县域治理中的纪检监察监督：过程、机制与功能
——基于A县的经验研究

2020-07-31 04:13李元珍吕德文

探索 2020年4期

李元珍，吕德文

(1.华中农业大学公共管理学院，湖北武汉 430070；2.武汉大学社会学院，湖北武汉 430072)

1 问题的提出

党的十八大以来，党和国家逐渐完善权力监督体系，力求“把权力关进制度的笼子里”。中共中央印发的《建立健全惩治和预防腐败体系2013—2017年工作规划》强调要“强化权力运行制约和监督，确保权力正确行使”。其中，集党内监督与行政监督，亦即集政治机制与行政机制于一体的纪检监察制度发挥了基础性作用。在中国的政治体系中，县是职能和机构完备并拥有一定管辖层级的基层政治系统，兼容了管辖权和治理权。这就意味着，县级权力配置不仅要服务于领导机构有效实现管辖权，保持权威体制的一统性，还要便于各职能部门和治理层级行使治理权，实现对公共事务的有效治理。从权力属性看，监察权本是中国特色的保持权威体制一统性的权力配置，但在县域治理实践中，它事实上具有难以替代的治理功能。从治理有效性的角度看，政治组织实行决策、执行、监督三事分工，是复杂政务活动提高效率、实行科学管理的必然要求[1]。如果将县域治理视作一个政策体系，则纪检监察机构在整个政策过程中嵌入了监督职能。那么，如何理解纪检监察机构在权力监督制约工作中的运作逻辑，它在推进县域治理现代化的作用机制如何？这是本文的研究重心。

纪检监察制度是中国特色的国家治理体系的重要组成部分。这得益于两种重要的制度设计。一是合署办公。合署办公主要是基于中国特色的党政关系，解决两个具有不同编制、职责，但工作对象、工作内容相近的党政机构工作关系问题而做出的制度安排[2]。1993年，纪检机构和行政监察机构开始合署办公，近年来的国家监察体制改革也遵循了党的纪律检查机构与国家监察部门合署办公的传统。从组织学的角度看，合署办公并不是单纯的职能整合，而是创设了具有不同合法性来源、组织机制的“一套人马、两块牌子”的新组织类型。纪检监察机构“一套人马、两块牌子”(纪律检查委员会与监察委员会)，使得党纪监督和国家监察可以有效衔接、相互促进。纪检机关与监察部门合署办公20年来，党内监督(包括党风党纪监督和党内决策监督)与国家监察之间已经实现高度融合。二是双重领导。1982年党的十二大通过的党章明确了纪检机构实行双重领导体制，各级纪委在同级党委和上级纪委的双重领导下开展工作。总体上，纪检监察机构的独立性和自主性是不断提升的，纪委在同级党委中的地位，以及上级纪委对下级纪委的业务、人事的控制权，都在不断提高。并且，通过设立派驻机构，纪检监察机构实现了对各政府部门人员及政策过程的直接监督。但是，这并未改变双重领导性质。监察机构必须接受同级党委的领导，党对监察机关的领导是监察机关依法独立公正行使监察权的政治保证。纪检监察合署办公以后，履行纪检监察两项职能，对党中央或地方党委全面负责。同时，下级纪检监察机关在案件管辖、调查审查等业务方面必须接受上级纪检监察机关的领导[3]。

纪检监察机构主要是对政策主体和政策过程进行监督。我国80%以上的公务员、95%以上的领导干部是共产党员(1)国家监察体制改革是中国特色监察体系创制之举[EB/OL].(2018-03-19).http：∥www.ljcd.gov.cn/show-1067-55656-1.html.，在对行使公权力的公职人员的监督中，党内监督和国家监察既具有高度内在一致性，又具有高度互补性。《中国共产党章程》规定纪委的职责是监督、执纪、问责。监察体制改革前的《行政监察法》规定监察机关主要对国家行政机关和行政人员进行监督检查和惩处。对于纪检监察机构而言，监督是处在教育和惩处之间的第二道防线，位于软约束与硬制约之间，并且是执政党的执政权与国家机构的国家治理权相混合的产物。如何通过这种结合在辖区内构建起一道严密的监督网络，是纪检监察工作的重心所在。从监督过程来看，纪检监察机构的监督贯穿于政策全过程，包括议程设置、问题界定、决策、执行以及反馈等阶段，是对县域治理体系的整体性监督。借助于纪检监察机构的双重属性，渗透于县域治理体系及其治理过程的监督机制，对县域治理的现代化具有重要的推动作用。

本文以华北地区一个普通农业县A县(截至2017年全县人口85万)的纪检监察工作为经验基础，探讨纪检监察工作在县域治理实践及其现代化过程中的作用机制。如果说A县纪检监察工作及县域治理现代化的机制也适合于其他地方的话，这个案例将有助于解释当前我国县域治理现代化的一般性问题。需要指出的是，本文的田野调研于2018年初进行，而国家监察体制改革于2017年开始全面深化部署。国家监察体制改革的内容有四大特点：监察权成为与行政权和司法权并列的国家权力、监察全覆盖、监察职权扩展到职务犯罪调查和处置、领导体制以垂直为主[4]。由于本文主要讨论的是对县乡党委政府行使公共权力的公务人员和十八大以来随着监督体系的触角不断向下延伸而被纳入纪检监察部门视域范围的村两委干部的监督，以及对整个县域治理政策过程的监督，因而监察体制的改革在总体上不影响本文关于监督问题的讨论。

