乡村治理现代化研究论纲

□陈明

一、问题的提出

党的十九届四中全会提出坚持和完善中国特色社会主义制度、推进国家治理体系和治理能力现代化，并强调把我国制度优势更好地转化为国家治理效能。乡村治理是国家治理的重要环节，乡村治理现代化是国家治理现代化的题中之义。2019年，中央关于实施乡村振兴战略的安排主要围绕乡村治理展开，这些部署的核心指向可以归结为一条，即“乡村治理正规化”(1)一些学者用村庄行政化、体系化等概念来描述这一现象，与笔者采用的乡村治理正规化在内涵上是一致的。参见：周庆智.改革与转型：中国基层治理四十年[J].政治学研究,2019(1):43-52；景跃进.中国农村基层治理的逻辑转换——国家与乡村社会关系的再思考[J].治理研究,2018(1):48-57.。根据笔者归纳，正规化的具体含义，大体包括党的领导、县乡功能、村庄组织、集体经济等10个方面(表1)。

表1 2019年中央关于乡村治理的重要部署

当前，中国村庄大致可以分为三类：一是城中村、城郊村和经济发达村，二是典型农区村庄，三是生态脆弱区村庄。大体上讲，全国50多万个行政村中，第一类、第三类村庄各占15%左右，第二类村庄占比在70%左右(2)目前，关于村庄类型划分有多种标准，每类村庄的占比也缺少全面的调查数据。本文中不同类型村庄的占比来自笔者依据局部调查所进行的大体匡算，经与同行交流，这个比例在乡村研究领域有较高共识度。。在这三类村庄中直接导入正规化的治理体系后，村庄都面临一系列特定的矛盾和约束：(1)绝大多数村庄并不具备承接乡村治理正规化任务的能力。三类村庄中，能够完整承接乡村治理正规化任务的主要是经济发达村和典型农区村庄的一小部分，加起来占比大约不超过30%。剩余的70%村庄人口大量外流，很多村庄遴选出合格的村干部都十分困难，更遑论建设一套完整的治理体系了。(2)已经城市化的村庄实际需要导入的是城市治理体系。在30%能够承接乡村治理正规化任务的村庄中，很大一部分已经完成了城市化。这些村庄虽然还叫“村”，但其实已经是一个城市形态的居民点了，这时候再去导入一套乡村治理体系，无论其多么“正规”，都是与它的实际治理需要不相符的。(3)专业农户群体分散居住的需求缺少相应的政策回应。从全世界经验看，专门从事商品性农业生产的专业农户一般要靠近地头，分散居住，在发育充分的地区这个趋势已经十分明显。上述乡村治理正规化的要求并没有针对这一趋势作出针对性的政策安排。

乡村治理现代化当然意味着治理体系的正规化，但正规化是现代化的必要条件却非充分条件，也就是说，治理体系正规化并不必然导向治理现代化。从全局看，当前乡村治理面临的“真问题”是当国家意图通过建构一套正式的制度体系、将乡村治理吸纳为国家治理现代化的有机组成部分时，却面临着一个公共权威的供给-承接困境。本文拟针对上述问题作论纲性分析，重新认识乡村治理现代化的理论和实践内涵，并针对不同的村庄类型给出相应的政策建议。

二、论题建构与分析框架

乡村治理，可以理解为合理配置各种公共资源以建构乡村秩序的过程。对这一问题的理解可以分为理论和实践两个方面。理论上看，不同学科间关于乡村治理问题的讨论很难形成有效对话，除去理论范式的差异，很大程度上缘于一些基础性概念和认识没有明确，因此讨论乡村治理现代化问题，首先要明确其理论要义等基础性认识。实践上看，乡村治理的现代化包含两个维度：一是资源配置方式的现代化，二是乡村社会本身的现代性。乡村社会的现代性来源于工业化、城镇化进程，长期看现代性可能与资源配置方式互相内生，但在一个特定的阶段，可以将资源配置方式看作乡村社会现代性的外生变量，二者共同决定了乡村社会的秩序类型。在现实的政策话语中，乡村公共资源配置方式可以归结为治理体制，而乡村社会现代性可以归结为社会基础。如果治理体制与社会基础相适应，则表现为乡村社会的和谐有序；如果治理体制超越或滞后于社会基础，则表现为乡村社会的冲突失序。

据此，该主题下需重点讨论三方面问题，即乡村治理现代化的理论要义、社会基础与治理体制。

第一，理论要义。当前需要辨明的三个问题：一是当代中国政治话语中“治理”和“乡村治理”的内涵究竟是什么？二是乡村治理与国家治理、社会治理、村庄治理这些关联概念有什么区别和联系？三是从学理上讲，传统乡村的现代转型以及乡村治理现代化要经历一个怎样的演化过程？

