立体规划与功能兼容：我国政务新媒体矩阵的建设现状与功能拓展

骆正林

(南京师范大学 新闻与传播学院，江苏 南京 210097)

政务新媒体是互联网时代党政部门创办的新媒体，政务新媒体的崛起改变了我国的媒体结构，开启了我国政府积极主动开展自我传播的新时代。在传统媒体环境下，政府的舆论宣传主要由职业媒体(报纸、广播、电视等)承担，政府与媒体之间既有行政化的组织关系，也有市场化的契约关系。政府部门和政务新媒体之间是一种行政隶属关系，政务新媒体可以直接传递政务信息，表达政府观点，进而使政府在政治传播、电子政务等方面有了更多的主动权。经过近30年的探索，我国已经建成了一个立体化的政务新媒体矩阵；政务新媒体矩阵不仅能够传递政务信息、引导社会舆论，而且能够提供电子政务服务、推动社会治理的科技化与现代化。

1 文献综述与问题提出

关于“政务新媒体”的研究，在2000年之前较少涉及，为数不多的研究虽然涉及“政务新媒体”，但它们只是一般性地描述政府与媒体的关系，并没有今天意义上的“新媒体”内涵。真正的“政务新媒体”研究是从2000年开始的，回顾已有研究，总体上有两个研究视角，即新闻传播视角和公共管理视角。

新闻传播视角关注政务新媒体的“媒体性”，期望将职业媒体的采编经验移植给政务新媒体。一些学者通过个案研究，总结政务新媒体的传播经验，给政务新媒体运营提供对策建议。如王玲宁、禹卫华的研究发现政务新媒体的主打议题是民生类、服务类内容[1]；陈夏霓将政务传播内容看成“产品”，要求政务新媒体按时生产和发布“产品”[2]；郭俊辉以“浙江发布”为个案，研究了网民对于政务微博与微信的认同感[3]；许海龙等人以安徽政务新媒体为例研究了政务新媒体话语体系的建构[4]；尹连根对南方Z市政务新媒体进行深度访谈，指出政治逻辑、新闻逻辑的博弈决定着政务新媒体的基本面貌[5]。更多学者则从宏观上分析政务新媒体现状，为政务新媒体发展建言献策。如殷俊对提升政务新媒体的舆论引导力提出对策[6]，陈丽娜呼吁县级融媒体入驻微博平台[7]。

公共管理视角关注政务新媒体的“管理性”，期望政务新媒体促进政府的社会治理工作。陈强发现国内文献大多基于政府视角、较少关注公众视角[8]；杨军研究了政务新媒体在提升政府公信力方面的作用[9]；曹洵等人通过研究广东政务微信，发现政务新媒体内容处于民生服务与过度软化的“边界调适”中，内容风格上亲民模式和宣教模式并存[10]；贾哲敏以“上海垃圾分类政策”为例，发现政务新媒体促进了公共政策的全媒体传播，邀请公众参与促进了公共服务的联动[11]；张晴羽建议形成新媒体的联动机制、监控机制和转型机制[12]；张迪提出政务新媒体应该以通俗易懂的网络语言、喜闻乐见的表达方式打破“信息孤岛”[13]；邓雯等人建议依托智慧城市建设，提升政务新媒体的软硬件基础，通过社交媒体扩大公众协作的范围[14]。

通过对国内政务新媒体研究的梳理，可以发现已有的相关研究总体呈现出以下几个特点：一是对政务新媒体的现状描述较多，大多是基于现状给政务新媒体的发展开“药方”；二是个案研究常以某地某类政务新媒体为例，缺乏对整个新媒体矩阵的系统研究；三是新闻传播学者重视政务新媒体的内容制作、舆论引导，缺乏从电子政务视角关照其社会治理功能；四是公共管理学者重视政务新媒体的社会治理功能，但在信息传播、受众沟通方面有欠缺。鉴于此，本文试图利用《中国互联网络发展状况统计报告》的相关数据，较为系统地分析政务新媒体矩阵建设的现状，并从历时性维度探究政务新媒体的功能拓展规律。

矩阵是线性代数的主要研究对象，是由m行n列数放在一起组成的数学对象。矩阵本质上是对运动的描述。当在线性空间内选定特定的基或坐标时，我们就可以用向量表示空间内的任何对象，同时可用矩阵描述空间内任一对象的运动(或变换)。我国传统媒体主要有报纸、广播、电视三种类别，媒体层级主要有中央、省、市三级，所以李良荣教授曾将我国媒体矩阵概括为3×3模式[15]334-335。20世纪90年代县级媒体逐渐发展起来，媒体矩阵又被概括为3×4的结构。随着互联网的崛起，传统职业媒体走向衰落，我国媒体矩阵发生了颠覆性变化。从早期的政府门户网站开始，我国政府不断适应新媒体环境，逐渐建设了一个复杂的政务新媒体矩阵。观察政务新媒体的“基”或“坐标”有多重选择，它可以是信息坐标、舆情坐标、办事坐标或管理坐标；当我们选择不同的观察坐标，政务新媒体矩阵呈现的空间布局和权力运动也会不一样。