2 县域治理中的纪检监察监督网络(2)笔者在此采用“纪检监察监督”的表述，主要出于两方面考虑。其一，党的十九届四中全会强调，“推进纪律监督、监察监督、派驻监督、巡视监督统筹衔接……推动各类监督有机贯通、相互协调”。纪律监督和监察监督虽各有侧重，但二者统一于我国党和国家监督制度体系之中。其二，学界已有不少研究者使用“纪检监察监督”这样的表述，如：孙现富.推动纪检监察监督和审计监督有机贯通[N].中国纪检监察报，2020-06-23；卢毅磊.推进审计监督与纪检监察监督融合贯通的方法探析[J].审计月刊，2020(1)：15-17；程春节.充分释放纪检监察监督效力与合力[J].人民论坛，2019(12)：47；袁懋栓.纪检监察监督应实行责任制[J].中国监察，2000(1)：50-51；雷耀春.企业纪检监察监督要有新思路[J].党风通讯，1995(4)：29.

纪检监察具有“全覆盖”的特征，不仅是指将所有县乡党委政府行使公权力的公职人员及村两委都纳入了监察范围，更是指纪检监察机构是县域治理体系的有机组成部分，渗入了县域治理全过程，从而形成了一个完整而严密的监督网络(见表1)。

表1 县域治理实践与纪检监察监督对应表

首先，纪检监察在对人监督上实现了全覆盖。纪检机构是党内监督机构，所有党员均覆盖其中，而所有行使公权力的公职人员，均被纳入监察范围。从实践来看，党内监督和国家监察有高度重合之处，这使得在县域治理实践中，对人监督的监察体系与治理体系具有同构性。一是县委常委会是县域治理的最高决策层，而县纪律检查委员会由全体党代表选举产生。并且，县纪委书记是常委会成员，参与常委会的所有决策工作。县纪委的独立性及高配置，使之对同级党委构成微妙的制衡作用。同理，乡镇纪委属于乡镇治理权之有机构成部分，对乡镇党委同样起到权力制衡作用。二是政府部门是县域治理的主要政策执行主体，派驻纪检监察组参与政府部门“三重一大”事项(重大事项决策、重要干部任免、重要项目安排、大额资金使用)的集体讨论，并不定期组织专项督查，配合县委巡察组进行政治巡察，对部门工作及主要领导进行全覆盖监督。三是村党支部和村民委员会是村级治理主体，村务监督委员会和民主理财小组是法定的村民自治制度设置。但在实际运作过程中，很多村庄的“自我监督”效果不彰。十八大以来，纪检监察触角下沉，在村党支部设立纪检委员，一些地方逐步将村务监督委员会和民主理财小组纳入纪检监察工作轨道，极大强化了村级治理的监督能力。

其次，纪检监察在对事监督上实现了对重要治理任务的日常监督。县域治理任务主要包括两类：一是日常性的行政任务，主要由县政府各部门分别执行。二是县委决策确定的重点工作，包括一般性的重点工作和中心工作，前者属于各部门承担的“重大事项”，后者则属于跨部门任务，一般由党委政府设立“专班”加以实施。一般而言，日常性的行政任务有较为明确的工作流程，科层制内部的专业分工即可实现对各治理任务的有效监督。而重点工作要么涉及较大利益分配，要么关系到县域治理的整体绩效，往往容易受到人为干预，自然而然是重点监察对象。在实际操作过程中，纪检监察机构主要通过政治监督、专项监督检查及专项正风肃纪工作，来实现对重要治理任务的监督。在对重要治理任务的监督过程中，纪检监察机构往往还会联合审计部门，通过专项审计等办法来强化监察力度和加强监察的科学性。

再次，纪检监察在县域治理过程中，实现了政策过程的全程监督。具体而言，在决策环节，通过“一岗双责”和“一案双查”制度进行决策监督。在党内工作制度中，领导干部对业务工作和党风廉政建设负双重责任。问责时既要追究当事人责任，又要倒查追究相关领导责任，包括党委和纪委的责任。如此，纪检监察工作事实上融入到了决策工作中，决策合法性很大程度上源自纪检监察机构的有效监督。在执行环节，通过专项督查保证政策执行。在县域治理实践中，中心工作主要通过“专班”加以推进，而组建专门的督查小组基本上是各个“专班”的标配。一般而言，专项督查由县纪检监察部门联合各职能部门组成，专门针对某项重点工作开展督查。一旦发现执行不力的情况，则可以采用“四种形态”特别是第一种形态，运用约谈、通报批评等手段，督促相关单位和官员贯彻决策意图。在反馈环节，通过政治巡察和专项巡察检视政策全过程。通常而言，政治巡察一般由地方党委组织，具体工作由纪检机构承担；专项巡察既可以由地方党委的巡察组进行，亦可由纪检监察机构组织。无论政治巡察还是专项巡察，都属于结果监督。本质上，结果监督并非简单地“办案”，而是通过发现问题线索，“清理”政策漏洞，开展补救和纠偏工作[5]。