第二，社会基础。人是一切社会治理的基础。人的因素又可以进一步细分为人的数量和行为两个方面(3)关于人的数量和行为对治理活动的影响可以参见人类学相关研究。一项研究表明，在小群体社会里，人们可以通过反复接触获取完整的信息，从而建立相互信任，并对暴力分子有所防范。这种社会内部的行为方式和公共权威通常是约定俗成的。关于这类群体的规模上限学界有不同意见，大致在50～200人，比较权威的说法是150人左右(Dunbar指数)。参见：Robin I M Dunbar, Richard Sosis. Optimising human community sizes[J]. Evolution and Human Behavior, 2018, 39(1):106-111.。在乡村治理中，人的数量因素体现为人口布局，人的行为因素体现为农民形态。人类行为和社会治理活动在很大程度上是制度的函数。在联结人与社会治理的多样化的制度安排中，产权制度具有特殊重要的意义。乡村现代化进程中社会基础变动和治理体制调整，在很大程度上受到产权制度的调节和影响。自然演化形成的产权安排，具有较强的自适应和自学习能力，通常会随着社会基础的变动而自发调整，但人为建构的土地所有制体系具有较强的阻滞和过滤功能。如何依据不同类型村庄的社会基础变动，在坚持集体所有制的前提下通过产权改革塑造合适的土地产权秩序，进而顺利导入现代化的治理体制，实现社会基础与治理体制的适配，是中国乡村治理体系变革面临的一个特殊问题。

第三，治理体制。乡村治理体制包含多个层次，既包括村庄自身的治理结构与权力配置，也包括村庄与外部共同体之间的关系。从中国实际看，广义的乡村治理体制，从宏观到微观依次包含城乡关系、县镇关系和村庄体制三个方面。厘清城乡关系，主要是明确不同类型村庄乡村治理的功能和边界；定位县镇关系，则是为了给乡村治理找寻一个区域性的经济和公共服务中心；而村庄体制，其核心问题是处理好村庄内部的自我管理和利益关系。

据此，文章主体部分的安排如下：第三部分阐述乡村治理现代化的理论要义；第四部分从人口布局、农民形态、产权秩序等方面讨论乡村治理现代化的社会基础；第五部分从城乡布局、县镇关系和村庄体制等方面讨论乡村治理现代化的治理体制。第四、第五两部分的讨论中，同时蕴含了相应的政策含义。

三、乡村治理现代化的理论要义

(一)乡村治理：一个概念的正式化过程

乡村治理作为一个学术概念已经流行近20年，但正式进入官方话语的时间并不长。党的十八届三中全会提出“国家治理体系和治理能力现代化”，党的十九大将“治理有效”纳入乡村振兴的总目标，随后中央又密集地进行了若干重要部署，短短几年间，乡村治理就完成了从学术概念到政治话语再到政策议程的“三级跳”。看似波澜不惊的过程背后，实际经过了复杂的话语博弈。在新自由主义理论中，治理通常被看作是一种多元性、分权化、多中心的管理方式，且特别强调政府与其他治理主体是平行合作关系，而非上下的科层关系[1]。一种比较极端的认识甚至认为“Governing without Government”——“治理即是无需政府的管理”[2]。显然，这既不能反映中国政治话语中治理概念的内涵，也与西方经典意义上的治理概念相去甚远。

“治理”概念中国古已有之。中国历代典籍中，先后出现过“所居治理”“京师治理”“治理有声”“治理民事”“治理之绩”等表述[3]。从这一演化可以看出，汉语中的“治理”，早期通常是指国家处于一种按规则行事、井然有序的状态，而后来演变为一种治国理政方式的统称。在《牛津英语词典》中，治理对应的英文governance作为动词时具有控制、统治、掌握以及直接或间接的影响等含义，作为名词时则是指实施控制、管理的行为或方式[4]。可见，从本源上讲，中西方的治理概念之间并无本质区别。在一般意义上，治理泛指管理、控制、统治某个事物或某个实体(包括国家)的行为和方式，而非特指管理、控制、统治某个事物或某个实体(包括国家)的某类行为和方式[5]。对治理概念的运用，要把握两个关键点：第一，不同领域的治理内涵差异很大。比如，全球治理通常强调规则协商，主权国家的治理强调政府能力和治理效果，而公司治理则更关注内部组织流程的改善。第二，治理概念在运用与发展中，一定会与特定的时代问题相结合，从而形成不同的治理话语。但任何的话语指向都不具有无可置疑的规定性，每个国家都可以依据自己面临的实际境况赋予治理以特定的内涵和指向。

