农村饮水有效供给的结构性矛盾与制度创新

陈 敏

(西南大学 经济管理学院，重庆 400715)

农村饮水是世界性难题。联合国先后将农村饮水纳入“千年发展目标”和“可持续发展目标”，明确提出到2015年将无法持续获得安全饮用水和基本卫生设施的人口比例减半；到2030年人人都能公平获得安全和可负担的饮用水。我国一直高度重视农村饮水问题，特别是改革开放以来高度重视农村饮水工程建设，2004年以来几乎每年中央1号文件和政府工作报告中都要专门部署农村饮水工作，包括农村饮水的规划、投资、水源保护、水质监测、优惠或补贴、优先解决对象、责任制、运行管理、维修保养、隐患排查、城乡供水一体化、管护机制等各个方面。截至2018年底，我国建成1 100多万处供水工程，服务9.4亿农村人口，全国农村自来水普及率达81%，提前实现了联合国千年发展目标[1]。这说明我国农村饮水发展虽取得了阶段性成就，但并不意味着我国已彻底解决了农村居民饮水问题，事实上农村饮水的结构性矛盾依然突出，缺水与饮水不安全问题仍然比较普遍。

为破解我国农村饮水难题，学术界与实务界进行了卓有成效的研究，取得了丰硕成果。大部分研究认为农村饮水是准公共产品[2]，应由政府负责供给[3]。从实践来看，多年来各级财政投资的增加使我国农村长期存在的饮水问题基本得到解决[4]，但农村饮水的安全短板仍很突出，解决起来难度大。为解决农村饮水安全问题，研究人员构建和采用了不同的测量方法与指标体系来评价饮水安全程度，但从供给的维度看，供给主体的多元化使农村饮水陷入困境，尤其是农村饮水工程的运行管护存在明显差距[5]，有人建无人管的现象普遍存在，工程长效运行机制需进一步改革完善[6]。农村饮水安全问题本质上仍然是一个饮水供给问题，国家财政补贴成为解决农村饮水安全的根本措施[7]。这又涉及农村供水工程运行的可持续性问题。保障农村饮水工程的可持续性运行，首先需要维持饮水运营的收支平衡[8]，其中水价在水资源优化配置、水需求调节和水污染治理等方面的作用至关重要[9]。因此，解决农村饮水及其安全问题的主要途径就是政府的强力介入[10]，积极承担相应的责任[11]，建构起多中心供给的长效机制[12]。在这个过程中，政府可以充分引入市场竞争机制来提高农村饮水的供给效率[13]。这些研究观点对统一思想认识、促进农村饮水问题解决起到了积极作用。

但随着我国精准扶贫和乡村振兴战略的持续推进与深入实施，一方面农村饮水工程的大建设时代基本结束，另一方面农村的人口居住分布出现重大变化，对饮水的集中化供给需求以及个别精准化供给的要求日益增长，使农村饮水面临的主要矛盾已发生深刻变化，之前偏重于工程建设的技术性研究、偏重政策宣传的阐释性研究和偏重基础理论的演绎性研究等已不能破解现实中的困境。立足于农村饮水的本质属性和阶段性特征，在以人民为中心发展思想的指导下，科学回答“农村饮水究竟是不是公共产品、究竟该谁负责供给、怎么样供给更有效”等理论与实践问题，是摆脱当前农村饮水工作中存在的“泛公益性”和“泛市场化”两种错误认识的前提，是破解农村饮水“市场失灵”和“政府失灵”交织的重要路径，有利于实现基于农村饮水市场平衡的有效供给。

1 当前农村饮水供给的结构性矛盾

由于自然降水、地质地貌与农村居民人数、居住地等多种因素影响，农村饮水供给中出现各种矛盾是极其正常的。同时，受我国城乡二元结构的影响，城乡饮水供给差距大，农村地区饮水市场存在的矛盾相比城市更为突出，与全面建成小康社会和乡村振兴的目标差距明显，主要表现为饮水市场供需不稳定、不均衡，“有水无人用”“有人无水用”“有人乱用水”等现象并存，饮水工程被抛荒和居民饮水无保障现象并存，存在着饮水供给与需求的结构性矛盾。

1.1 农村饮水供不应求的矛盾

从需求角度看，农村饮水市场供不应求是普遍性矛盾，每年都有大量农村居民无法获得足量的安全水，包括很多已被饮水工程覆盖的区域，直接影响农村居民的生产生活甚至生命安全。目前，在饮水安全方面，还有大约104万贫困人口饮水安全问题没有解决，全国农村有6 000万人饮水安全需要巩固提升，其中西北地区重点解决有水喝的问题，西南地区重点解决储水供水和水质达标问题[14]。