纪检监察部门在每一个治理层级、每一个治理领域，都配置了监督力量，由此构筑了一个与县域治理体系具有同构性的严密网络。通过这种监督网络，纪检监察部门在监督过程中统一治理权与管辖权。纪检监察机构是政治机关，这使得其监督能体现党委政府的意志，具有鲜明的政治性，是管辖权的重要表现。同时，纪检监察又属于治理权的一部分，遵循行政理性化逻辑，监察过程严格遵循法律法规及行政流程。基于此，看似相互矛盾的政治动员和技术治理措施，却在纪检监察的监督过程中有机融合。事实上，在县域治理实践中，纪检监察机构并不以某个政策过程或执行主体为目标，而是立足于对县域治理体系的整体性监督。作为一种超越性的监督力量，纪检监察部门的监督为协调各治理层级以及各部门关系，整合决策、执行及反馈等政策过程，提供了政策工具。

3 县域治理中的纪检监察监督过程

纪检监察监督网络与县域治理体系的同构性，决定了其监督过程与政策过程具有同步性。一般而言，政策过程主要包括议程设置、问题界定、政策制定、政策执行、政策评估等阶段。作为一个具有明确“问题导向”，以修复治理系统为己任的专责机构，纪检监察机构的监督过程也与之高度匹配。文章将以A县纪检监察部门对农村集体“三资”管理的监督过程为例，来说明这种监督过程与县域治理实践过程的高度一致性(见表2)。

表2 A县纪检监察部门对农村集体“三资”管理的监督过程

(1)查找政策漏洞。纪检监察机构作为县域治理体系的专责监督机构，相较于别的部门具有优先及全面掌握治理信息及问题线索的优势，因而具有较强的问题识别能力。不过，信息掌握并不意味着可以自然形成问题认识，而是取决于问题识别机制。在A县，纪检监察机构对问题的判断主要基于三个渠道：一是指标。纪检监察信访作为一种制度化的、针对党员干部的常态监督机制，对于监测县域治理体系的运转情况具有相当的参考意义，纪检监察部门也甚为重视信访件的问题研判。二是事件。指标一般是常规性监控的结果，需要有较大样本、较长时间的信息资源，且需要有专业的数据分析，才具有政策意义。但一些偶然发生的公众事件，如果具有典型性，或影响了决策者的注意力分配，也会具有政策意义。三是反馈。反馈信息的渠道、内容都会影响纪检监察机构对问题的研判。一般而言，信息渠道越是权威、信息内容越是异常，就越是能够引起纪检监察机关的重视。在三个渠道中，指标相对具有常态化意义。A县每年都会针对信访件所反映的问题，查找政策漏洞。2015年初，A县纪委通过梳理2012—2014年三年的信访件发现，近80%的农村信访举报件涉及农村财务管理，这标志着农村财务管理具有政策漏洞。县纪委部门通过初步调研核实，确认了问题的真实性，A县农村财务治理的相关工作就此进入议程设置阶段。纪委不仅提出了治理农村财务管理漏洞的相关建议，而且纪委书记就此工作向县委书记进行了口头汇报，征得其开展相关治理工作的同意。

(2)提出监督目标。纪检监察部门的监督目标设置，一是基于纪检监察工作的职责要求，二是基于县域治理的目标设定。基于第一个理由，监督目标主要是对公职人员进行监察，调查职务违法和职务犯罪，开展廉政建设和反腐败工作。基于第二个理由，监督目标主要服务于县域治理实践，尤其是服务于重点工作的开展。A县作为一个农业县，农村集体“三资”管理的漏洞，不仅涉及涉农领域的廉政建设和反腐败工作，而且影响到县委常委会确立的县域治理总体要求，必然会成为纪检监察部门的重点监察对象。在发现其存在巨大政策漏洞以后，县纪委立即派人赴各乡镇对农村财务管理进行系统调研，逐条梳理存在的问题，并根据调研结果起草《当前农村财务管理工作存在的主要问题和对策建议》，该报告获县委书记肯定性批示。在双重领导体制下，纪委监委的业务工作直接受上级纪委监委的领导，其监督目标设定很大程度上取决于上级考核指标及年度重点工作安排。2017年和2018年，中央纪委监委将扶贫领域腐败和作风问题作为重点监察对象，这一监察目标和A县纪委监委已经开展的农村集体“三资”管理监督具有很强的契合性。双重压力之下，农村财务管理成为纪检监察的持续目标。

