和慈善捐赠等形式。社会保障体系是多层次的，在社会保障体系中，社会救助制度是兜底层，社会保险制度处于主体层，企业(职业)年金和商业保险是补充层。

(五)社会保障能否实现可持续发展

高质量的社会保障制度必须实现可持续发展，否则，以保障居民基本生活水平为己任的社会保障制度将名存实亡。可持续发展既包括社会保障基金能够实现当期和长期给付、给付标准不断上涨、社会保障制度承诺的各项条件得以实现，也意味着社会保障相关的制度安排符合一国的客观发展规律、符合一国所处的发展阶段。所以，可持续就是要立足制度的长远发展, 统筹协调, 探索建立长效机制, 实现社会保障制度长期稳定运行。

(六)社会保障各主体是否权责清晰

社会保障体系建设是一项系统工程，高质量的社会保障体系需要多个主体各尽其责、各尽所能、各得其所、共建共享。权责清晰的社会保障体系是指政府、社会、市场、单位、职工、居民各尽其责、各得其所的社会保障体系[10]，各方要依法享受权利，履行义务，还要合理规划政府、社会、市场、企业、家庭、个人的权责。

三、社会保障高质量发展面临的困境

社会保障作为民生领域的基础性制度安排，是保障人民基本生活的“安全网”和经济发展的“推进器”，发挥着促进社会安定和谐的“稳定器”作用。在通往高质量的社会保障之路上，我国社会保障全民覆盖尚未到位、社会保障的“保基本”仍显不足、社会保障发展的不平衡性问题突出、多层次社会保障体系存在短板、社会保障可持续性令人担忧、社会保障主体权责不清。

(一)社会保障全民覆盖尚未到位

我国全面实施以“人人享有基本社会保障”为目标的全民参保计划，建成了世界上最大的社会保障网。在“质量时代”，高质量的社会保障建设强调补全漏洞、查漏补缺，我国社会保障全覆盖的漏洞是尚未实现“人员全覆盖”的人群，他们主要为流动人口、灵活就业人员、农民工；短板是由于关联性参保、强制性参保等措施，部分参保人的主动性不强、积极性不高，已参保人员中实际缴纳社会保险费的人数少于应缴费人数，社会保障覆盖人口面临退保风险。这种过多强调提升覆盖面而不顾发展质量的方式不符合社会保障高质量建设的要求。

根据《2019年度人力资源和社会保障事业发展统计公报》和《2019年全国医疗保障事业发展统计公报》，2019年年末参加全国基本医疗保险的人数为135407万人，参加基本养老保险的人数为96754万，基本养老保险的法定参保人群大约还有1亿没有参保[2]。2019年年末参加职工基本养老保险的人数为43488万，参加职工基本医疗保险的人数为32925万，参加失业保险的人数为20543万，参加工伤保险的人数为25478万，参加生育保险的人数为21417万，除去少部分按照规则不需要参保的人员 (如公职人员、自由职业者,灵活就业人员等), 还有相当一部分工薪劳动者没有参加这些社会保险项目[3]。对6个省(直辖市)、18个地级市进行的多阶段抽样问卷调查数据显示,我国流动人口社会保障参保率不高，其中2.5%没有参加任何社会保险项目[11]。虽然缺乏官方的准确统计资料，但灵活就业人员、农民工、流动人口是社会保障全民覆盖的重点、难点已然成为事实。

在追求高质量发展阶段，社会保障扩面工作也要强调质量与效益，灵活就业人员、农民工、流动人口是扩面工作的重点对象，尤其要优化纳入机制，提升服务质量；要防止地方政府为了提高当前缴费收入,以违规的趸缴方式将不合格人员纳入进来的道德风险[2]；要提高参保的积极性、主动性、稳定性，防止退保。《中国社会保险发展年度报告2014—2015》显示，2015年我国城镇职工基本养老保险征缴率为80.3%，偏低的社会保险征缴率与扩面工作的质量有很大关系。

(二)社会保障的“保基本”仍显不足

社会保障保基本是指社会保障提供的物质保障能满足最基本的需求，化解基本风险。保基本是一个动态的概念，由于社会保障刚性的特征，“保基本”水平会随着经济社会发展而上涨。尽管我国各项社会保障待遇水平不断上升，但是否达到保基本的要求还需要进一步考察，这是因为保基本是一个相对的概念。如表1所示，我国城镇职工基本养老保险养老金待遇平均工资替代率不到50%，这与制度建立之初70%的替代率有一定差距，学者对养老金替代率有不同的测算结果，总体来说，均认可我国职工基本养老保险养老金替代率偏低的事实[12][13]。