部分农村饮水需求大于供给的矛盾，与农村饮水的基础性、分散性、反复性和阶段性密切相关。水是生命之源，饮水是人的必需品且无替代品，是农村居民生存中最基本的需求之一，刚性需求量大，但时常出现数量短缺现象。同时，与城镇饮水相比，农村尤其山区农村居民以散居为主，而水又具有资源不稳定性、向下流动性、不易长距离运输、不易长时间储存、极易被污染等特征，因此供给成本高、损耗大、效益差，在农村居民可承受水价范围内难以实现有效供给。一方面，随着全球气候逐步变暖与农村居民相对集中居住的加快以及居民生产生活用水量的增加，农村的饮水需求量不断增大。另一方面，受旱涝交替、并存或急转影响，农村饮水已经解决的问题可能会重复甚至反复出现，饮水工程建设不可能一蹴而就，更不可能一劳永逸地解决农村饮水问题，需要循环往复、持续不断地解决。如云南省在2015年底已全面结束了农村严重缺乏饮用水的历史[15]，但受2020年春夏交替时特大干旱影响，100多条河流断流、180座水库干涸、140眼机井出水不足，导致147.79万人饮水困难，需要政府帮助解决[16]。新时代农村居民对生活质量要求不断提高，饮水也就从“有水喝”向“喝好水”“喝放心水”转变，之前建设的一些饮水工程已经不能满足农村居民需求，需要不断更新、改造甚至重建。

1.2 农村饮水供过于求的矛盾

与供不应求矛盾相比，更为严峻的问题是，在庞大的农村饮水刚性需求面前，国家投资建设的农村饮水工程的效益发挥并不理想。这与农村饮水的需求混合性、季节性和供给多元化有关，也与农村人口流动性较大有关。从需求角度看，农村饮水与农村教育、交通、文化、医疗等一样，也有基本需求和非基本需求之分，但其界线不那么清晰，政府在履行基本需求供给中没有边界，出现可能已超额满足A户的非基本需求，但尚未满足B户的基本需求等情况，只能无限制供给，自然出现供过于求的情况。同时，受多种因素影响，农村饮水需求量不持续、不稳定，呈现“过山车”现象。例如，受人口季节性迁移影响，农村地区常住居民偏少，有的甚至出现“空心村”，这时饮水需求量极小甚至为零，大量饮水供给无人消费。相关部门曾对21个省(区、市)2 216处不同规模已建成投入运行的农村集中供水工程进行测算，实际供水人口仅为设计值的50%，实际供水量仅为设计值的30%[17]。如某村一供水工程，总投资18万元，覆盖人口50余人，但常住人口约20人(1)数据来源于2020年3月笔者在四川省南充市蓬安县某镇的实地调研。。从全国范围看，农村饮水工程已覆盖9.4亿农村居民，但农村常住人口不到6亿[18]。这就造成饮水工程的供能必须按照人口最高峰值设计，但又意味着多数时间大量的供能被闲置，即实际供水量高于实际饮水需求量，由此导致后续的一系列问题，如水价、供水运行与管护等。因此，农村不少饮水工程建成后低效甚至无效运行，自我生存能力孱弱，不少工程被“弃管”、被“抛荒”而成了“僵尸工程”。这不仅没有彻底解决农村居民的饮水问题，还耗费有限的财政资源，不仅造成社会资源浪费，而且增加饮水供给负担。

从供给角度看，与城市饮水供给路径单一性和垄断性不同，农村地区尤其是南方丰水区农村饮水有政府供给(国资自来水公司、农业农村饮水项目等)、集体供给(庭院联合、村集体联合等)、自我供给与社会供给(私营企业、社会资助等)等多种方式，其中城镇、集中居住区、干旱区、经济发达区以政府供给为主、自我供给为辅，而村社、分散居住区、丰水区、欠发达区则以自我供给为主、政府供给为辅，两套或多套供水系统相互交叉、互为补充。这本来是好事，但也给饮水市场供给带来困惑。统计显示，除近年来国家投资新建的各种饮水工程外，大量农户家中还有传统的自备水井、水塘、水窖等，其中67%为浅井、3%为集雨、9%为引泉、21%直接取用河水、溪水、坑塘水、山泉水或到其他村拉水[7]。这是历史和生活习惯使然，本无可厚非，但在水质相当的情况下，如果政府供给收费，农村居民就有可能“用脚投票”，不选择政府供给用水，从而导致饮水供过于求。利用政府投资的公益性与免费性，进行超前规划和超规模建设，也是导致部分农村饮水供给能力过剩的重要原因。