(3)出台监督方案。问题界定清楚之后，需要在相应的备选方案中进行政策抉择，最终做出政策决策。监督方案一般包括两大部分，一是组织架构，二是政策文本。从组织架构来看，由于重要监督方案很可能涉及县域治理体系的调整及治理能力的塑造，牵涉面广、影响大，纪检监察机构需借助县委县政府的权威来整合、协调人大政协监督、审计监督、社会监督等监督力量，以及相关政府部门及乡镇党委政府的配合。A县的农村财务管理监督方案经过县委常委会讨论，决定成立农村集体“三资”管理工作领导小组，并明确县委副书记牵头、副县长参加，县纪委协调，领导小组办公室设在县经管办。从政策文本来看，在县域治理中，最高决策单位是县委常委会，最为权威的监督方案均由县委县政府发布。在A县，每年只出台1～2份由纪检监察机构制定，由县委县政府发文的监督方案，而绝大多数监督方案只局限于纪检监察机关及相关部门，由纪检监察机关单独发文或与相关部门联合发文即可。关于农村财务管理，A县一共出台了3份文件，分别是县委县政府《关于全面加强农村集体资金资产资源管理的意见》，县委办政府办《A县清理规范农村集体“三资”管理工作实施方案》，县纪委监察局《关于严明纪律切实加强农村集体“三资”管理的通知》。

(4)督查。政策执行情况直接影响政策的有效性，其实施过程有赖于相应的监督。纪检监察机构的监督主要有3种方式。一是政治巡察。政治巡察主要由地方党委巡察组承担，主要聚焦党的领导、党的建设、全面从严治党、党风廉政建设和反腐败以及选人用人等问题。在实际工作中，巡察办公室设在纪委，巡察过程中的业务工作也主要由纪委工作人员承担。因巡察工作与纪检监察工作有很多交叉之处，所以政治巡察事实上并不是对具体政策的监督，而是对政策运行体系的监督，是对县域治理生态的监督。二是专项督查。专项督查是对具体政策执行情况的专门监督。一些专项督查聚焦于政策执行主体的态度及动机，督促其不折不扣执行上级政策。这多以作风巡查的方式进行。更多的专项督查聚焦于政策阻梗，推动政策落地。三是日常监督。日常监督主要依靠纪检监察信访来实现。绝大多数情况下，日常监督以“个案”方式呈现，纪检监察机构通过办案来解决那些偶然的、个别的阻碍政策执行的问题。但是，通过对典型案件进行剖析，进而举一反三，以案促改，如此也能达到监督的效果。例如，A县农村财务的监督主要采取专项督查和日常监督的形式，从2015年到2017年连续三年开展专项督查，并于2016年对农村集体经济进行全面审计，彻底摸清底数。同时加强日常监督执纪工作，根据2014年查处的该县某村干部虚报冒领国家粮食补贴的典型案例，在2015年结合中央和省市纪检工作精神，对虚报冒领涉农资金问题进行了清查行动，极大地规范了粮食补贴政策的执行。

(5)建立长效机制。政策执行的结果需要进行相应的反馈，与简单的办案不同的是，纪检监察机构的督查活动具有鲜明的政策建构指向，即就某个问题的治理建立长效机制。因此，在县域治理实践中，督查并非目的，而在于通过督查活动，监控问题解决的成效，评估政策的科学性和有效性，据此将问题解决方案转化为制度化方案。对于农村“三资”管理的漏洞，A县纪委也从制度建设的角度出发，督促主责部门制定了《A县农村集体资金资产资源管理办法》，着重从以下几个方面加以改进。第一，落实集体“三资”委托代理制。税费改革以后，农村集体资产实行“村财镇管”，但乡镇本身会计能力有限。对此，一是充实乡镇经管站力量，足额配置编制，并聘用代理会计增强会计力量；二是推行电算化，加大技术投入。第二，强化村级民主理财。村务监督委员会及民主理财小组属于村民自治组织系统，此次将其纳入纪检监察管理，接受乡镇纪检监察机构的业务指导，同时稳定村级会计队伍，强化会计监督职能；深化村级民主决策管理，严格落实“四议两公开一监督”。第三，创新审计监督管理方式。此前的财务审计没有规定审计时限，间隔期限越长，越容易出现账目混乱，并且难以追查。此次新增规定每月一次报送审计；开展就地审计、专项审计和任中审计；委托专业社会机构对重点问题实施审计。第四，加大巡查和问责力度。具体包括成立农村集体“三资”清理规范巡查组，形成常态化巡查督导机制，以及将“三资”管理纳入挂片领导、包村干部及村干部的年度考核目标。县域治理是一个开放系统，政策执行要受到各种政策环境的影响，长效机制的建立也有赖于多重制度设置的共同作用，有赖于整体政治生态的持续向好。

县域治理中的监督过程是一种特殊的问题解决及政策循环过程。这一过程表明，纪检监察机构并非一个单纯的反腐败专责机关，而是嵌入于县域治理体系，与县域治理过程同步的，通过系统监督来保障县域治理实施的综合性机构。也正是在这个意义上，纪检监察监督在县域治理实践及其现代化过程中具有难以替代的作用。

4 县域治理中的纪检监察监督运行机制

纪检监察机构是一个政治机关，属于县域治理政治统合机制的重要组成部分。纪检监察监督网络嵌入于县域治理体系之中，其监督过程得以完成，是县域治理机制，尤其是政治统合机制发挥作用的结果。从内在机理来看，这种政治统合机制主要由制度化动员、中心工作及技术赋权三个机制驱动。