表1 我国城镇职工基本养老保险工资替代率

相对于养老保险，医疗保险领域的保基本更加困难，主要是因为界定什么样的医疗服务属于基本医疗需求十分困难，更难用合适的指标来评价医疗服务是否达到保基本的效果。一是合理、必要的医疗保障难以界定，从经济角度出发和从服务角度出发的基本线有差别，相同的医疗费用不一定能买到相同的医疗服务；二是医疗需求个性化突出，不同个体的医疗服务需求具有较大的异质性，医疗费用和医疗服务需求差别大，对于保基本也有不同的心理标准；三是医疗技术和医疗成本差异大，很难用统一的标准来衡量医疗服务保基本的效果。总之，医疗服务的复杂性为“保基本”的实现设置了诸多障碍。

(三)社会保障发展的不平衡性问题突出

社会保障的城乡差异主要体现在项目设置、待遇水平以及服务能力三方面。相对于城市较全面的社会救助、社会保险和社会福利项目，农村在生育保险、就业帮扶和职业伤害等方面保障不足，给我国社会保障埋下了公平缺失的种子。尽管城乡在经济发展水平和消费水平上存在差异，但农村地区较少的养老金很难发挥保障基本生活的作用。随着基层治理水平和服务能力的提升，农村社会保障服务得到优化，但其在信息化水平、便捷化程度上仍然处于劣势地位，从而形成与城市之间的数字鸿沟。

由经济发展程度决定的地区差异在社会保障领域表现尤为突出。一方面，综合实力较强的东部地区社会保障财政补贴充足、待遇水平较高、服务能力较强，居民能享受更高水平的社会保障；另一方面，由于财政实力雄厚，东部地区给予当地企业更多的社会保障优惠政策，以此吸引更多投资和外来务工，这不但能增加社会保障基金，还能进一步提升当地经济水平。反观经济发展水平较低的西部地区，由于缴费人数少、缴费水平低、人口抚养比高、财政补贴能力有限，社会保障基金积累缓慢，导致社会保障发展水平较低。由此看来，肩负促进社会公平的社会保障制度不仅没有缩小地区差异，还使不同地区在这种周而复始的循环中加大差距。

除了城市居民和农村居民、中东部地区人群和西部地区人群间社会保障的现实差异外，社会保障发展不平衡还表现在由制度碎片化造成的人群差异。以社会保险为例，由于历史原因，城市居民、农村居民、城镇职工、机关事业单位工作人员适用不同的社会保险制度，近年来，城乡居民基本养老保险和城乡居民基本医疗保险实现制度整合，但社会保险制度仍然呈现多轨并存的状态。碎片化的社会保险制度不仅造成形式不公平，还导致实质不公平，具体表现为不同制度带来的投入产出比差异、缴费分担主体差异、保障水平差异等。不仅如此，多轨并存还容易滋生福利分层和群体分化，这不仅不利于经济社会协同发展，还可能激化社会矛盾，增加社会不稳定因素。

(四)多层次社会保障体系存在短板

在我国社会保障体系中，各项制度的基本定位为社会救助兜住民生底线、社会保险追求权利义务相对应、社会福利在前两者的基础上给予更高层次的福利保障。然而，在政策制定和执行过程中，三者由低到高的保障层次似乎没有很好地区分开来，甚至出现低层次的保障超出高层次保障这一现象。其中，社会救助制度发展不充分与过度保障问题并存。一方面，我国社会救助制度的保障水平仍然偏低；另一方面，社会救助的体制机制和管理方式未能避免福利依赖。社会福利是经济社会发展进步的产物，在我国的实践中，社会福利大多是针对老人、儿童、残疾人等特殊群体的福利，即我国社会福利是一种“补缺型”的零散的政策支持，兼顾了救助的作用。在社会保险中，养老保险、医疗保险由于其涉及对象之广、基金规模之大、与民生关系之密切，受到了最广泛和最深远的关注，而工伤保险、失业保险的发展现状难以与前者相提并论。在我国经济进入新常态和社会保障体系基本建成的背景下，各项保险项目应该更加均衡发展，从而提高社会保障发展质量。

在养老保险中，企业年金发展相对滞后。一方面，企业年金覆盖面小。2017年，全国企业法人单位18097682个，其中建立企业年金的单位80429个，建立企业年金的单位数量仅占全国企业法人单位数量的0.44%；2019年，参加城镇职工基本养老保险的人数为43482万人，参加企业年金的人数为2548万人，企业年金参保人数仅占城镇职工基本养老保险参保人数的5.86%。另一方面，尽管近几年企业年金有向好发展趋势，但在建立企业数量、参加职工人数、基金积累规模和待遇领取人数上总体增速下降(表2)。