1.3 农村饮水价高于求的矛盾

合理制定农村饮水价格，以价格来调控农村用水量，是解决农村饮水问题的关键，更是实现农村饮水安全工程长效运行的重要措施[19]。但从供给成本角度看，受地形地貌、资源禀赋、海拔气候、生态环境、用户密度等客观因素影响，不同的农村饮水工程供给成本差距十分明显，其平均供给成本远远高于城镇供水成本，尤其是偏远山区、高海拔地区、干旱地区、需要耗电抽水储备地区等，而当地农村居民的经济承受能力和可支付能力又恰恰偏弱，收支之间形成明显的“剪刀差”，使饮水工程的成本回收率低，难以实现“以水养水”。尤其是海拔越高、位置越偏、交通越落后的地方，饮水工程建设难度更大、供给成本更高，供给侧的单位成本和需求侧的支付能力逆向而行。这造成农村饮水工程的建设与管护难以为继的现象比较普遍。水利部门的专项调查显示，我国农村供水工程中执行水价低于全成本水价的占95.5%，低于运行成本水价的占80%。也就是说，即使在水费回收率达到100%的情况下，95.5%的工程难以良性运行，80%的工程难以保证基本运行。全国农村集中式供水工程水费回收率不足75%，约70%的工程水费回收率不足90%，说明农村饮水工程可持续难度大[20]。

这也与农村饮水市场供给规模小、效率差、用量少、损耗大有关。与城镇供水工程相比，农村饮水工程的规模比较小，按已公布的工程总数和覆盖居民人口数计算，处均供给人口不足100人，难以形成规模效益，饮水工程建设的固定成本、运营的养护成本、资源的机会成本等都比城镇水厂高，几乎不存在规模效益，甚至时常出现供给越多亏损越大的现象。如上面提到的某村供水工程，按工程使用20年计算，全成本水价为34.5元/吨，按两部制计算水价为42.9元/吨，是当地城镇供水执行价格的10倍以上。同时，受远距离输送、缺乏必要的维护保养和管理不善等因素影响，农村饮水的供给损耗远远高于城镇(主要是农村饮水工程的管网漏损率比较高)。这也直接影响水费价格和管理成本，使农村饮水陷入“供给损耗大—单位成本高—百姓用量少—资金回收率弱—管理维护差—漏损更严重—单位价格更高”的恶性循环中，从而进一步拉高水价。大量实地调研和统计数据显示，目前农村饮水工程中千人以下的供水工程占99%以上[21]，其覆盖范围窄、供给人口少、水费收入低，甚至大量工程供给无定价、定价不买单、欠钱不缴费是常态，“无厂不亏”“负债运行”成了共性，尤其是那些需要耗电抽水的饮水工程，大多收不抵支，几乎连电费都无力支付。只有极少数地理位置好、资源丰沛、水源稳定、规模较大、成本较低的饮水工程能回收成本或获得微薄利润。价格高直接抑制了部分农村居民使用政府与社会供给的饮水，多采用自我供给。这为农村饮水不安全埋下了隐患。

1.4 农村饮水质低于求的矛盾

从供给质量角度看，我国农村饮水工程供水水质合格率普遍偏低。根据水质监测结果，按现行放宽标准，小型集中供水工程和分散式供水工程水质合格率分别为39%和28%[22]。由于缺乏必要的检测经费、化验室、消毒设备与检测人员，对检测不合格的水源、水质没有采取相应措施处置，导致农村饮水水质达标率参差不齐。由于饮水质量安全导致人员中毒和伤亡的事故在农村地区屡有发生，饮水安全工程反而可能成了安全隐患工程。

这与农村饮水工程点多、面广、量大有关。从水源保护角度看，漫山遍野的溪沟塘库绝大多数都是农村饮水的水源地，它们分布无规律、大小不均匀、水质有差异，同时面临着程度不一的面源污染，有的还处在高氟、高砷等有害物质聚集区域内，难以做到水源地应保尽保，水质在源头就可能已经受到污染。如2018年生态环境部对2 131个村庄2 249个饮用水水源地监测断面的数据显示，总体水质不达标的占比18.1%，地下水水源地水质不达标率达34.2%[2]。同时，我国大量的农村饮水工程尤其是分散工程属于简易工程，很多缺乏饮水处理设施和处理工艺，尤其是水质检测，加之建设不标准和运行不规范问题叠加，造成饮用水往往是从水源头经水龙头到农家灶头的“直流水”。从覆盖人群角度看，标准化建设和规范化管理的规模化饮水工程虽然覆盖人群较多，但非标准化建设和不规范化管理的小型与简易的饮水工程覆盖的地域更广、覆盖的人群绝对数量仍然很大。在我国庞大的农村居民基数情况下，小比例也是一个庞大的群体、小概率风险也可能形成大事件。因此，政府供给、社会供给与农村居民自我供给相比，在整体上没有竞争优势，还因覆盖范围扩大而增加发生群体性事件的风险，因此群众思想上不认可、行动上不买单，导致农村饮水供需不稳定、市场不均衡。