(1)制度化动员。信访举报是纪检监察工作的“入口”，绝大多数问题线索均来自于举报。并且，与巡察发现、领导交办以及上级转派等内部约束性的官僚控制方式不同，信访举报作为一个外部引导性的官僚控制方式，其控制力来源于体制外，控制意图并不仅仅是为了规制官僚行为，而更倾向于导向特定的政策目标[6]。不过，与传统的群众运动不同的是，信访举报的动员机制已经被纳入了制度化渠道。A县纪委专门制定了《信访举报问题线索受理处置办法》，规范问题线索处置工作流程。因此，群众信访举报已非群众运动的构成要件，而是被纳入了纪检监察监督的制度框架内。

具体而言，纪检监察监督运用信访举报等制度化动员机制，主要体现在几个环节。一是查找政策漏洞环节。A县纪委每周召开一次信访分析会议，对问题线索进行集中分析研判。研判过程中，一些重复访、越级访和集体访等信访件，往往具有典型性，从而构成“事件”；一些领导交办的信访件，因注意力配置的原因，被当成重要反馈；由于群众自由来信来访不受外界因素干扰，当样本量足够时，其数据显示出的“问题”具有指标意义。由此，群众信访通过县纪委的分类处置，转化成具有普遍和一般意义的政策信息。对于纪检监察机构而言，群众举报就不仅仅是针对某个公职人员或具体问题，而是针对政策漏洞。二是督查环节。纪检监察机构在进行政治巡察、专项督查等活动过程中，都会通过新闻媒介通告督查时间、对象和内容，并公布举报邮箱和电话。很显然，公告本身具有鲜明的群众动员色彩。尽管督查期间的信访件也仅仅具有信息传递功能，但与普通信访举报不一样的是，督查信访举报往往更具针对性，巡察组可以利用其政治权威，汇集其他信息，及时定性并做出回应。就A县纪检监察工作经验而言，各类巡察组和督查专班移交的信访举报件，成案率几乎可以达到100%。并且被督查单位对巡察组和督查专班反馈的问题线索，几乎都会在规定时间内逐条整改并做出反馈。否则，在下一轮“回头看”中如果被发现整改不到位，他们会被严厉处理。可见，较之于常规性的信访举报，督查环节的信访举报一开始就被纳入了巡察组和督查专班的欲解决的某个政策轨道，且动员程度更高。

(2)中心工作。中心工作一直是基层党委政府执行国家政策的重要机制[7]。在县域治理实践中，县级党委从众多治理事务中遴选出重要的治理事务作为党委的重点工作，并通过党的组织体系充分调动和有效整合党政部门的资源以完成中心工作。纪检监察机构实行党政合署办公模式，这在制度上确定了其监督具有极强的政治统合内涵。一个典型的监督过程基本上是按照中心工作机制实施的。

中心工作驱动纪检监察监督主要包括三个步骤。一是确定重点工作。在县域治理实践中，县委常委会是最高决策机关，且是政治统合的实施者，代表着党委意志。与之相应的是，县域范围内的其他机构和个人，都无法统辖所有治理权。县纪委虽地位特殊，但也属于县域治理权的有机构成部分，如欲堵住重大政策漏洞，仍需借助县委常委会的权威。一般而言，重点工作的确定，需县委书记动议，县委常委会集体决策。尽管县纪委书记可以向县委书记口头汇报，并获得对方首肯，但汇报要转变为政策，有一套严格的决策流程。包括提供严谨的论证报告；县委书记肯定性的书面批示；常委会讨论并做出决议。某项监督工作一旦被县委常委会确定为本县重点工作，在领导注意力分配、行政资源调配、绩效考核权重等方面，都会得到倾斜。二是运动式治理。与国家运动主要诉求于合法性建构不同，基层运动型治理是应对中心工作的常规性行政机制[8]。其主要工作包括：成立领导小组，以加强政治领导，便于调配行政资源；以县委县政府的名义出台文件，相关部门出台实施方案和配套意见，确立治理程序、明确责任部门和责任领导；组建“专班”，通常会建立与中心工作相关的若干个业务专班；倒排日期，将各项任务分解、对标。整个监督过程虽由纪委主导，但县域治理的每一项工作都有主管部门，对某项工作的监督，一般仍由业务主管部门具体抓落实，纪检监察机构起到协调和纪律保障的作用。概言之，纪检监察机构可充分利用监察权，加大督查力度以加深行政动员程度。如果某个部门或公务人员在专项治理期间，因各种原因未能按时间表完成工作进度，纪检监察部门可以充分利用“四种形态”特别是“第一种形态”督促工作。三是组织激励。在一般性的中心工作中，组织激励主要表现在官员晋升及财政激励等方面。中心工作完成得好，会获得事先确定的奖励绩效；完成不好，或者出现重大纰漏，很可能受到惩罚，甚或一票否决。然而纪检监察监督的组织激励有一定特殊性，其主导激励措施是追责处分等负面激励。即纪检监察部门通过执纪、问责，来确保监督的落实。