表2 我国企业年金基本情况

在多层次的社会保障体系中，相对于社会保险，商业保险的发展很不充分。2018年，中国保险业总保费为38016.62亿元；保险密度为412美元，相当于20年前世界平均保险密度；保险深度为4.15%，1980年世界平均保险深度达到4.20%。根据《保险蓝皮书2017》，近年来健康险保费规模增高，但可以发现很多健康险实质上是中短存续期的产品。在2016年全国卫生支出中，健康险赔付仅1000亿元，只占当年总卫生支出的2.16%(1)《2017年中国健康险行业现状及发展前景分析》，中国产业信息网：https://m.chyxx.com/view/626656.html，2018年4月3日。。至于社会成员个人参与商业性养老金计划的情况,目前缺乏准确的统计数据,但根据有关部门的估计,其购买人数少到可以忽略不计[3]。

(五)社会保障可持续性令人担忧

社会保障是风险管理的一种制度选择，社会保障基金是防范短期和长期财务风险的价值储备，其对于政府兑现待遇给付承诺、保障群众的基本生活需要、提高人们的生活水平至关重要，因此，保持社会保障基金收支平衡和可持续发展事关重大。然而，我国社会保障基金现状不容乐观，具体表现在以下几方面：第一，社会保险基金支出增长速度大于收入增长速度。近年来，社会保险基金收入和支出不断增加，但大多数年份基金收入的增长速度低于基金支出的增长速度，且基金收入平均增长速度(19%)低于基金支出平均增长速度(21%)(图1)。第二，部分省份已经出现社会保障财政赤字。以城镇职工基本养老保险为例，自2013年黑龙江出现当期收不抵支开始，职工养老保险当年赤字的省份整体呈上升趋势。尽管社会保障基金累计结余较丰厚，但连年赤字将影响社会保障的可持续发展。

数据来源：整理自国家统计局网站图1 社会保险基金收支及其增长率

不仅如此，在经济新常态、人口老龄化、缴费基数不实、逃费欠费行为、养老金非正常调整、社会保险费率下调等众多因素共同作用下，社会保障基金收不抵支风险等级高，终将导致社会保障的可持续性面临威胁。伴随着经济增长速度的减缓，工资增长速度下降、缴费主体缴费意愿降低，征收收入增长速度势必下降；政府财政收入增速减缓，社会保障财政补贴和兜底能力下降。人口老龄化给社会保障基金带来的冲击，直接表现为制度赡养比的变化，领取养老金人数增加，缴费人口减少，上升的赡养比增加了社会保障基金财务风险。我国养老保险缴费基数存在严重不实，这不仅会减少基金收入，还会使养老金计发基数大于缴费基数，抬高基金支出,加剧基金收不抵支风险。企业的利益驱动、个人的短视行为、员工与企业的同谋关系，为社会保险逃费欠费行为提供了生存土壤，缴费参数的设计、政策执行的不力，使缴费主体有机可乘。社会保障刚性特征要求养老金连年上调，但行政命令式的上调机制使社会保障支出承受了很大的压力，进而危及社会保障基金积累。

(六)社会保障主体权责不清

第一，社会保险与公共财政的边界逐渐模糊并致使其财政依赖性逐渐固化[1]。社会救助和社会福利的主要资金来源是财政补贴，这是其应有之义，但我国缴费型的社会保险对财政的依赖程度很高。2018年，社会保险基金收入中财政补贴达到17655亿元，占全国社会保险基金收入的22.35%(表3)，其中，体量最大的养老保险和医疗保险，尤其是居民养老保险和居民医疗保险对财政补贴依赖程度较高，居民基本医疗保险基金收入70%左右来源于财政资金(表4)。近年来，养老保险财政补贴持续增加，绝对补贴和相对补贴规模不断攀升(表5)，这不仅给国家财政造成压力，还将经济新常态背景下的社会保障置于风口浪尖。

表3 2018年社会保险基金收入财政补贴情况 (单位：亿元)

表4 居民基本医疗保险基金收入及财政补贴规模 (单位：亿元)

表5 养老保险财政补贴情况

第二，政府与市场、社会分工不足。在多层次的社会保障体系中，政府与市场的分工理应为：政府提供基本保障，市场提供非基本保障，但我国基本保障发展强大，非基本保障发展相对滞后，政府与市场分工不足导致基本保障对非基本保障产生了挤出效应。即使是在基本保障中，也应该鼓励市场和社会的参与，我国市场效率高、资源丰富的优势在社会保障领域还未得到充分发挥。