“治理现代化”是中国特色社会主义进入新时代政治话语的一次重要革新。2014年，习近平总书记专门撰文强调：国家治理体系和治理能力是一个国家制度和制度执行能力的集中体现。国家治理体系是在党领导下管理国家的制度体系，国家治理能力则是运用国家制度管理社会各方面事务的能力[6]。党的十九届四中全会再次申明了这一点，强调“把党的领导落实到国家治理各领域各方面各环节”[7]。杨光斌进一步分析认为，在马克思主义国家理论话语中，“治理”是社会主义国家政治统治与政治管理的有机结合[8]。可见，当下中国政治话语中的“治理”，是经由官方重新定义过的正式概念，而不再是流行市肆的、未经批判的、可以随意阐释的概念，更与西方新自由主义的治理具有本质区别。与之相应，“乡村治理”“治理有效”“乡村善治”等都是中国特色社会主义治理体系的组成部分，在内涵上理所当然与国家治理现代化的总体意蕴保持一致。

(二)乡村治理与关联概念的辨析

不少学者对国家治理、政府治理、社会治理、基层治理等概念作过辨析，却很少有人就乡村治理与上述概念的关系作专门讨论，笔者尝试辨析乡村治理与国家治理、社会治理、村庄治理等概念的关系。

1.乡村治理与国家治理。官方话语中，乡村治理包含了乡村社会治理体制和乡村治理体系两层含义(4)2017年中央农村工作会议提出，建立健全党委领导、政府负责、社会协同、公众参与、法治保障的现代乡村社会治理体制，健全自治、法治、德治相结合的乡村治理体系。参见：中央农村工作会议在北京举行 习近平作重要讲话[EB/OL].(2017-12-29)[2020-03-25].http://www.xinhuanet.com/politics/2017-12/29/c_1122187923.htm.。作为治理体制理解时，乡村治理是国家治理总体框架和正式制度的一部分；作为治理体系理解时，乡村治理是指依据国家治理总体框架确定的针对乡村的治理方式和工作体系。我们平时所说的乡村治理，主要指后者。当乡村治理与国家治理作为相对性概念出现时，前者主要是指乡村社会公共资源的配置过程，而后者通常指国家的总体性治理和跨区域公共资源的统筹配置[9]。

2.乡村治理与社会治理。社会治理是国家治理的重要方面，通常可以理解为国家和社会协同实施的对基层社会各领域的管理。从城乡差异的角度，又可以将社会治理区分为城市治理和乡村治理。但基于这一区分进行讨论的时候，人们通常会忽视一个根本性问题：乡村治理的最终归宿在哪里？乡村治理概念具有永恒的正当性吗？实际上，乡村治理是一个历史范畴，在相当长的历史时段将具有特定含义和特殊指向。乡村治理现代化的终极归宿是城乡社会治理一体化，这时候一个国家的社会治理不必再区分乡村和城市，乡村治理概念也就走到了尽头。这或许是主要发达国家很少使用乡村治理概念的原因(5)在主要的学术平台上使用“rural governance”检索，美国、欧洲等主要发达国家的相关文献很少，即便出现类似关键词，其内涵也与我们通常说的“乡村治理”关系不大。。

3.乡村治理与村庄治理。近些年，村庄个案研究以及不同类型村庄的比较研究在学术界十分流行。这类研究着眼的多是村庄内部的政治关系和治理活动，往往不太关注全局性的乡村发展规律和乡村社会演化趋势。其中当然不乏精品之作，但关键问题是村庄治理研究难以为全局性的乡村治理研究提供充分的理论资源。这是因为，尽管乡村是由一个个村庄构成的，但全局性的乡村治理理论并非由村庄治理理论拼装而成。村庄治理研究或许具有典型意义，也能提供一定的知识增量，但其很难代替对乡村治理这一宏观对象本身的认识，也就难以转化为具体的政策调整方案。

(三)乡村治理现代化的演化空间

要将现代化的治理体制顺利导入乡村社会，必须对乡村社会的现代性水平作出评价，这就要求我们回到当代中国乡村社会本身，明确其演化空间。

传统乡村社会主要有以下特征：(1)生产效率很低，几乎没有积累；(2)小农聚居，社会分工水平很低；(3)农民只是部分参与不完全市场；(4)农民受制于外部社会集团并在社区内部形成依附性关系[10]3-12。现代乡村社会的主要特征是：(1)生产力水平大幅提升，资本取代土地和劳动力成为农业生产的决定性因素；(2)社会分工深化，农民深度卷入大尺度的社会分工体系；(3)商品性家庭农业逐步形成并嵌入世界性市场当中；(4)依附性关系逐步解体，代之以商业关系和自主合作关系。当前，中国乡村恐怕既找不到一个完全传统的村庄(这既包括前现代的旧传统，又包括社会主义的新传统)，也找不到一个完全现代的村庄，不同类型的村庄处于一个过渡谱系的不同位置上。上述传统—现代的过渡谱系构成了当代中国乡村社会基本的演化空间，本文要讨论的乡村社会基础与治理体制问题也在这个空间中展开。