2 农村饮水供给制度的结构性矛盾

农村饮水供给市场出现的上述结构性矛盾是内外因素综合作用的结果。其中内因主要是由农村饮水的自然特征与人文特征决定的。在外部诱因中，农村饮水的正式制度安排无疑是非常重要的。无论是饮水工程建设与管护、管网建设与管护还是饮水供给及其价格等均与制度安排密切相关。同时，农村饮水出现的结构性矛盾，一方面反映了农村饮水制度存在问题，另一方面农村饮水制度存在的结构性矛盾也导致了农村饮水供给的结构性矛盾。经过比对选择，笔者重点考察中央、省(区、市)和基层三个层面的农村饮水制度，具体包括国务院办公厅和国家发改委、水利部、财政部等颁布实施的9部规章制度和江苏、安徽、浙江、湖北、陕西、内蒙、山东、四川、重庆、福建、甘肃、广西等12个省(区、市)以及重庆12个区县颁布实施的38个农村饮水规章制度。从总体情况上看，这些制度对推动农村饮水工程建设起到了积极作用，切实解决了不少问题，但随着经济社会的发展、环境的改变、技术的进步，曾经完备的农村饮水制度已经出现了制度供给的结构性矛盾。匹配“有水喝”任务的制度不能满足“喝好水”“喝放心水”的任务需求，侧重于饮水供给的制度可能无法适应“有效供给”的需要。

2.1 农村饮水供给制度的设计冲突

有供给不等于有效供给，有需要不等于有市场需求。只有能被市场长期、普遍认可的供给，尤其是能保持市场稳定、供需均衡的供给才是有效供给。如何把农村的饮水刚需转化为稳定的市场需求，是实现饮水供给向有效供给转化的先决条件。而现在农村饮水市场的供大于求与供低于求都不是有效供给，这是当前农村饮水市场面临的主要矛盾。这个主要问题的产生，农村饮水制度安排是直接原因，主要表现在以下三个方面。

一是农村饮水产品定性模糊化：混淆不准的制度定性。对农村饮水定性不准是导致出现各种矛盾和问题的主要根源。“泛公益化”认识让政府背上农村饮水无限供给的沉重包袱，而“泛市场化”认识则让政府与市场相互推诿扯皮，出现农村饮水管护甚至供给的真空。笔者考察的制度中有14个把农村饮水(工程)定性为公益性基础设施，或与民生紧密相关的公用事业，明确为政府应当提供和保障的村镇公共服务，具体包括加大对村镇供水工程建设和管理的投入，把工程建设用地作为公益性基础设施用地列入计划优先安排。个别省(区、市)还要求从用电优惠、免征水资源费、水质监测免费、税收优惠等方面给予鼓励和扶持。但因农村饮水具有网络垄断性和排他性，不具备纯公共产品的性质，且水又是稀缺资源，在一定范围内存在“拥挤效应”。于是，不少地方又把农村饮水作为“商品”，依赖市场手段调剂和供给。由于忽视了农村对水的基本需求和非基本需求的区别和辩证关系，而笼统定性为公益品，由政府大包干“无差别”供给，这让农村饮水的非基本需求搭上基本需求的“便车”，形成超额的“免费水”“福利水”“大锅水”，加重了农村饮水市场失灵的矛盾。

二是农村饮水供给质量理想化：高标低配的水质标准。各地出台的相关制度都把水质要求贯穿于农村饮水的全过程。其一，统一标准。现行国家水质标准中指标由之前的35项增加至106项，不分城乡统一执行。其二，分类管理。对供水规模大的提出更高要求，如日供水1 000 m3或供水人口1万人以上的工程，应建水质检验室，配置设备、人员和经费。其三，分级管理。日供水能力大于3 000 m3的农村供水工程由省级卫生部门负责，其他由县或市级卫生部门负责。但现行《农村饮水安全评价准则》降低了这一制度标准，如分散供水工程的基本达标水质标准为无肉眼可见杂质、无异色异味、用水户长期饮用无不良反应，检测方法改为“望、闻、问、尝”。部门博弈和政策打架给农村饮水(工程)降标供给带来可乘之机，导致很多饮水工程在建设时就没有达到标准。根据一些部门和相关人员的明察暗访和技术检测，农村饮水水质达标率不高，与国标差距比较大，其中集中供水达标率又高于分散供水达标率。

三是农村供水类型单一化：人畜同饮的供给制度。相比而言，农村饮水需求和供给都具有多元性，除了跟城镇居民淘菜做饭、洗漱洗涤等相同的需求之外，还有牲畜饮用、农业浇灌使用等。不同需求对水质要求不同，因此可分类供给、循环利用，如烧饭炒菜用自来水、洗衣拖地用山泉水、淘米水可以喂养牲畜、洗涤水可以浇灌田园。这不仅是节约水资源、降低农村供水压力的需要，也是遵循农村供水特性、形成节俭等良好习惯的需要。但现行农村饮水制度中没有提及分类供水，甚至一些地方还设计出用量保底、包干收费等刺激无节制用水的制度，使牲畜饮水搭上居民饮水的便车、生活用水搭上饮用水的便车，导致供水主体更注重数量而不注重质量、更注重开发而不注重节约、更注重当前而不注重长远，直接拉低了农村居民饮水水质。