2 我国政务新媒体矩阵的要素建设现状

矩阵中的运动是一种向量运动，是从A到B的连续运动。同样，媒体矩阵内的运动也是一种向量运动，它在时间轴上是面向未来的运动，在空间轴上是立体化的社会渗透。我国政务新媒体与我国互联网同步启动，起初主要是各级政府及其部门的门户网站。随着政务微博、政务微信、政务头条、政务APP等形式的先后出现，政务新媒体矩阵变得更加丰富。1997年6月3日，中国互联网络信息中心(China Internet Network Information Center，简称CNNIC)成立，该中心成立后基本上每年发布两次《中国互联网络发展状况统计报告》。《中国互联网络发展状况统计报告》起初很少关注“电子政务”，偶尔在报告中稍微带过一笔。第7次《中国互联网络发展状况统计报告》显示，当年网民电子政务的使用率是25.4%，用户规模5 334万人[16]。到第43次报告发布时，我国电子政务的用户规模出现了巨大的变化，“截至2018年12月，我国在线政务服务用户规模达 3.94亿，占整体网民的 47.5%”[17]。2018年电子政务用户比2001年多出了3亿多人。从第39次报告开始，《中国互联网络发展状况统计报告》专辟“中国政府互联网应用状况”章节，其中涉及政务新媒体的《中国互联网络发展状况统计报告》主要有5次，即第39次、第41次、第42次、第43次和第44次。在政务新媒体矩阵中，不同类别的媒体会按照不同坐标跃迁或变动，每种或每个媒体之间相互作用、相互影响，它们共同构成了复杂的、动态的、富有活力的政务信息传播阵地。

2.1 政府网站：政府综合性信息传播平台

政府网站是政府部门建立的综合性业务网络平台。1992年国务院提出实现政府办公自动化的目标，1998年青岛政务信息公众网成为国内首个政府网站，此后我国政府网站建设进入稳步发展阶段。从第1期《中国互联网络发展状况统计报告》开始，每期统计报告几乎都提供了我国“CN下注册域名中GOV.CN的数量及占比”。在2001年1月到2012年1月间，报告还提供了“www站点中GOV.CN数量及占比”(从2008年7月后改为“CN下的网站数量及占比”)数据。根据每年《中国互联网络发展状况统计报告》提供的数据，可以绘制出我国政府网站域名注册数与政府网站数的变化趋势图(见图1)。

图1 政府网站域名注册数与政府网站数变化趋势

当第1次《中国互联网络发展状况统计报告》发布时，我国的GOV.CN域名注册数仅有323个；2014年1月发布第33次报告时，GOV.CN域名注册数达到59 758个，增加了185倍。从变化趋势看，GOV.CN域名数在2014年之前呈加速度向上增长：2004年GOV.CN域名注册数为10 051个，花了8年时间注册量突破“万个”关口；2010年，GOV.CN域名注册数为49 720个，从1万到逼近5万花了6年时间；从2011年到2017年，GOV.CN域名数量维持在5万到6万之间，其中2014年数量达到峰值59 758个。网站域名是网站在互联网中的地址，网站则是传播内容和电子服务汇集的地方。因为我国政府具有绝对的权威性，所以政府网站域名具有很好的社会价值，它能够转化为公众对网站的信任度。在商标意识、权域意识、市场意识不断强化的背景下，政府部门申请域名(或委托机构代理申请)的积极性提高。一些部门申请域名后并未建好自己的网站，或者将域名租借给机构作经营之用，这就导致政府网站域名注册数量大于政府网站的实际数量。

政府网站数量在2011年达到峰值31 981个后开始下滑，政府网站域名注册数在2014年达到峰值59 758个后开始下滑。这种数量缩减的现象并非自然生长的结果，而是政府自身的治理和调控的结果。早期政府网站由一个个部门门户网站构成，是某级政府下属单位网站自然链接的网络群。政府网络管理的目标是建设和谐有序的网络环境，如果网络管理不善必然导致信息资源的冲撞或浪费。随着网络技术发展和政府网站建设经验的累积，政府不断对分散独立的部门网站进行规划整合。近年，中央政府加大了政府网站的规划整治力度，重点解决“责任不清、管理不严、使用无序、命名不规范、注册审批制度不完善等问题”[18]。2018年9月，国务院办公厅印发《关于加强政府网站域名管理的通知》，要求各级政府网站要坚持“谁开设、谁申请、谁使用、谁负责”的原则，原则上每个政府网站只注册一个中文域名和一个英文域名，并明确指出不允许将政府网站域名擅自转给其他单位或个人使用。根据第43次《中国互联网络发展状况统计报告》，从2017年12月到2018年12月，在政府网站集约化工作中北京缩减的最多，从1 045个缩减为80个，缩减程度为92.4%；第二位是上海，从647个缩减到88个，缩减程度达到86.4%；第三位是广东，从1 618个缩减为867个，缩减程度为46.4%。经过2018年的整顿，超过1 000个网站的省级单位只有山东(1 120)和河南(1 054)。可以预见在今后的网站集约化发展中，北京和上海将成为全国政府网站集约化发展的参照标准。