四、乡村治理现代化的社会基础

(一)人口布局

在较强的自然演化条件下，特定的人地关系和生产条件会形成特定的居住形态，政府再据此选择适当的治理方式。古代社会，人口相对土地而言是稀缺品。如《墨子》所载：“今天下好战之国，齐晋楚越，若使此四国者得意于天下，此皆十倍其国之众，而未能食其地也。是人不足而地有余也。”[11]这种情况下，土地边际效用低而劳动力的边际效用高，于统治者而言占有人口比占有土地更重要。这时社会治理呈现两个特点：一方面，人口相对稀疏，户均土地占有可以达到耕作能力上限，社会剩余较多，农民生活比较富足(当然是一种低水平富足)；另一方面，农民在与政府的博弈中处于相对优势地位，政府出于周边竞争和维护统治的需要，大概率会采取休养生息政策。在地广人稀的情况下，“五口百亩之家”成为古代个体农户的经典形态，这类个体农户的空间展布为人口增长和社会绵延奠定了基础[12]。

魏晋之际，中国历史进入战争最为频繁的时期，此后一直到唐代以前，人口波动十分剧烈，常常因战乱导致流民遍野、人口锐减、土地荒芜。因应这一局面，这一时期国家治理层面实行的是“土地还授”制度，确保人地匹配；乡村治理层面，则呈现出“坞堡”“庄园”等自卫形态。唐宋之际，中国地理空间固化与农业技术变革扩张同步出现，人地关系开始发生逆转，“五口百亩之家”的个体农户形态走到了尽头，小自耕农和佃耕农的聚居形态成为乡村社会的主体。明朝初年，通常意义上讲的传统小农社会基本形成[13]。此后，国家治理层面，仅在县级以上设立正式的政府组织，而在农村社会保留自治性的政治结构；乡村治理层面，以村庄作为基本的聚居单位和治理单元，并赋予地方精英以一定的治理权限作为政府的补充。可以说直到20世纪末，小农聚居的居住形态和以此为基础的治理形态都没有大的变动。传统社会中，农业生产方式、户均土地数量、余粮率等因素大致可决定国家的治理形态。

最近十几年，中国进入快速城镇化阶段，人口布局发生重大调整。根据官方统计，目前城镇化率达到59.58%，与1978年相比提高了41.66个百分点；乡村人口5.6亿，其中农业劳动力2亿，占全国劳动力比重的26.1%[14]。上述数据存在的问题是：城市化率被低估，农业劳动力比重被高估。造成前一问题的原因是，很多居民点本质上已经是城市，由于城乡区划不合理，导致统计时仍被纳入乡村范畴。后一问题的出现则主要与传统统计方式无法恰当区分实际务农时间有关[15]。按照比较可信的估计，当前真实的城镇化率大约为63%，实际的农业劳动力比重大约为16%(6)城镇化率数据来自党国英的测算，他曾对中国城镇化率的低估作出分析，在近期一个研讨会上提出目前大约低估3个百分点。参见：党国英,吴文媛.城乡一体化发展要义[M].杭州:浙江大学出版社,2016:1-2.农业劳动力数据来自蔡昉的分析，他综合多方面测算，认为最近多年官方农业劳动力数据大约高估10个百分点。参见：蔡昉.改革时期农业劳动力转移与重新配置[J].中国农村经济,2017(10):2-12.。如果假定人口和劳动力总量不变，据此可推算，当前乡村人口规模约为5.2亿，农业劳动力总量约为1.2亿，后者约为前者的1/4。从这个数据看，乡村人口比改革之初的1978年减少了2.7亿，比1995年乡村人口达到峰值时减少了3.4亿，更重要的是，农业劳动力总量比达到峰值的1991年减少了2.7亿，仅相当于峰值的30%。预计在2035年前后，人口将达到14.5亿的峰值，假设城镇化率为75%，乡村人口约为3.6亿，如果仍按农业劳动力占乡村人口1/4的比例估算，农业劳动力数量将不超过1亿人。从这一趋势看，用小农社会来描述当代中国已经不再合适，城乡中国形态趋于成熟，一个城市中国也已呼之欲出。

人口布局变动的政策含义是：(1)乡村人口特别是农业人口大幅减少的条件下，原有的城乡区划体制、村庄治理方式、农业组织制度都已经不适应新的情况，需要作出适应性调整；(2)假设不采用强力干预，在乡村人地比例较低的情况下，从事非农活动者倾向于集中居住，而真正务农者倾向于分散居住，农业和村庄将趋于分离。