2.2 农村饮水责任主体制度的落地矛盾

该谁对农村饮水负责，政府还是市场、中央还是地方、国企还是私企、集体还是个人，这些都是影响农村饮水有效供给的核心问题。从现行制度看，在责任主体、融资主体、运管主体等三个主要方面的制度均存在模糊不清、左右摇摆和相互推诿等情况。

一是在责任主体制度规定方面基层化，出现责任“层层下移”。现行《农村饮水安全工程建设管理办法》中规定：“农村饮水安全保障实行行政首长负责制。地方政府对农村饮水安全负总责，中央给予指导和资金支持”，对“农村饮水安全项目管理实行分级负责制”，要求层层签订责任书把责任落实到人。可以看出，制度上已把农村饮水的责任从中央贯穿到地方甚至乡镇和村社。但层层落实责任的制度机制也使得不少具体事项被下放到基层，变成基层负全责。制度中关于事权划分，中央承担纳入规划的饮水项目的定额补助部分，没纳入规划的、定额不足的、提高标准超支的、已受益区出现反复的，均要求省级负总责或地方自行解决。而省(市、区)则把20人以下等分散供水工程事权全部下放到区县，区县又明确由乡镇或街道履行主体责任，这样“省负总责”演绎成了“乡负总责”。

二是在融资主体制度规定方面空心化，补助配套难以到位。国家制度规定农村饮水安全工程投资由中央、地方和受益群众共同负担。其中，中央补助为定额补助性质，由地方包干使用、超支不补，对东、中、西部实行差别化补助政策。地方投资落实由省负总责，在中央下达建设总任务和补助投资总规模内，具体项目由各地确定，入户部分可引导和组织受益群众采取“一事一议”筹资筹劳。“补贴、配套”只针对国有或集体企业甚至村民个人。在民营主体较少的情况下，现行农村饮水融资的基本框架就是“财政投入+百姓自筹”。其中财政投入包括中央补贴和地方配套，百姓自筹主要有投资、投劳两种方式。由于农村经济实力不够尤其是村集体经济普遍弱小，加之一般而言农村饮水工程耗资巨大，因“自筹”不到位也就使得“财政投入”难以到位，因此“一补一配”制度让融资责任主体在层层强化中被弱化、虚化甚至空置。

三是在运管主体制度规定方面“抓大放小”，小饮水工程运管困难。从制度变迁角度看，随着农村饮水运管问题日益显现，运管制度也经历了从不重视到重视、从不成熟到逐步成熟、从不管用到逐步管用的发展过程。当前农村饮水运管制度主要体现了两个核心原则：其一，按照产权归属分工负责，政府只负责国有投资或财政补助建设的饮水工程；其二，按照大小规模分级负责，原则上万人饮水工程推行公司化运营和专业化管理，千人饮水工程通过购买服务、经营权承包等方式推行专业化管理。政府通过各种方式经营规模较大的集镇饮水工程，切实解决了城镇人口的饮水难题，但将占比超过99%的千人以下饮水工程直接交给村委、用水合作组织、用水户协会管理，表面是“抓大放小”，实质是因为小工程亏损几率高，地方政府也难以顾及。在经费、人力、技术等方面小饮水工程远不及大中型工程，这也是众多小型饮水工程运管困难的主要原因。

2.3 农村饮水融资投入制度的两难困境

现行农村饮水出现的种种问题，归根到底是经费投入问题，其中建设中的资金分配制度、运行中的成本回收制度、管养中的政府补贴制度等最为关键，影响融资总额、投资效率、工程建设质量和运行效果。从实践调查来看，无论是地方政府，还是民营企业与村集体，成本收益难题一直困扰着农村饮水融资投入，这与相关制度存在的缺陷或矛盾密切相关，同时制度的缺陷或矛盾又在产生新的问题与矛盾。

一是农村饮水制度中的资金分配均等化，无差别的投入拉大了不同区域间的饮水差距。从制度上看，现行农村饮水项目建设资金分配主要分两段、两种方式。第一，县以上的农村饮水资金基本是按人头进行“无差别”定额补助，如《全国农村饮水安全工程“十二五”规划》中明确规定全国农村饮水工程建设的人均补助标准为536元，其实质就是“有多少人补多少钱”。虽然在一定程度上有“地方差额”，如东部补贴33%、中部补贴60%、西部补贴80%，但在一定范围内人均相同。第二，在项目具体实施阶段以工程量分配资金，从表面上看是项目“需要多少就给多少”，但因经费不足等原因，往往是“有多少钱办多少事”。这种制度从宏观上讲是可行的，但落实到具体事项时，“一刀切”的投资补助政策与千差万别的饮水工程建设情况形成难以调和的矛盾。无差别补助的资金，导致一边可能出现“豪华工程”“形象工程”“示范工程”，一边可能出现“半拉子工程”“豆腐渣工程”“马拉松工程”。这种现象在全国各地都不同程度地存在。