2.2 政务自媒体：政府沟通群众的信息毛细血管

自媒体又称公民媒体、个人媒体，它是个人或机构发布新闻或观点的网络平台，微博、微信、APP、抖音、快手等均是有影响的自媒体。“自媒体将传统媒介时代潜在的、数量有限的信源及沉默的受众变成了积极的、无限量的传播者。”[19]110自媒体提供了信息传播的新阵地，公共权力对自媒体的管理只会滞后不会缺位。面对网络游民的草莽行动，各级政府一度出现身份焦虑，担心自媒体管理失控。于是，党政部门自觉进入自媒体空间，从“两微一端”到“三微一端”，政府自媒体素养不断提高。自媒体是网络社会的神经末梢和毛细血管，也是现实社会与网络生活联系的基础纽带。政务自媒体矩阵建设重新规划了媒体传播的中心与边缘关系，党政部门以新的站位出现在网络治理的舞台上。

2.2.1 政务微博

微博是通过关注机制分享即时信息的广播式媒体，用户可以利用PC、手机等客户端更新获取信息。2009年下半年，湖南省桃源县注册了“桃源网”微博，这是国内较早的政务微博。此后，政务微博很快成为政府重要的信息沟通平台。《中国互联网络发展状况统计报告》从2015年开始提供政务微博数据。政务微博有两种传播主体，即党政机构和党员干部。微博具有个体性、社交性、互动性的特点，以个人名义开设的政务微博，往往比机构微博具有更好的粘性。根据《中国互联网络发展状况统计报告》的数据，2015年党政机构微博数为114 706个，公职人员微博数为37 684个，两者的比例约为3∶1；2016年党政机构微博数为125 098个，公职人员微博数为39 424个，两者的比例也约为3∶1。公职人员政务微博是一个不容忽视的政治传播阵地，也是政府对党员干部个体声誉和影响力的“借用”。2017年后，《中国互联网络发展状况统计报告》不再划分政务微博的类别，只提供政务微博的总量，当然政务微博总体数量呈稳步上升的趋势。

第39、41、42、43次报告还提供了分省政务微博建设情况。我们以“2 000个”为级差对分省政务微博进行归类(见表1)。从表中可以看出，第39次、41次《中国互联网络发展状况统计报告》中，政务微博数量在4 000～6 000个之间的省份最多，其次是在2 000～4 000个之间；但在第42次、43次《中国互联网络发展状况统计报告》中，政务微博数量在2 000～4 000个之间的省份最多，其次是在4 000～6 000之间。从第42次报告之后，我国各省政务微博的数量主要都在10 000个以下。2018年10月20日，国家网信办对自媒体账号进行了专项清理整治，政务微博在数量上的下降与这次整顿有关。从绝对数量上看，河南、广东、四川、江苏4省稳居政务微博的前列；除港、澳、台外，西藏、青海、海南、宁夏、天津基本位列全国的后列。政务微博注册数量的中间值在2 000～6 000之间。从表1可以看出，各省(市)政务微博数量跟该省的人口数量或经济状况有关。政务微博数量靠前的省份要么经济比较发达，要么人口较多，或两者兼有；政务微博数量靠后的省份要么人口较少，要么经济发展滞后，或两者兼之。

表1 四次《中国互联网络发展状况统计报告》分省政务微博数量比较

四次《中国互联网络发展状况统计报告》还给出了不同时段政务微博开设最多的党政部门。在第39次报告中，政务微博开设最多的部门是团委、政府、公安、司法，其次是医疗卫生、工商税务、旅游机构、交通、市政。在第41次报告中，政务微博开设较多的是政府部门，包括公安、外宣、基层组织、卫计、司法行政、交通运输、旅游机构等。其他还有社会团体(主要为团委)、党委、检察院、法院、人大、政协等。在第42次报告中，政府政务微博占全部政务微博的65.2%，包括公安、外宣、基层组织、卫计、司法行政、交通运输、旅游机构；其他还有社会团体(主要为团委)、党委、检察院、法院、人大、政协等。在第43次报告中，政府政务微博占全部政务微博的67.4%，主要包括公安、外宣、基层组织、卫生健康、文化旅游、交通运输等；其他有群团组织(主要为团委)、党委、检察院、法院、人大、政协等。从党政部门开通微博的积极性来看，政府是政务微博最主要的传播主体；在政府部门的影响和带动下，党委、人大、政协、社团组织等纷纷创办政务微博。政务微博开设较多的是那些跟民生直接相关的政府部门，如公安检察、司法行政、交通旅游、卫生健康等部门；宣传思想工作部门也注重利用政务微博，如外宣部门等。