第三，政府内部权责划分不明。社会保障管理体制由垂直管理模式和属地化平行管理模式相结合，一方面，中央和地方政府权责不明，垂直经办的管理模式尚未实现；另一方面，政府部门之间权责不清，平行管理模式增加了地方在社保经办上的主动权，但同时造成了社保机构职责与地方政府部门职责交叉，如何促进部门协同是社保治理的难题。

在抗击新冠肺炎疫情中，我国社会保障制度在保障民生和恢复经济社会秩序方面发挥了关键作用，但也暴露出社会保障建设不完善的问题，例如，社会保障作用的发挥在很大程度上依靠临时出台的政策和措施，社会保障的应急作用欠缺规范；受疫情冲击大的农民工、灵活就业人员、小微企业就业人员恰恰是社会保障体系的“漏出群体”[14]。

四、社会保障高质量发展的路径选择

(一)实现社会保障全民覆盖

提高未参保人员的覆盖率。目前我国社会保障最需要覆盖的法定人群是流动人口、灵活就业人员和农民工，针对这部分人员，要加强制度衔接，打通参加社会保障的渠道，简化参保流程，并通过积极引导和政策宣传提升人群覆盖率。

提升扩面工作质量。参保人的社会保障权益意识逐步增强，这就要求改进社会保障公共服务质量、创新社会保障工作方式，通过增强社会保障吸引力，巩固已参保人员对社会保障的信心和热情。

(二)保障居民的基本生活需要

明确社会保障保基本的政策定位。随着经济水平的提升，人们极易陷入社会保障待遇水平应该无限上升的误区，因此需要在思想上统一认识，只有政策制定者、参保人、社保经办人员等主体明确了社会保障保基本的定位，社会保障保基本的政策措施才能顺利实施。

加强统筹基金支出管理。在养老保险中，要严格控制养老保险统筹账户支出增长，在医疗保险中，医疗保险统筹基金对门诊和住院医疗费用的支付比例要适度，尤其要避免过快提升统筹基金支付比例；同时，坚持精算平衡，建立与筹资水平相适应的待遇支付标准动态调整机制。

(三)建立更加公平的社会保障制度

推进社会保障全国统筹。重中之重是界定各方利益主体的权利义务。在夯实地方政府主体责任的同时，强化中央事权和财权，理顺中央和地方之间的关系；通过合理设定政策参数，实现社会保障收入正向再分配，缓解地区之间的矛盾；通过联席会议制度等措施增强部门之间协作配合。在方式选择上，小步快走，逐步迈向全国统筹。走向全国统筹，需要从县区级统筹、市级统筹、省级统筹逐步过渡；在实现全国统筹的过程中，先利用中央调剂金制度缩小地区差距，再过渡到真正意义的全国统筹。

破除社会保障城乡壁垒。第一，进一步增加农村地区生育保险、就业帮扶和与职业伤害相关的保障项目或保障措施，以弥补农村地区社会保障不足的问题；第二，进一步提高农村地区社会保障待遇水平，缩小城乡社会保障待遇水平差距；第三，提升历农村地区社会保障经办服务能力和信息化水平，逐步实现社会保障城乡一体化发展；第四，减少进城务工人员参加和享受社会保障的阻碍因素，“松绑”依赖于户籍制度之上的社会保障制度。

整合碎片化的社会保障制度。一方面，面向不同人群的社会保障制度亟须整合。在社会保险方面，需要加强针对职工、居民和机关事业单位工作人员的社会保险安排的整合力度；在社会福利方面，面向不同群体的福利政策需要统一的运行框架；在社会救助方面，加强社会救助与其他制度的衔接至关重要。另一方面，面对社会保障制度城乡差距和多轨并行的“区隔化”问题，建议充分利用可衔接、可相互转移的政策安排，如个人可在城镇职工基本养老保险与城乡居民基本养老保险中进行选择。

(四)健全多层次的社会保障体系

明确保障项目的层次结构。总体来看，我国社会保障三支柱中，第一支柱发展较好，第二支柱的企业年金受到冷待，第三支柱的商业保障和个人储蓄型的保障项目发展空间仍然很大。随着经济社会的变化，风险因子增加、购买能力提升，应鼓励居民参加补充性保障，以构建多层次的社会保障体系。除此之外，要明确社会保障各项目的职责和分工，厘清基础性保障和补充性保障的责任边界，区分救助性保障和福利性保障的功能定位，重申社会保险的权利义务对等关系，以提升社会保障质量。