(3)技术赋权。客观上，技术治理是行政科层化的逻辑延伸，意为通过法治化、规范化、技术化和标准化来强化行政理性。随着现代行政技术，尤其是以互联网为代表的新技术进入行政领域，民主的常规化监督能力及纪检监察的监督成效都得以大幅度提升[9]，技术赋权也逐渐成为纪检监察监督的重要驱动机制。

在查找政策漏洞的过程中，“数据”演示往往是技术赋权的效果。当前，群众举报大多不再依赖于传统信件和电话，运用网络工具举报，对证据的呈现更为完整，且效率更高。而纪检监察部门也越来越依赖于网络技术。畅通网络举报，不仅有利于加大制度化动员，还可以直接生成“数据”，快速找到政策漏洞。在督查过程中，问题线索及“证据”呈现很大程度上也依赖于技术赋权。由技术赋权所呈现出的“证据”具有客观性，容易形成证据链，无需施加额外的行政压力即可推动相关部门和人员处理政策漏洞。比如，2017年A县根据中央和省市的统一部署，对精准扶贫等惠民政策开展专项督查，其最为重要的政策工具便是大数据比对。A县纪委运用市大数据监督检查应用平台，对教育、民政、人社、城建、农业、卫生、计生、房管、林业等业务主管部门的13类惠民政策(其中6类与精准扶贫政策交叉)落实情况进行了监督检查，高效、便捷地完成了督查任务。在长效机制的建立中，技术赋权提高了制度化水平。当前，有效的监督措施几乎都离不开现代技术的运用。电子政务的普遍推行，使得行政过程在相当大程度上并不由行政人员控制，而是由政务系统这一无法更改的“系统官僚”控制[10]。这极大程度地减少了行政人员的自由裁量空间，客观上强化了技术监督。A县在清理规范农村“三资”管理的工作中，提出监督长效化的重要措施便是全面普及“三资”管理电算化，通过数据处理的自动化来提高监督质量。

由于纪检监察工作的特殊性及纪检监察机关的独特地位，使得其监督更具政治统合色彩。无论是制度化动员机制，还是中心工作机制，均表明监督机制有赖于政治统合。不过，纪检监察监督同样遵循行政科层化的基本逻辑。技术赋权在监督过程中的广泛运用，表明政治统合并不排斥行政理性。已经制度化了的动员机制，以及早已融入到基层治理实践中的中心工作机制，本身具有行政理性化精神，再加上技术赋权的强化，纪检监察监督的制度化特征更为彰显。

5 纪检监察监督的县域治理功能

纪检监察监督不仅有制度化、规范化及程序化的动力，其作为政治机制的重要一环，在驱动县域治理现代化中也发挥了重要功能。可以说，纪检监察对县域治理体系和治理过程的全覆盖、全过程的监督，塑造了县域治理的新样态。具体而论，纪检监察监督的县域治理功能主要体现在三个方面：决策科学化、政策执行规范化、政策结果制度化。

(1)决策科学化。县纪检监察机构实行双重领导及党政合署办公体制，这使得其在县域治理决策过程中，集参谋、集体决策及监督等多重身份于一体。A县纪委书记打了一个比方：如果说组织、宣传、统战等工作部门是党委的“亲儿子”，则纪委是党委的“亲弟弟”，两者之间关系密切，却非完全意义上的上下级关系。党委重大决策均需征求纪委意见，否则决策的合法性及其实施效果很可能会大打折扣。监督驱动的决策科学化主要表现在以下方面。

一是议程设置的动员模式。议程设置的动员模式指的是决策者主导、民众参与度高的议程设置过程[11]。与关门模式相比，动员模式既可提高问题认识的准确性，亦可在执行议程的过程中获得民众认可，减少阻力。随着群众动员被纳入制度化渠道，其难以持续的缺点被极大克服。因此，动员模式是一个较为科学的议程设置方式。县级纪检监察机构主导议程设置，既了解党委政府的路线、方针、政策，熟悉县级治理的决策流程，又有了解民意的畅通渠道，必要时还有丰富的政策工具动员民众参与，在运用动员模式上有天然优势。A县纪委在主导规范集体“三资”管理的议程设置过程中，便一方面开辟民众参与渠道，如运用信访举报件信息，多次实地调研；另一方面则严格遵循决策流程，通过口头汇报和正式报告获得批示，维护县委的决策权威。

二是决策过程中的民主集中制。民主集中制既是党内政治生活的基本准则，亦是县域治理实践中科学有效的决策模式。在县域治理实践的中，县委常委会是最高决策机构。常委会成员有集体讨论、发表意见的权利，在与县委书记意见相左时，还可保留意见。县纪委书记作为常委会一员，可参与集体决策，同时，职务身份也使得其督促县委书记遵循民主集中制。A县纪委虽主导了规范集体“三资”管理的议程设置，并获得了县委书记的支持，最终的决策形成仍然是通过县委常委会的集体讨论。

(2)政策执行规范化。纪检监察监督是县域治理规范性的保证。在消极意义上，它是县域治理体系的调节机制，作为发现政策“漏洞”的专责机关，纪检监察机构承担了诸多政策纠偏工作。在积极意义上，它是县域治理能力提升的重要动力机制，在重点工作的推动中具有难以替代的作用。具体而言，监督主要在以下两方面推动县域治理现代化。