四次《中国互联网络发展状况统计报告》还排出了不同时期政务微博运营前20强，其中第39、41、42次以“被转发数”为指标排名，第43次报告以“粉丝数”为指标排名。从四个时期排名综合情况看，微博“共青团中央”是所有政务微博中最活跃的账号，四次报告中微博活跃度3次排第一，1次排第3。从活跃度前20强的数量看(见表2)，公、检、法当仁不让地成为政务微博活跃度的主力，其次是共青团、交通、气象等部门的政务微博。由此可见，政务微博运营的好坏、活跃度如何与该部门与民生的紧密程度有关。那些直接关系到百姓生活的政府部门，其开设的微博更加受公众的关注，当然也更容易成为政府联系群众的毛细血管。

表2 四次《中国互联网络发展状况统计报告》中微博运营前20强

微博是一种即时短小的大众传播平台，它的传播机制可以概括为“个人中心+内容关联”。微博账号通常是个人所有的自媒体，它通过“关注”订阅感兴趣的信息，并能够在检阅信息时及时反馈，参与特定公共事务的讨论；微博账号还可以发布优质内容“吸粉”，通过“被关注”成为话语中心，利用话语资源编织社会关系网络。政务微博是拟人化的公共信息平台，政府以“自然人”的虚拟身份发布信息，促进公众对社会事务的关注与参与。因为民生部门关系人民的生活，民生微博内容更易“被关注”，所以民生微博更易建立较大的网络社会关系。微博的“吸粉”“被关注”“被转发”，能够形成快速传播，从而产生良好的社会沟通和社会动员的效果。

2.2.2 政务头条号

今日头条是基于数据挖掘、算法推荐的平台型媒体。因为算法推荐帮助媒体找到了理想用户，也帮助用户节省了信息寻找的时间，所以今日头条成为移动互联网领域成长较快的一款产品。2014年10月，今日头条推出公共信息发布平台，邀请政府部门入驻“政务头条号”。因为政务头条号能够传播政府声音，提升政府形象，服务百姓生活，所以政务头条号很快成为政府部门的公共信息发布平台，其中检察、食药监、公安、信访等部门已经实现了政务头条号的全覆盖。《中国互联网络发展状况统计报告》提供了自2015年以来政务头条号的相关数据，据此可以绘制出政务头条号数量变化的趋势图(见图2)。

图2 2015—2019年政务头条号数量变化趋势

政务头条号上线后，中国大陆31个省、自治区、直辖市均开通了政务头条号。各省政务头条号的数量排序大体与政务微博数量排序相对应。河南、山东、四川等省政务头条号数量一直位居全国前列，头条号数量较少的省份主要为西藏、海南、青海、宁夏等。《中国互联网络发展状况统计报告》还给出了政务头条号的阅读量排名，其中前10位排名情况如表3所示。从发文量和阅读量来看，山东、广东、四川、陕西、江苏等5省4次进入阅读量排名前10；河北、广西、甘肃等3省3次进入阅读量排名前10；江西、浙江、河南等3省2次进入阅读量排名前10；黑龙江、辽宁、宁夏、安徽、内蒙古等5省1次进入阅读量排名前10。值得注意的是甘肃省，它的经济规模和人口规模均相对不大，但政务头条号排在全国前列。

表3 2015—2019年我国政务头条号数量前10强

从开设政务头条号账号的党政机构看，仍然是民生部门占据着最显眼的位置。在第39次报告中，包括信访、安全、检察、司法、基层组织、食药监、共青团等在内的100多个部门开通了政务头条，其中信访部门头条号最多(占所有政务头条号的18.3%)，其次为公安头条号(占16.4%)；在第41次报告中，包括公安、信访、检察、司法、基层组织、法院、共青团等在内的100多个部门开通了政务头条号，其中公安头条号最多(占14.8%)，其次是信访头条号(占9.3%)；在第42次报告中，信访头条号最多(占8.8%)，其次是基层组织的头条号(占7.9%)；在第43次报告中，公安系统头条号最多(占12.3%)，其次是信访部门头条号(占8.4%)。从数量上来看，公安、信访系统是全国政务头条号的领头羊。