二是农村饮水产品定价市场化，“以水养水”的水价制度难以执行。目前农村饮水定价的方式方法多样，方式包括政府定价、政府指导定价、协商定价等，方法包括平均成本定价法、边际成本定价法、全成本定价法、影子价格法等。有的地方提倡分类定价，生活用水坚持“保本+微利”，非生活用水按照“成本+利润”，对有条件的地方逐步推行阶梯水价、两部制水价、用水定额管理与超定额加价制度。但其基本原则相同，即“补偿成本、合理收益、节约用水、公平负担”，总体期望是工程“自负盈亏”甚至“略有结余”，以实现“以水养水”。但现实情况显示，由于供给成本偏高，农村用户纷纷“用脚投票”，饮水的刚性需要无法直接转化为市场需求，供需之间难以形成链接机制，导致政府处于两难境地。首先是定价困境，按企业成本定价，企业满意、百姓不满意；按村民可承受力定价，村民满意、企业难维持。其次是执行困境，受政府职责限制，不交水费就中止供水的制度无法执行，制度丧失权威性和执行力，形成“荷塘效应”。

三是农村饮水运管补贴低效化，出现逆向刺激的补贴现象。各级饮水制度都要求落实管护经费，确保长期发挥效益，对水费收入低于工程运行成本的地区，要通过财政补贴、水费提留等方式加快建立县级农村饮水安全工程维修养护基金。但在“以水养水”制度约束下，从中央到地方都没有统筹考虑农村饮水工程的管养经费问题，现行制度中只有21个提到补贴或补助，分三种情况：其一，补水价，如县级人民政府可以对农村生活用水价格实行补贴；其二，补设备费，如县级以上人民政府对分散居住用水户推广处理设备并给予补助；其三，补维护经费，如县级人民政府对村镇集中供水工程运行维护实行区级定额补助。从补贴方法看，有定额补助，也有定向补助，如用于水质监测、岗位培训等。但农村饮水补贴制度执行力不强，筹资能力弱，大多实行“供给侧补贴”制度，存在“鼓励浪费”和“刺激亏损”等客观现象。

3 建立农村饮水分区、分段、分量、分类供给制度体系

水治理是政府的一项重要职责，首先要做好的是通过改革创新，建立健全一系列制度。总体来看，我国农村饮水制度体系初步形成，对农村饮水起到了促进作用，但还存在很多问题。从具体制度看，有的在试行调整，有的没形成闭环，有的相互交叉抵触甚至打架；从制度体系看，制度不系统、不完整，制度部门化、地方化、利益化、碎片化比较明显，没有形成全国上下一体、相互衔接、完整闭合的农村饮水制度体系；从制度执行看，制度上下衔接不够，错位、缺位、越位现象同时存在，有的制度不接地气，缺乏科学性、合理性和可操作性，执行力差，有负作用。因此，创新农村饮水制度体系，需要明确和围绕制度目标，针对农村饮水治理中存在的主要矛盾及矛盾的主要方面，既关注其普遍性和特殊性，又关注其阶段性和地域性，尤其要用不同的制度与方法去解决不同的矛盾。针对农村饮水制度的结构性矛盾，笔者提出农村饮水分区、分段、分量、分类供给制度体系，以实现农村饮水有效供给。

3.1 制定农村饮水分区定性制度

对农村饮水是否属于公共产品的争论，直接造成政府和市场职责界限不清，在实际饮水供给中频频出现交叉、打架、推诿等现象，这是导致农村饮水出现一系列问题的重要原因。农村饮水产品除了具有一般公共产品的非竞争性和非排他性外，还具有需求刚性与阶段性特征。农村饮水发展相对滞后，但涉及面更宽、需求基数大、必需性高、安全性强，因此在农村公共产品集群中饮水占据优先保障地位，应吸取其他农村公共产品供给制度的成功经验，分区定性、保障基本供给，避免陷入“以水养水”的制度矛盾。

分区定性制度就是从源头出发，通过对农村公共产品的理论创新来厘清政府和市场的责任边界，促使政府与市场“两只手”协调发力。其基本思路是针对农村居民饮水分基本需求和非基本需求的客观现实，把其中的基本需求部分定性为公共产品、非基本需求部分定性为市场产品，其制度目标是从根本上破解农村饮水产品定性混淆问题。

从现行农村公共产品供给制度看，农村饮水分区定性是可行的。首先，外部有成功经验可借鉴。如现行农村教育、文化、交通、医疗等领域均存在分区定性情况。教育分为义务教育和非义务教育、文化分为文化事业和文化产业，前者由政府免费提供，后者由市场供给；农村交通除全封闭高速公路按市场产品收费运行外，其余如省道、县道和乡道均免费通行，并且全部纳入国家维养补贴范围。其次，内部有基础条件可利用。我国农村饮水安全指标体系已有分区概念，如《农村生活饮用水量卫生标准》把全国分为5个不同的水量区，同时按用水条件分为2个不同的水量段；《农村饮水安全评价标准》根据年降雨量划分达标和基本达标水量；城市阶梯水价制度也对用水进行了基本需求和非基本需求的分区设置和计费。这为农村饮水分区定性提供了依据与条件。