(二)农民形态

我们通常把传统中国乡村社会称为“小农社会”，将其对应的经济形态称作“小农经济”，这些判断都与“小农”这一农民形态有关。理解当代中国乡村社会的性质，仍然要从这一关节入手。

何谓小农？小农对应的英语是peasant，该词的本意是指种田人，但通常带有身份低下的意味；今天英语中提到农民的时候一般用farmer这个词，可以理解为农业工作者[10]287。英国的身份农民消失较早，后来欧陆的此类农民多用法语描述[16]。法语中的paysan(小农)同样带有身份色彩，现在提到农民时通常用agriculteur或fermier来表示[17]。小农的“小”，只是在翻译过程中为了传递词汇内涵而作的一种语言处理。从学理上讲，决定小农本质的主要不是其经营规模大小，而是其经济社会形态。小农的核心特征有两点：一是维持家计，二是依附性。恩格斯的“最低限度”论、恰亚诺夫的“家庭周期”论强调的都是小农维持家计生存的特征。小农的依附性则既包括其对外部社会集团的依附，又包括农民社会甚至社区内部的差异所带来的依附关系[18]。正如Mintz所言，农民看上去全都是牺牲者，可事实上也有农民跻身掠夺者之列[19]。小农并非是一成不变的，小农的终结是不可逆转的历史潮流。在恩格斯写作《法德农民问题》的时代，欧洲小农就已经脱离了其古典形态，只是他们还占有着小块土地，这是一种过了时的生产方式的残余[20]。人类学的研究发现，城市化时代的农民早已从那种固守土地、厌恶风险的小农逐步转变为寻求上升机会的人，其中一部分希望就地扩大生产、增加农业收入，另一部分则希望进入城市就业、获得更高报酬[21]。

目前，大量农民进入城市，留在村庄的主要是两类群体：一是小农户，二是专业农户。党的十九大提出“实现小农户和现代农业发展有机衔接”之后，不少人援引小农理论来论述这一问题。实际上，小农户是与小农有着本质区别的历史范畴：(1)小农户只强调经营规模小、务农收入低，并不包括传统小农理论所强调的维持家计和依附性特征，更与身份等级等因素无关。十九大报告的官方翻译中，将小农户译作small household farmers，从这个翻译已经可以看出小农户与小农有着本质区别。(2)现在所谓的小农户并不是一个独立的“户”。小农户大多是老弱妇幼等留守成员，他们本身不是一个独立的家庭，而是某个家庭的一部分。这个家庭的主要劳动力和主要收入都在城市，留守成员的生活主要依靠城市汇回工资。那种主要劳动力身体健全、举家留村，靠小规模土地经营获取低水平务农收入的家庭，已经很难见到。(3)就其主体而言，大多所谓的小农户不是真正的务农者。一些农户没有将承包地流转出去，看上去是在自己耕种，但实际上，他们的耕作依靠的主要是社会化服务体系，留守成员主要发挥简单的看护和核算功能。现在所谓的小农户本质上是城市化的滞留人群和后备部队，传统的小农理论已经完全不能套用到小农户身上。

未来的农业，从生产方式上说是商品性家庭农业生产，承载生产的组织形态是家庭农场，从事生产的农民形态是专业农户。三者是三位一体的关系，专业农户是家庭农场等经营单位背后的人格化代表。专业农户是指专业化程度高、技术水平高、经营收入高的商品化家庭农业生产者，其中，既包括直接从事农林牧渔业规模化、集约化生产的专业户，也包括从事农业生产性服务业的专业户。根据大略的统计，当前约有专业农户500万户，小农户2亿户，小农户从数量上看还具有绝对优势。但从土地经营角度看，直接由专业农户经营的土地大约5亿亩，由专业农户生产托管的土地面积接近14亿亩，也就是说绝大部分耕地实际上是由专业农户直接或者主导经营的。换言之，当前小农户的外在形式虽然还保留着，但其内在的生产经营形态已经发生根本性转变。未来，随着老年人自然生命的终结和儿童成年进入城市，小农户数量势必出现断崖式下降；而在非农就业机会和相对收入等市场信号的引导下，专业农户数量还会大幅度上升。可以预计，二三十年之后中国农业生产将主要由专业农户承担，他们是乡村振兴的中坚力量。

专业农户崛起的政策含义是：传统的小农社会趋于解体，在较为充分的市场竞争条件下，专业农户逐步替代小农户是一个不可避免的趋势。小农户对国家秩序建构具有基础性意义，专业农户对中国农业发展具有长远性意义。过渡阶段必须处理好农民政策中效率、公平与稳定的关系，针对专业农户宜效率优先，针对小农户宜公平兜底，但不宜过分强调对某一类农户的特殊保护，避免农民议题“政治化”。