近年来我国国家机关也高度重视政务头条号的建设，通过政务头条发布权威的政务信息。在第39次报告中，包括最高人民检察院、最高人民法院、公安部、教育部、商务部等在内的47个中央国家机关开通了政务头条号；在第41次报告中，包括国务院、最高人民检察院、最高人民法院、公安部、教育部等在内的350个中央国家机关运营政务头条号；在第42次报告中，有58个中央国家机关运营头条号；在第43次报告中，有83个中央国家机关运营头条号。表4是中央国家机关政务头条号发文量排名情况。

表4 2015—2019年中央国家机关政务头条号发文量排名情况

2.2.3 政务微信城市服务

熟人社交特征造就了微信的用户亲近感，微信成为手机中打开时间较长的页面。微信借助用户的“信任资源”不断添加新业务，实现了人、物、内容和服务的广泛智能连接，微信因而成为手机屏幕上最强大的APP。今天的微信已经成为基础的通信设施，成为一种操作系统或网络入口。微信公众平台回归传统媒体的推送模式，为个人和机构搭建了信息发布平台；因为微信公众号的完美到达率，使它正成为很多自媒体的发行渠道。朋友圈、微信群、公众号三者无障碍的关联，使人际传播、群体传播和大众传播对等聚合，微信因此可以成为线上线下连接的管理工具和生产方式。微信最具潜力的前瞻性运营就是提供城市服务，它使政府部门和公共事业单位能够在微信平台上提供便民服务。《中国互联网络发展状况统计报告》从第41次开始提供微信城市服务的数据，图3是我国微信城市服务的增长趋势。

图3 2016—2019年我国微信城市服务变化趋势

在网络空间建设数字城市是我国社会未来的发展目标，而微信城市服务是智慧城市、数字中国的组成部分。2014年12月广州率先接入微信城市服务，微信用户可以在“城市服务”下获得16种民生类公共服务。2015年6月，成都加入微信城市服务，成为西部首个微信“智慧城市”。2015年7月21日北京市接入微信城市服务，北京市民可以享受个税查询、水电缴费、环保举报等15项服务。随着生活数字化、管理现代化步伐的加快，各地加入城市微信服务的部门和单位会不断增多。《中国互联网络发展状况统计报告》提供的数据可以让我们直观领略到微信城市服务的具体运营状况(见表5)。

表5 我国微信城市服务的基本运营状况

从表5可以看出，广东省微信城市服务用户稳居全国第一，且用户数量不断增加。在4次《中国互联网络发展状况统计报告》中，微信城市用户数排名前10的省份排序几乎没有变化，用户数最多的城市服务主要是交通违章、气象服务和生活缴费。随着数字生活、智能家居时代的到来，微信线上线下融合的特征会给公众创造更加完美的数字生活。

2.3 县级融媒体：政府数字资源整合的基础平台

2018年8月21日，习近平在全国宣传思想工作会议上强调“建设具有强大凝聚力和引领力的社会主义意识形态”时指出：“要扎实抓好县级融媒体中心建设，更好引导群众、服务群众。”[20]同年9月20日，中宣部在浙江长兴县召开县级融媒体中心建设现场推进会，提出到“2020年底基本实现在全国的全覆盖，2018年先行启动600个县级融媒体中心建设”[21]。此次会议之后，县级融媒体建设在全国大部分省(区、市)铺开。

关于县级融媒体建设，目前有两种思维：一种是将县级融媒体当成一般性的媒体，即县级融媒体是县级媒体的转型升级，是困境中的传统媒体从政府获得的重生资源；另一种是不将县级融媒体中心当成一般性媒体，而是将其当成基层舆论阵地、办公平台，是未来数字政府、智慧中国的基础平台。在我国权力结构中县级政权具有承上启下的作用，是发展经济、保障民生、维护稳定的压舱石。在互联网时代，社交媒体将成为年轻一代的首选信源。因此，我们不能将县级融媒体狭隘理解为一般性媒体，它应该成为基层宣传思想工作的重要阵地，成为政府服务大众的重要窗口，成为党政部门的“数字办公室”。

目前全国有省域统筹、市域联动、县域自主等三种县级融媒体建设模式。省域统筹是在云端建设一个省级共享数字平台，各县按照既有框架在平台上搭建子系统，如江西的赣鄱云、湖北的长江云、陕西的秦岭云、广西的广西云、贵州的多彩云、甘肃的新甘肃云等。市域联动通过打通“信息孤岛”、聚合县区资源，搭建“新闻+政务+服务+电商”的智慧城市，如北京、郑州、成都等。县域自主是各县根据本地的资源状况，自行搭建“新闻+服务”“政务+民生+文化”数字平台，如浙江长兴、河南项城、甘肃玉门、江苏邳州、河北辛集等[22]。当前全国县级融媒体中心建设难见市场化运作，基本依靠各级财政的全额或差额拨款。第44次《中国互联网络发展状况统计报告》提供了县级融媒体最新的建设数据，它基本反映了当前我国县级融媒体中心建设的现状(见表6)。