实行分区定性制度后，政府的供给责任减少，但水质要求有所提高，为此应配套建立在线检测制度。其基本思路是利用物联网等先进技术，以国家正在实施的农村饮水巩固提升工程为契机，对农村供水工程进行智能化改造，实现农村饮水水质的自动、实时和常态化监控，这样可克服三个问题：一是解决现行农村饮水质量监控“两张皮”问题，目前水利和卫生部门分别作为运动员和裁判员开展自检和抽检工作，存在重复投资、重复检测、重复监督等问题，增加了基层负担，检测结果迥异，可信度低；二是解决抽检的准确率问题，抽检制度存在以点带面、以偏概全几率，检测结果因人、因时、因季而异，难以掌握全面真实情况，也给基层弄虚作假、应付检测提供了机会；三是解决可持续改进问题，在线检测结果形成的大数据可追溯历史状态、探寻变化规律、分析发展趋势，为稳定和提高水质提供科学依据，彻底解决饮水安全问题。

分区定性制度还可为实行农村饮水分类供给制度创造条件。在确保农村居民基本饮水需求之后，可充分利用农村饮水多元供给和多元需求的特性，对“进口水”与生活水、人饮水与牲畜饮水进行分类分质供给，降低政府保障成本和供给负担。

3.2 制定农村饮水分段定责制度

农村饮水分段定责的基本思路是在分区定性基础上，把农村居民饮水的基本需求部分确定为政府责任，不论资源禀赋、成本高低、距离远近、用户贫富，尤其是资源匮乏、地处偏远、成本畸高而经济落后的地区，政府都应该履行主体责任、兜底保障，而对农村居民饮水的非基本需求部分，则由市场主体按市场原则供给或者由居民自我供给、村民联合或者村集体供给，政府可以不参与、不干预。

在农村饮水具体事务中，政府和市场究竟怎么分工合作呢？笔者提出探索建立“双通道”供给制度，其目标就是厘清政府和市场的职责边界，破解主体责任基层化和融资主体空心化等问题。其基本思路是既要充分发挥市场在资源配置中的决定性作用，又要发挥政府的主导作用，对农村居民饮水非基本需求和基本需求中市场有效的部分还权于市场，基本需求的市场失灵部分由政府出手干预。这样既减轻政府负担，又发挥市场效率优势，彻底改变政府在农村饮水供给中“独揽大权”的现状，变“独木桥”供给路径为“双通道”，在减轻政府负担中压实政府责任，在放开供给中增强市场活力。

对政府兜底保障的农村居民饮水基本需求市场失灵部分，也可探索建立总供给与总销售制度，其目标是促使政府和市场高效合作，破解融资主体空心化、资金分配均等化、供给质量理想化等问题。其基本思路是政府通过多种手段把农村居民的饮水刚性需求转化为比较稳定的农村饮水市场需求，市场主体投资生产和提供合格产品，供需双方有机链接、互利共赢。相比而言，这个制度利用了市场法则、借助了市场手段，比当前“政府直接投资建水厂，然后低价或免费供给”的做法可能更有效率、更有利于吸引社会资本。已投资建成的农村饮水工程可分两类处置：对市场稳定均衡、经营主体明确、效益比较好的饮水工程，可由国有企业或事业单位继续经营；对市场不均衡、经营不稳定、人员不固定、效益不好的，可采取资产股份化或补贴化方式转移给市场主体采用总供给与总销售制度经营。这既是政府筹措补助资金的重要方式，也有利于引进社会资本，盘活存量、刺激增量。

究竟由哪一级政府履行主体责任呢？这涉及中央、省(区、市)和基层政府的权责配置问题。为防止权责错配带来制度效率损失，创新农村饮水有效供给制度体系就应按照有权必有责、权责相统一的原则划分财权、事权，用制度安排保障权责对等[23]，主要明确两点：其一，明确一个兜底层级。大家都负责会形成责任制不落地或者全部落到乡镇(街道)，可参照“米袋子”省长负责制、“菜篮子”市长负责制和“河长制”，结合各地实际确定。如我国南方水源丰沛，可明确为市长负责制，而西部地区尤其是偏远山区，需要在更大范围内统筹力量、配置资源，可实行省长负责制。其二，明确一个基本原则，即农村饮水的任务可以分解、责任不能下放，杜绝通过层层签订责任书下放主体责任，防止把“省长负责制”变成“乡长负责制”甚至“村主任负责制”。

3.3 制定农村饮水分量定价制度

水价是调节农村饮水供需双方关系的杠杆、反映资源稀缺程度的晴雨表，关系到农村饮水市场的稳定发展和资源的配置效率，事关农村居民的切身利益。在以人民为中心的发展思想指导下，农村饮水定价应实现两个转变：从“以物为本”向“以人为本”转变；从“可回收成本”向“可承受能力”转变。