推动企业年金的普及。企业年金发展不足与限制条件、激励机制、信息披露相关，因此，可以适当放宽企业参加企业年金的限制条件，例如企业年金实行自动加入机制，企业职工在不签订拒绝协议的情况下，即可视为自动加入年金制度。增加企业年金参与激励机制，例如通过完善制度设计、优化企业年金税优政策，使参保人切实获益，激励企业和职工参保的积极性。建立有效的信息披露机制，增强信息的透明度，将信息置于广泛监督之下，有利于增强受益人的信心。

加强商业保险的顶层设计。商业保险是社会保障的第三支柱，对于构建多层次的社会保障制度具有重要意义，因此需要积极引导商业保险发展。一方面，社会保障要保持适度水平，避免社会保障对商业保障的挤出效应；另一方面，加强商业保险税收优惠政策支持，例如，发展个税递延型商业保险，加强商业保险监督，引导公众参与商业保险。

(五)增强社会保障制度的可持续性

提高社会保障实缴收入。首先，继续增加社会保障制度参保人数，重点在于提高流动人口、灵活就业人员参保比例；其次，在降低社会保险缴费率的同时做实缴费基数，以达到既减轻企业负担，又增加实缴收入的目的；最后，厘清社会保障费征收责任归属问题，运用科学手段和信息化平台提高社会保障费征收效率。

坚持社会保险精算平衡原则。从宏观层面，社会保障应该根据人口结构变动、政府财政投入、保障水平设定等，科学决策社会保障缴费参数、计发办法和待遇调整机制。从微观层面，对超过一定缴费年限的参保者加发一定比例的基础养老金、对缴费年限长的参保者给予较高的个人账户记账利率等措施有利于社会保障长缴多得、多缴多得[15]。

健全社会保障筹资机制。一方面，建立多元化的社会保障基金筹资渠道。在政府、企业、个人共担社会保障费以外，加快国有资产充实社会保障基金的进程，鼓励社会资本和个人捐助进入社会保障基金。另一方面，加大筹资主体的投入力度。提高财政对社会保障的支持力度，增加社会保障支出占GDP的比重；鼓励参保者延长缴费年限、选择更高的缴费档次。

优化社会保障待遇调整机制。将社会保障待遇调整与缴费年限挂钩，平抑因长缴费、多缴费、晚受益带来的损失。取消行政命令式的养老金调整方式，建立基本养老金正常调整机制。首先，建立科学的指标体系，综合考虑物价指数和实际工资增长率两个指标；其次，建立合理的启动机制，当实际工资增长率或物价上涨率达到一定的临界条件时，自行启动养老金调整机制；最后，养老金调整的幅度应为：物价上涨率+实际工资增长率的一定比例[15]。

(六)厘清社会保障主体的权责关系

完善筹资责任分担机制。不同的社会保障项目具有不同的性质和功能，要根据保障项目确定责任主体的筹资责任。社会保险的责任主体是企业和个人，社会救助和社会福利的资金来源于政府，企业年金由企业和个人共同缴费，商业保险由个人出资购买。筹资责任的承担要与责任主体的承受能力相适应，社会保险费率的设定应避免给企业造成过大压力，同时社会保险也不能过分依赖财政补贴。

明确政府与市场、社会的分工。一方面，政府在基础保障领域要充分发挥主导作用，同时要承担制度设计、财政支持、管理监督的责任。另一方面，积极引导社会资本参与社会保障建设，如供不应求的养老服务产业；支持商业保险市场发展，满足基本需求以上的保障需求；委托社会组织作为第三方机构参与社会保障管理。

规范政府内部的权责划分。在纵向上，明确中央和地方在社会保障设计和实施中的职责范围，完善中央和地方社会保障财政供款机制，保障财权与事权相统一。在横向上，建立部门协调机制，加强跨部门协作，明确各部门之间的职责划分。

对于新冠肺炎疫情暴露出的社会保障建设不足，我们理应主动思考，一方面，要规范社会保障的应急作用，应急性社会保障政策不仅不能妨碍社会保障常规功能的发挥，还要弥补特殊情境下社会保障制度的缺位；长远来看，要建立社会保障应急响应机制，利用全国社会保障基金理事会管理的基金来建立社会保障应急储备金，避免突发事件对社会保障长远发展的不利影响。另一方面，针对暴露出的不足，要以高质量社会保障建设为契机，促进社会保障的长期改革。