表6 部分省份县级融媒体中心建设情况[23]

我国县级融媒体中心建设刚刚起步，要想在2020年底实现融媒体中心“在全国的全覆盖”，各地还有非常艰苦的工作去做。东部发达地区因为县域经济基础较好，县级融媒体建设走的比较稳健，如浙江长兴、湖州成为全国县级融媒体中心的样板等。县级融媒体发展的长远目标应该是“互联网+新闻宣传+互动社交+电子政务+数字政府+智慧城市”，它将为基层群众提供更多的新闻信息、文化娱乐、公共生活、电子商务等方面的服务，让数据多跑路，让群众少跑路，最终缩小基层数字鸿沟，完善基层社会治理。

3 政务新媒体矩阵的功能拓展规律：重点突破，向后兼容

政务新媒体主要有信息公开、舆情应对、电子政务和社会治理等功能。在政务新媒体建设之初，政府对政务新媒体的所有功能虽都有所认知，但限于特定时期的社会环境和技术条件，政府对每种功能的认知程度是不一样的。因此，政务新媒体矩阵建设不是“齐头并进”而是“重点突破”，不同时期的政府总是推动发展矩阵中最紧迫的功能。不同时期政务新媒体功能的有机叠加，最终形成了复杂完善的现代政务新媒体矩阵。就像计算机操作系统一样，软件不断更新，功能不断完善，但系统始终坚持“向后兼容”的原则。政务新媒体是面向未来不断进化的，每次进化不是对传统功能的简单抛弃，而是将原有功能移植到更高端的平台。

3.1 门户网站建设阶段(1994—2002)：强调信息流通功能

1994—2002年是我国互联网发展的启蒙期和探索期，政府高度重视国民经济和社会的信息化建设。我国早期互联网建设由国家主导，走的是“科技牵引”的路线，目标是实现国民经济和科学研究的信息化。随着公众对网络的认知度、接受度、使用度的提高，政府意识到信息公开的重要性，并从省部级单位开始建设政府的信息发布门户网站。1998年，30%以上的部委和省级政府建立了门户网站。1999年国务院启动政府上网工程，此后政府门户网站建设快速推进。1999年省部级政府部门实现60%上网，2000年这个数字达到80%[24]，基本信息上网成为各级政府的共识。

媒体矩阵的运动并非始终是线性的变换，它还会出现从A到B的跃迁。政府门户网站的建设不是传统媒体的位移，而是全新的政务传播平台的再造。当政务新媒体建立起来后，政府认知媒体的坐标发生改变，党政部门更加积极主动地从事舆论宣传。政府门户网站拓宽了政府与群众的沟通渠道，重构了社会意识形态和政治文化观念，公权力的透明度增加，政务传播能够被公众“‘看得见’‘听得懂’‘信得过’‘能监督’”[25]。在这一阶段，政务网站运营维护的力量薄弱，网站设计比较简单，网页的导航性、服务性、互动性不够，内容更新不及时，经常处于睡眠状态。部分地方政府是被动上网的，这些政府部门虽然感觉到信息公开的重要性，但舆论宣传仍习惯性地依赖传统媒体。在互联网的开场期，政务新媒体虽然还比较弱小，但它提高了政治传播的效率，强化了政府自我调节的能力，并让政府在新媒体场域开始热身。

3.2 “网络权力博弈”阶段(2003—2012)：强调舆情治理功能

2003—2012年社交软件和社交网站逐渐增多，社交网络服务成为网络新引擎，互联网发展进入“凝聚人际关系”的时代，传播媒介由传统媒体转移到了互联网和手机媒体[26]。2005年新浪、搜狐等门户网站开通博客服务，博客流行标志着中国真正进入web2.0时代。博客主要是持续更新的长文章，因此它是一种精英偏向的自媒体，只有信源稳定、文字功底好的人才可能成为微博大V。此后，人人网、开心网、QQ等使“社交”成为网络服务的核心要素，新媒体“关系为王”的特征变得更加明显。1998年联合国新闻委员会将互联网命名为“第四媒体”，此后数据广播、网络电视、手机、户外广告等竞相角逐“第五媒体”。在2003年“非典”期间，手机因“同步共享信息”的特点受到高度关注，学者们倾向将手机看成“第五媒体”。2009年新浪微博开通，2012年腾讯提供微信服务。微博、微信是草根偏向的自媒体，它引导公众生产出大规模的传播内容。2012年我国网络接入方式出现新变化，“2012年上半年，通过手机接入互联网的网民数量达到 3.88亿，相比之下台式电脑为 3.80亿”[27]，手机网络用户超过台式电脑联网用户，成为人们获取信息的第一终端。