(三)产权秩序

治理活动与产权制度关系密切，土地产权制度是乡村社会治理的基础性规则。产权制度会影响人的行为、资源配置和经济绩效，还会影响国家在产权保护和实施中的手段和成本，从而形成特定的产权秩序。理解中国乡村治理关系的独特性，必须把握土地产权制度生成和演化的政经逻辑。

在产权封闭条件下，尽管乡村社会也具有某种“秩序”，但由于组织和成员间激励不能相容，这注定是一种维护成本极其高昂的“紧张型秩序”。改革开放以来，我国实现了从“产权封闭秩序”向“产权开放秩序”的转变，这为乡村治理现代化提供了重要的基础。一是给农民松绑，为城市化大幕的开启创造条件；二是给土地松绑，为土地资源高效配置奠定基础；三是给秩序松绑，建立了激励相容的社会稳定系统。可以说，土地产权秩序的开放是中国乡村发展的“门阶条件”，如果没有这个前提，乡村社会的效率、平等、稳定都无从谈起。然而开放的过程还远远没有完成，土地制度中存在的痼疾和人们的思想束缚都还没有完全解除，由此形成了一种限制性的“产权开放秩序”。由于土地产权秩序的过滤和屏蔽，社会基础变动所引发的治理需求变动难以顺畅传导到治理体制上，形成了乡村治理现代化的“瓶颈”和“梗阻”。

第一，集体成员“退出权”缺失，城镇化进程本应带来的人口布局调整受到限制。现在的集体经济组织，既不能自由进入，也不能自由退出。相比于改革之前，城镇化率上升了40多个百分点，城乡人口布局发生了重大变化，但进城农民即便已经登记为城市户籍，仍然难以有偿退出在农村的集体成员权益，这就给进城农民在农村留下了一个“尾巴”。虽然多部法律都规定了进城农民可以“依法自愿有偿”退出各项集体成员权益，但长期以来这项制度只停留在文本层面，缺少真正的操作空间。由于这个“尾巴”的存在，一方面，进城农民不能将原有权益变现，迟滞了其融入城市的步伐；另一方面，留乡农民也不能扩大集体权益的份额，既不利于专业农户崛起，也不利集体经济真正壮大。

第二，“政社合一”体制保留了产权秩序的政治解决机制，给乡村社会稳定留下隐患。改革开放后，虽然取消了乡镇层面的“政社合一”体制，但是村庄一级的“政社合一”体制传递至今。在一个成熟的经济体中，产权问题通常归入私人事务范畴，产权调整一般通过市场交易解决。但在“政社合一”体制下，公共事务和私人事务没有明确边界，特别是集体土地制度与村民自治制度搅和在一起，土地问题不仅不是一个经济问题，也不是一个法律问题，而是成了一个政治问题。在经济发达村庄，什么人可以获得股东资格，又可以享受多少分红，向来不是依据投入和贡献确定，而是由政治角力解决。在典型农区村庄里，一部分人依据《农村土地承包法》主张承包期内不调整，另一部分人则主张将人口增减带来的土地不均认定为法律规定的“特殊情形”，需要依据《村民委员会组织法》通过“民主”讨论解决。无论哪种情况，都无确定的规则，全凭政治博弈角逐胜负。村庄政治的背后往往是各种势力的对抗，无论何种力量占据优势，对政治稳定都有破坏之虞。

第三，产权制度调整相对于社会基础变动的滞后，已经引发了关于土地问题的新的意识形态冲突。诺斯指出：(1)当产权实施与一个社会中的主导性的产权意识形态相一致时，维护这种秩序的成本是比较低的；(2)如果人们的经验与意识形态的矛盾积累到足够量级，会引发意识形态的改变[22]。当前乡村社会中专业农户和小农户的关系在一定程度上即服从这一逻辑。改革初期人们大多认为土地是集体的，自己只是拿来用，因此对于土地权利的认识普遍比较模糊。随着专业农户崛起，他们逐渐发现租期过短、地块频繁变动都不利于土地长期投资，于是对于强化土地产权有了明确的期望。特别是农地“三权分置”改革之后，他们的意愿愈发强烈，而与之对照，绝大多数小农户的认识还停留在过去。两者事实上已经服从不同的土地产权意识形态。一些专业农户流转土地后(特别是跨村镇流转)常常受到当地小农户的滋扰即与此有很大关系[23]。长远看，如果采用消极等待而不下决心深化改革，二者之间冲突的扩大恐怕难以避免。

土地产权制度变革的政策含义在于：(1)实质性启动集体成员权益的一揽子退出改革；(2)加快推进政经分开，避免土地问题“政治化”；(3)开放集体经济组织，逐步赋予集体经济组织成员退出、重组与再联合的权利。通过这些改革，建立起更加开放的土地产权秩序，减少产权制度对社会基础变动的过滤和阻滞，从而让乡村治理体制的调整更加灵活。