一是对人监督。在县域治理实践中，对人监督的实质是对政策执行者的监督。基层政策执行者往往具有实际政策制定能力，这既可能更好地促成政策目标完成，亦可能导致政策偏差。对人监督恰恰起到了纠偏作用。一方面，如A县纪检监察人员常言，纪检监察工作并非给监察对象“找茬”，而是为其顺利工作保驾护航。按照A县某纪检组长的说法，纪检部门意见是“预防针”和“防火墙”，基层政策执行者如获得了纪检部门的“背书”，往往可以放心大胆地执行政策，甚至将此作为“尚方宝剑”提高政策力度。另一方面，通过对人监督防止政策执行偏差，确实是监督的重要功能。2016年以来A县纪委加强运用监督执纪“四种形态”，使得约谈成为监督的主要方式，并借此实现政策执行规范化。2017年A县纪检监察机构运用“四种形态”处理党员干部3 357人次，第一种形态占比达85.58%。

二是对事监督。在县域治理实践中，对事监督主要包括两个方面：第一，对县委县政府确定的重点工作的执行过程进行监督，保证县委县政府的决策意图得以实现；第二，对常规性的重要行政业务进行监督，保证科层目标的实现。这其中，最为重要的是对某些重要政策问题进行系统性“清查”，重新建构新的政策执行体系(3)十八届中央纪委第三次全会强调，“各级纪委要深化‘三转’，用铁的纪律打造纪检监察队伍”。但从A县调研来看，在推动农村集体“三资”管理规范化过程中，当地纪检监察机构一开始仍然冲在一线，如主导议程设置、进行问题识别等。但在具体执行过程中，具体工作由农业经济管理等专业部门主持，当地纪检监察机构慢慢聚焦于监督执纪等职责主业。。比如，在A县纪检监察机构介入之前，农村“三资”管理的政策执行体系具有典型的多头管理特征，经管、审计、民政、纪检等部门各司其职，从而制造了政策执行的“孤岛”现象。而纪检监察机构通过监督，不仅整合、协调多个部门对积累已久的问题进行了清理，还通过建立农村集体“三资”管理工作领导小组，整合、协调各部门重新规范政策流程，构建了新的治理体系。无论是对人监督还是对事监督，其本质都是整合自上而下和自下而上的政策执行体系。也正是在这个意义上，政策执行规范化并非完全秉持“完美行政”的理念，亦非一味讲究政策灵活性，而是以行政调适性为基本准则，在保证决策意图贯彻落实的前提下，合理化政策执行体系。

(3)政策结果制度化。在县域治理实践中，纪检监察监督并不以挑战者的面目示人。恰恰相反，它是县域治理体系的维护者。从县域治理实践逻辑看，监督嵌入于县域治理体系中，县域治理体系因此具有较强的自我调节能力。纪检监察监督的嵌入，使得县域治理的结果具有鲜明的制度化特征，它主要包括这几个方面。

一是临时性工作机制的常态化。通常而言，监督“清查”工作具有临时性、阶段性特征，这意味着政策缺乏稳定性和持续性。但是，一些行之有效的工作机制被创设出来以后，往往会嵌入常态工作之中。在A县农村集体“三资”管理规范化过程中，几个临时性工作机制以制度形式留存下来，如农村集体“三资”管理工作领导小组取代县经管办，成为“三资”管理的最高领导机构；农村集体“三资”清理规范巡查组常态化，成为纪检监察机构的日常工作；配合清理规范工作的农村集体“三资”审计，亦成为常态化工作机制。

二是动员机制的制度化。纪检监察工作具有极强的政治内涵，它本身属于政治机制的一部分。但是，监督过程高度遵循政策循环路径，与行政科层化相互匹配。因此，通过动员完成的监督，最终很容易转化为行政制度的一部分。比如，几乎所有的政治巡察和专项督查结果，最终都会反馈给督查对象进行整改，以完善治理形态。纪检监察监督的重要功效是通过有效的行政动员，激活既有制度，重新确立行政职能。A县持续三年的清查规范农村集体“三资”管理工作，最终强化了乡镇经管站职能和行政配置，理顺了村级民主理财小组的制度设置及功能定位。

三是技术赋权的理性化。纪检监察工作是一项极为严肃的，注重“证据”的工作，这使得监督也极为重视现代技术在信息收集整理及证据链形成过程中的关键作用。客观上，繁重的监督工作也迫使纪检监察机构更为重视现代技术的运用。如此也不难理解，大数据比对会成为县级纪检监察机构专项督查精准扶贫等惠农支农政策的技术依赖，以及推动电算化和银行直达制度等成为农村集体“三资”管理的重要举措。本质上，技术赋权不仅会增强监督效果，更会转化为制度化、规范化和程序化的行政技术。在认识到大数据比对的作用后，A县各部门在实施支农惠农政策过程中均运用相关数据平台，提高政策瞄准率。