社交媒体给公众提供了网络论坛，但早期网络空间缺少规则和约束，网络相当程度呈现出“游民”状态。社交媒体将大众组织成社区，社会意见得以在网络空间汇集，网络舆论由此成为社会治理的鉴镜。正是社交媒体的快速发展，使我国的舆论环境出现了新特征：个人观点容易公开化、社会矛盾容易表面化、国内问题容易国际化，社会治理因此面临巨大压力。土地、医疗、公安等民生部门，因为要经常与百姓打交道，所以更加重视舆论传播。政府部门一方面继续建设政府网站，推动信息公开和网上办公；另一方面着手建设专业化的信息传播队伍，努力探索网络发布、政务微博的传播规律。总体来说，这个阶段官方舆论场和民间舆论场博弈激烈，政务新媒体开始发挥出舆论效力，但在舆情事件中传统媒体依然是主要的引导力量。2003—2012年可以看成是“互联网的上半场”，网络媒体对传统媒体发起了一轮又一轮的进攻，但双方力量还处在博弈阶段，传统媒体和政务新媒体一道坚守着主流舆论阵地。此时，政府部门已经感觉到网络舆论咄咄逼人的趋势，很多政府部门认识到政务新媒体建设的重要性，新闻发布、危机公关意识进一步增强。2006年，国家信息化领导小组颁布《国家电子政务总体框架》，电子政务成为政府网站建设的新亮点。政府在网络技术上的政策支持和资金投入为后续电子政务形成规模、创新社会治理提供了前提条件。

3.3 网上办事主导阶段(2013—2018)：强调电子政务功能

2013年12月，工业和信息化部给三大电信运营商颁发4G牌照。4G实现了宽带无线化和无线宽带化，促使局域网、互联网、电信网、广播网、卫星网等快速融合。网络物理空间建设为网络社会空间开发提供了无穷想象，我国社会进入到“互联网+”主导的“互联网下半场”。得益于基础通讯技术的升级，各种手机APP被开发出来，金融、医疗、教育、交通等部门均能够获得安全可靠的服务平台。随着各种新媒体的崛起，传统媒体的地位受到颠覆性冲击，网络舆论阵地开始成为舆论主阵地，引导网络舆论成为国家治理的一项重要工作。2013年以来，随着网络管理机构的建设、网络管理队伍的扩容、网络管理制度的完善、网络管理技术的应用，我国网络管理开始走向系统化、日常化、精准化、法制化道路，网络空间的社会力量被有效整合到国家发展轨道，“吵吵嚷嚷”的网络“游民”不断向遵守网络规范的数字公民转变。政务新媒体矩阵更有活力，政务微博、政务头条号、政务公众号等数量猛增，党政部门在舆论引导中显得更加自信、从容和有力。2013年微信成为网络社区划分的重要技术标准，越来越多的网民生活在微信社区中。微信社区是一个个封闭的群组，群成员之间有很强的社会关系，群与群之间有坚硬的数字壁垒。为了突破微信群之间的数字壁垒，更多的党政干部和公务人员自觉提高传播意识，他们通过各自的社会关系进入不同的微信群，通过个体的人格化力量传播党和政府的声音。

2013—2018年间，舆论宣传是狭义政务新媒体的重要任务，广义上的政务新媒体在此期间表现更突出，这主要是电子政务的推广与普及。电子政务是政府社会治理、公共服务的电子化。工业和信息化部建设的中国电子政务网将电子政务的技术平台概括为“两网一站四库十二金工程”。电子政务可以缓解公务人员的工作压力，降低行政办公成本，提高为民服务的办事效率，一定程度上促进了勤政、廉政。随着智能手机功能的更加强大，手机APP与政务网更能有效融合。2014年后微信城市服务快速普及，电子服务、移动办公成为政务新媒体建设的最大增长点。

电子政务的最终目标是建设系统化的电子政府、智慧政府，但过程中走的还是“搭积木”的路线，即各部门先行推出各种特色服务；然后政府根据形势需要进行顶层设计，对各部门的电子政务进行再改造、再组合。从每年的《政府工作报告》来看，电子政务的技术基础是“互联网+”“人工智能+”，电子政务推动的特点是有计划、分步骤、加速度，中央政府在这个过程中不断明晰对电子政务的认识。2012年的《政府工作报告》提出“以信息共享、互联互通为重点，加快建设国家电子政务网”。2015年的《政府工作报告》提出“互联网+”行动计划，要求“全面实行政务公开，推广电子政务和网上办事”。2016年的《政府工作报告》提出：“利用好网络平台，及时回应社会关切，使群众了解政府做什么、怎么做。”2017年的《政府工作报告》提出“健全立体化信息化社会治安防控体系”。2018年的《政府工作报告》提出：“运用互联网等信息化手段，加强对儿童托育全过程监管”，“创新食品药品监管方式，注重用互联网、大数据等提升监管效能，加快实现全程留痕、信息可追溯，让问题产品无处藏身、不法制售者难逃法网，让消费者买得放心、吃得安全”。通过与监控设备、手机APP等终端的无缝对接，电子政务在我国社会获得了快速发展。