五、乡村治理现代化的治理体制

本部分基于前述分析，对乡村治理体制所涉及的若干实际问题进行讨论，并明确其政策含义。一个核心关切是回应文章开篇提出的问题——现代化治理体系如何真正导入中国的乡村社会。

(一)城乡布局

中华人民共和国成立之初的城乡划分采用了人口总量和产业特征的混合标准，在当时是比较先进的，也适应中国国情。但多年下来，城乡划分标准只进行了小幅调整，行政区划调整的节奏远远跟不上城乡关系演化的速度。最早意识到这一问题的是统计部门，他们发现完全按照行政区划进行统计难以反映中国真实的城镇化率，于是国家统计局在1999年以行政区划为基础出台了统计上的城乡划分标准。但时至今日，仅仅调整统计口径已经不够了，很多地方虽然还叫“乡”和“村”，但从经济形态和居住形态上讲已经是城镇了，这时候如果仍然按照行政区划将乡村振兴政策资金投入到这些地方，不但造成财政资金浪费，而且错置了政策准星。主要发达国家有两条经验值得重视：一是将聚落特征和人口稠密度作为城乡划分的基准。如果一个居民点人口密度和人口总量达到一定标准，且与其他居民点之间具有旷野分隔，则这个居民点可以被看作一个独立的城镇。二是构建多尺度、多类型的城乡空间划分体系。不同部门依据自身政策目标确定不同的城乡划分标准，这个标准只与特定政策瞄准有关，与城市的法人属性和行政层级无关。如果能够借鉴这两条经验对我国的城乡划分体系作出适当调整，那么城镇化水平被低估、乡村振兴政策资金投放错位等问题都可以迎刃而解。

日本学者研究发现，能够在30分钟之内到达中小城市中心的农村地域，农业的各项活力指标都比较高[24]。中国胡焕庸线以东面积约为400万平方公里，参照上述指标，如果希望乡村发展具有较强的活力，那么每1200平方公里要有一座城市，这样估计下来中国东部至少要有3000多座城市[25]。再考虑西部一部分地区也要适度开发，这里至少要有500座城市。综合东西部情况，中国预计要有大小4000座城市才能支撑起广袤乡村的发展。目前，中国县级(含县城)以上的城市总共2480多座，距离4000座还有较大缺口。要弥补这个缺口，目前的20000多个镇中至少要再发育出1500座小城市。由于东中西部发展不平衡，东部地区城市密度已经很高，因此要有效支撑全局发展，实际需要建设的小城市要比上述数据还要多。据此，建设(转置)1000座小城市这个目标已经有必要提上政策日程。

在城镇化大潮中，原有的乡村居民点朝着两个方向发展：一方面，一部分乡镇和城郊村、城中村、经济发达村吸纳了大量外来人口，如果按照人口密度划分，已经达到了小城市标准；另一方面，典型农区和生态脆弱区的村庄人口大量流出，村庄规模快速收缩甚至走向消亡。这意味着，以现有村庄为基本单元的乡村治理格局已不具有无可置疑的正当性。未来，达到小城市规模的居民点要及时引入城市治理模式，大量不大不小的村庄合理归并为具有规模效应的大型居民点，而人口流出较多的村庄需要收缩为专业农庄等小型居民点。

对村庄“空心化”问题也要有正确认识。村庄“空心化”本质上是高素质劳动力向高劳动生产率部门集聚的过程，这是经济发展的一个客观结果。城镇化过程中必然有一部分村庄消失，这本是一个自然历史过程，大可不必过度紧张。在不改变空间布局的情况下，要去治理“空心村”几乎是不可能的。一个个具体村庄的“空心化”实际上是无解的问题。所谓“空心村”治理，主要是处理好城乡人口布局的调整和过渡问题，确保城镇化快速推进过程中乡村社会总体稳定。

(二)县镇关系

从国际通行经验来看，处于城乡之际的乡镇在乡村发展中具有重要的带动作用。乡镇不但能够为乡村居民提供教育、医疗、购物等基本公共服务，还能够为他们提供非农就业机会和创新活力[26]。中共中央办公厅、国务院办公厅印发的《关于加强和改进乡村治理的指导意见》明确提出，“构建县乡联动、功能集成、反应灵敏、扁平高效的综合指挥体系，着力增强乡镇统筹协调能力，发挥好乡镇服务、带动乡村作用”。然而，由于各地县镇能力的不平衡性突出，落实这一要求要依据不同的县镇能力结构分类施策。