县域治理是国家治理的基石。县域拥有完整的政治行政功能，反映出国家行为的一致性和制度的整体性，同时，因处于国家与社会的交接面上，其运行更具多样性。党的十八届三中全会提出推进国家治理体系和治理能力现代化以来，县域治理实践中的制度性因素在不断增强，表现为县域治理制度体系的完整性及制度执行的一致性得以不断提高。有学者从政治与行政二分的角度进行分析，将行政科层化或行政机制视作县域治理制度化、规范化及程序化的主要表现，将“党领导下”的政治统合视作一种非正式的治理机制[12]。还有一些研究从“一把手”日常行为的视角切入，证明县级治理的非制度化逻辑[13]。这些研究并不否认政治机制在解决官僚制失灵中的关键作用，却潜在地假设政治机制与行政理性化之间是相互分离，甚至是互相干扰的。

事实上，在县域治理过程中，“党和政府”是“国家”的具象化，二者不可分离。过去几十年，中国的国家治理经历了从总体支配到技术治理的大转型[14]，恰恰是政治机制在起作用。其突出表现是，政治机制本身也在遵循现代化的治理逻辑。比如，基于群众路线而创设的中心工作、综合治理、简约治理等基层治理方法，早已不是长官意志的表现，而是被纳入了制度化轨道[15]1-14。事实上，在县域治理现代化过程中，行政理性化过程也得益于政治机制的推动。在县域党政体制中，党政既非完全合一，又非分离对立，而是有统有分，分工协作，形成“党委领导、政府主导”的治理格局[16]。县一级党委围绕中心工作，对行政科层制进行结构整合、资源聚集、功能重组，由此形成了政治统合制的运行机制[17]。本文从纪检监察监督的运行来理解制度化的政治统合机制对行政理性化的推动。

研究表明，纪检监察监督在县域治理实践中勾连了政治机制与行政机制，形塑了县域治理的新样态。纪检监察机构的政治属性，使之更容易使用政治统合机制，包括它本身拥有制度化动员渠道，更容易将部门意志上升为最高决策意图，其监察权也使得它更容易统合党政部门。同时，纪检监察的工作属性意味着它天然具有维护县级治理体系稳定性和完整性的功能，其工作过程也更为注重规范化、程序化和制度化，这都与行政理性化具有亲和力。如此，纪检监察监督通过全方面介入县域治理实践，推动了县域治理现代化。

6 结论与讨论

从A县的经验研究来看，纪检监察机构在维护县域治理体系的完整性和稳定性方面具有重要作用，纪检监察监督在推进县域治理体系和治理能力现代化过程中亦是重要的动力机制。这说明，与一般理论假设不同，政治统合机制并非一种非正式的运作机制，也不是一种非制度化的行政整合，与行政机制之间并不存在泾渭分明的界限，在县域治理实践中恰恰是政治机制在有效推动着县域治理现代化。

具体而言，县级纪检监察机构是县域治理实践中党政体制的重要组成部分，纪检监察权既服务于管辖权，是县级党委权威一统性的表现，亦嵌入治理权中，是县域治理有效性的保障。由于纪检监察工作嵌入县级治理体系形成了完备的具有全覆盖特征的监督网络，因而纪检监察机构在县域治理体系中具有独特地位与功能，使监督并不属于县域治理的某一具体层级，也不属于政策过程的某一具体阶段，监督对象是县域治理体系及政策的全过程。因此，就监督的实施而言，它与县域治理的政策过程高度匹配，构成一个完整的监督循环。纪检监察机构之所以能够实现监督循环，得益于制度化动员及中心工作等政治驱动机制，亦得益于技术赋权。正因为纪检监察监督连接了政治机制及行政过程，使得其在推动县域治理现代化过程中具有难以替代的作用。简言之，县纪委拥有参与决策、群众动员和维护党纪国法权威的职能定位，使之能够运用政治统合机制推动行政法治化与县域治理法治化。

本文也解释了近些年来县域治理的一个新动向，即通过监督达到治理现代化。纪检监察机构在县域治理中的作用越来越重要。纪检监察机构不仅通过履行监督职能建立了完善的县域监督体系，促进了县域治理体系的制度化和规范化，它还直接推动各职能部门强化了督促检查的作用。因此，县级职能部门不仅是一个业务部门，同时也是一个督促检查乡镇党委政府完成部门任务的监督部门。如A县的农村“三资”管理工作，在纪检监察机构主导完成制度化建设之后，作为主管部门的县农经局，依据相关制度规定对各乡镇党委政府进行督促检查，要求其切实采取措施加强“三资”管理工作。由此，县域治理中的条块结构呈现出控制权上移与事权下放的双向运动。职能部门通过下放事权，将越来越多的业务转交给乡镇党委政府。与此同时，职能部门强化了业务的目标考核权和督促检查权，控制乡镇党委政府完成业务的过程和结果。在这个双向运动过程中，职能部门的履职行为，往往从业务指导角色转变为业务领导角色；从具体业务的承办单位转变为督促检查乡镇党委政府完成相关业务的监督单位。而乡镇党委政府的角色从具有一定决策权的治理者角色，转变为自由裁量权受到严格限制的政策执行者角色。