3.4 社会治理主导阶段(2019年以来)：强调数字政府功能

数字政府是政府功能在网络空间的系统设计，是利用数字技术对政府职能的统筹，也是现实政府向网络空间的位移和拓展。随着大数据、云计算、移动化、物联网的发展，人类生活正快速向网络空间转移。网络空间是人类自己参与创造的全新的生存空间，人与机器、人与人的交往和连接方式被变化，人类在生物学、心理学和政治学等方面也将出现新的变化。人工智能让虚拟的网络空间更加真实化，它可以帮助管理者最终“建立一切资源服从单一目的的新秩序”[28]。数字政府是人造生存环境的产物，也是全球国家治理的共同趋势。数字政府主要有两个管辖空间：一是利用大数据、云计算、智能化、集成化等技术，强化政府对现实空间的精准管理；二是通过对网络社区进行再科层化，将网络社会空间、网络经济空间等纳入行政管理体系。

我国庞大的上网规模让其进入了数字经济的中心舞台。为了加强对网络空间的管理，提升政府治理能力，我国政府加快了数字政府的建设力度。《政府工作报告》在2014年提出实施“宽带中国战略”，2015年提出“发展智慧城市”，2016年提出“打造智慧城市”“光网城市”，到2019年之后数字政府、智慧政府的建设目标更加清晰。2019年的《政府工作报告》提到的数字政府建设要素是历史上最多的一次，涉及“互联网+政务服务”“互联网+监管”“互联网+教育”“互联网+医疗健康”“互联网+督查”“在线政务服务平台”“收费清单一张网”“智能+”“跨境电商”“远程医疗服务体系”“社会信用体系”等具体项目，数字政府推进的步伐明显加快。实名制乘车、ETC推广、人脸识别、健康码等均出现实质性进展，各级各部门建立的“数字孤岛”正在加速联结成智慧城市。

我国政府具有很强的学习能力，随着中国在大数据、“互联网+”、人工智能和虚拟现实技术、区块链等方面的突破，中国政府在数字政府建设中将越来越占据主动。“截至2019年11月我国已有10个省级地方政府出台并公开数字政府规划/计划”，“中国数字政府建设目前进入全面提升阶段，在创新政府治理和服务模式、提升行政管理和服务效率、提高政府公信力和执行力等方面发挥的作用越来越明显”[29]。中国在数字政府建设方面正在成为全球国家治理的新标杆，中国社会对大数据、智能计算的热情支持，有可能让中国政府获得巨大的数字财富资源。“截至2019年6月，我国在线政务服务用户规模达5.09亿，占网民整体的59.6%。”[23]随着社会管理电子化、公务服务APP化更多的出现，数据计算、人工智能正在帮助中国政府进行顶层设计，中国特色的治理模式因数字化、智能化获得了更强大的生命力。中国政府还倡导和平、主权、共治、普惠的国际网络空间交往原则，坚持追求“共建网络空间命运共同体”的目标。数字政府、智慧中国建设将给国际网络空间建设提供中国样板，中国将在尊重网络主权、维护网络安全、促进网络空间合作、构建网络秩序等方面做出自己的贡献。

4 结语

经过近30年的发展，网络空间已经成为中国人生活的第三空间，中国网络空间也成为全球最活跃的数字空间。当现实的社会关系和利益关系不断向网络空间迁移的时候，中国政府也不断拓展它的治理空间，逐渐实现政府管理的数字化和智能化。政务新媒体作为建立在网络基础上的信息传播载体，主要承担着两个层次的重要任务：一是平移传统媒体的信息传播和舆情管理功能，化解社会危机，塑造政府形象；二是创造数字化的治理规则和治理模式，实现社会关系的数字化，提升政府社会治理水平。我国政务新媒体是从政府门户网站建设开始的，此后逐渐形成立体化的媒体矩阵，目前正在融合成系统化的数字政府平台。政务新媒体的出现使政府的政治传播、形象塑造变得更加积极主动。同时，政务新媒体是沿着“信息传播—舆情管理—电子政务—数字政府”的轨迹发展的，在政务新媒体发展初期每种功能就已经植入矩阵中，但政府对每种功能的认知是随着新媒体矩阵发展而不断深化的。当政务新媒体矩阵向高端发展的时候，它不会简单抛弃原有的功能，而是在“向后兼容”的原则下不断整合更新。整合后的政务新媒体成为数字政府的技术平台，为中国政府创新治理体系、提升治理能力提供了坚实的平台基础。