按照县镇能力矩阵(表2)，可以把全国县镇关系分为以下四种情形：第Ⅰ类是县镇双强型，这种情况在东南沿海发达地区比较常见，典型的如广东、苏南等地；第Ⅱ类是强县弱镇型，这种情况多出现在北方沿海发达地区，典型的如山东、苏北等地；第Ⅲ类是弱县强镇型，这种情况多出现在较发达地区的特殊区域，全国200多个特大镇有不少处于这一县镇结构当中；第Ⅳ类是县镇双弱型，中西部欠发达地区多半属于这种情况，典型如西北干旱区、东北高寒区等。

表2 县镇能力结构矩阵

第Ⅰ类和第Ⅲ类地区，城市化水平比较高，乡镇通常可以不靠县城给养独立发展，这时可以根据财力和人力水平适度强化乡镇建设，发挥其区域中心作用，有条件的乡镇可以往小城市方向发展。第Ⅱ类地区，乡镇依附于县城生存，自身不具备独立的带动和服务能力，这种情况下宜收缩乡镇一级的组织机构和财政支出，由县城发挥统筹协调、统一服务、集中建设的功能，必要时可将若干乡镇合并为一个片区统一管理，以提升行政效率和公共服务效率。第Ⅳ类地区由于自然因素和经济趋势的影响，应预见到大部分县城、乡镇都可能会走向衰落，这种情况下，宜将资源上收到地级市或者某一个县城进行统筹协调，调整区域内部的区划格局，以最大限度减少资源耗散。

(三)村庄体制

长期以来，村支“两委”关系是困扰中国乡村治理的一个难题。近几年，大部分的村庄又建立了村务监督委员会和集体经济组织，再加上各式各样的理事会、议事会、监事会，小小村庄叠床架屋，本已纠缠不清的“两委”关系更趋复杂。2019年以来，中央多次要求村党组织书记通过法定程序担任村民委员会主任和村级集体经济组织、合作经济组织负责人(以下简称“一肩挑”)，实现村级组织主要负责人“一肩挑”，将原来的所谓“两委”关系化解于无形，解决困扰乡村治理多年的弊病，好处不可估量。

党的领导是一种总体性的制度安排，各类村级组织的负责人由同一人兼任，并不否定组织间的职能分工，特别是村民委员会事务和集体经济事务分离，也就是“政经分开”，是中央明确提出的。在推行“一肩挑”过程中，要切忌退回到“政经不分”“政社合一”旧体制中去。当前村级治理的目标是党组织全面领导村庄各项工作，并分别通过领导村民自治组织和集体经济组织管理社会和经济事务。但按照目前法律，村民自治组织的功能几乎覆盖了全部村级事务，既制约了党的全面领导作用，也挤压了集体经济组织自主经营的空间。如果要实现乡村治理正规化的目标，必须对村民自治制度进行系统性变革。当然这是一个长期工作。

村民自治是一个历史范畴，认识本质必须回到本源。人民公社解体之后，生产大队和生产队功能失效，出现了“治理真空”，面对这一问题，一些地方组建了村民“自组织”处理部分公共事务，这是村民自治组织的雏形。为缓解基层组织财政供养压力，国家很快将村民自治加以制度化并在全国推广，这实际是古已有之的“大国末梢定理”再次启用[27]。村民自治组织最初的任务其实是维护社会治安，但随着制度演化，今天村民自治的功能已经远远超过了初创时期。村民委员会的本质属性是“基层群众性自治组织”，从这一组织性质而言其并不必然是“政治自治”。虽然法律规定村民委员会实行“民主选举”，但作为一种自治的实现机制，这并非不能讨论。传统乡村普遍实行自治，但这种自治与民主毫无关系；现代社会中自治未必要依靠选举实现，选举也并不必然意味着民主。从这个意义上讲，村民自治制度的变革不应拘泥现行体制，而应该回到乡村治理的需要去思考。

考虑乡村的分化，村民自治制度的改革可以有以下几种思路：(1)如果一个村庄规模已经扩张到小城镇标准，完全可以转置为城市并建立城市治理体系，原有的村民自治将转型为城市居民自治。(2)如果一个村庄已经收缩为只有几户专业农户的小型居民点，那么完全可以将其归并到周边城镇或村庄进行管理，而不必为这几户人家建立单独的自治体，更没有必要让少数人去搞选举。(3)除去以上两类村庄，占当前乡村社会主体的是居于中间的不大不小的村庄。现代社会治理条件下这些村庄面临的情形是：大量的公共事务已经由政府承担，党组织在村庄管理中发挥领导核心作用，村庄经济活动交由集体经济组织承担。再考虑市场化条件下农村居民普遍去政治化的特征，村民自治的最佳选择恐怕不是强化所谓的“民主”(特别是“选举民主”)，而是突出加强“自治”(特别是“生活自治”)。