农村饮水分量定价就是结合现状在分区定性、分段定责基础上创新的定价制度，其基本思路是按农村居民饮水基本需求和非基本需求两种情况确定水价。基本需求部分按当地农村居民的可承受力定低价，包括福利水价、运行成本水价、可承受力水价甚至零水价等；而非基本需求部分则按市场原则定价，包括全成本水价、加利润水价、累进制水价、惩罚性水价等，充分发挥市场在资源配置中的决定性作用与价格的市场调节作用。

农村饮水分量定价的具体载体就是“阶段水价”制度，其制度目标是建立起科学的农村饮水价格机制，破解饮水定价难问题。它与现行“阶梯水价”有本质区别：从定价立场看，阶段水价是以人为本，以保障百姓基本需求为先，阶梯水价是以物为本，是促进水资源节约利用为重；从定价主体上看，阶段水价是政府定价和市场定价相结合，基本需求部分以政府为主，充分考虑当地农村居民的承受能力，非基本需求部分以市场为主，充分考虑当地水资源的承载能力，而阶梯水价以政府定价为主；从价格关系上看，现行阶梯水价制度规定阶梯设置应不少于三级且水价按不低于1∶1.5∶3安排，而阶段水价的两个阶段只在水量上划界，水价上没有关系，后者完全遵从市场法则，可实现饮水市场内部交叉补贴。

如何确定当地农村居民的可承受力水价呢？笔者建议结合当地城乡居民的可支配收入状况，探索建立城乡供水联动联调定价制度，基本思路是把当地城乡居民的可支配收入比率作为城乡水价的价格比，实现联动联调、同比例升降。其计算方法为：农村水价/农村居民可支配收入=城镇水价/城镇居民可支配收入。这样既解决农村居民的经济承受能力问题，又解决他们的心理接受能力问题，防止城乡相互比照产生不满情绪。

对农村饮水高成本与低水价之间的经费缺口，可通过市场内部交叉补贴制度和需求侧补贴制度创新给予破解。其目标是提高补贴效率，破解农村饮水运管补贴低效化和饮水供给质量理想化问题。政府补贴的农村公共服务福利化是发展趋势，农村饮水作为农村居民的必需品，也是当前反映最集中、需求最迫切的基础性服务，应成为下一个财政支农的重点。需求侧补贴制度的基本思路是把之前补给企业的水价变成专用水票直接发放给农村居民(类似种粮直补)，居民用水票去抵扣水费，企业收到水票去财政兑换现金补贴。这样可实现三个转变：从间接补贴向直接补贴转变，提高补贴效率；从工程类补贴向市场类补贴转变，形成稳固的供需关系；从局部补贴向全员补贴转变，扩大受益面和公平性。这个制度的优势比较明显：一是建立起每户村民与供水工程之间的市场链接机制；二是提高村民参与农村饮水管护的积极性、话语权和自主权，增强获得感、安全感；三是减轻政府和企业负担；四是加快农村水权交易和节约用水；五是杜绝“供给侧补贴”带来的社会损失；六是可实现农村饮水市场内部交叉补贴。

综上所述，我们可以构建起一个分工清楚、界限分明、逻辑闭合、体系完备、操作性强的农村饮水有效供给制度体系，如图1所示，其中数字1～7为创新的农村饮水有效供给制度，8～15为“双通道”供给路径(其中8～11是市场供给路径，12～15是政府供给路径)，3、5、6、7、11、15、16、17虚线连接部分为农村饮水价格体系。

图1 农村饮水有效供给的制度体系

4 结论与讨论

制度创新是为实现制度目标服务的，制度创新必须围绕制度目标进行。当前创新农村饮水制度体系需要全面贯彻党的根本宗旨、围绕党的中心工作、解决新时代社会主要矛盾，满足农村对高质量发展和高品质生活的需求。通过实践调查和理论分析，本文提出的农村饮水供给制度创新可以实现以下制度目标。

一是建立健全适应新时代要求的农村饮水供给制度体系。从图1可以看出，农村饮水有效供给的制度体系贯彻了以人民为中心的发展思想，充分发挥政府和市场两个作用，形成的两种供给既保障农村居民基本需求、又促进资源节约，具有以下几个特点。首先，制度体系突出以人民为中心的发展思想，满足农村居民饮水需求。尤其强化政府在满足农村居民基本饮水需求中的兜底保障责任，从而倒逼政府与企业改变思维惯性、消除利益刚性、克服行为惰性，摒弃之前存在的以工程建设为中心、以争取资金为中心、以方便管理为中心、以经济效益为中心等制度构建意识，摆脱路径依赖。其次，制度体系具有逻辑性。针对当前农村饮水正在从大建设时期向大管护时期转变引起的制度缺陷，创新制度予以弥补，形成制度闭环，杜绝出现制度的“木桶效应”。再次，制度体系遵循农村饮水的本质属性、阶段特征和发展规律。农村饮水制度创新既借鉴了农村教育、交通、文化、医疗等领域的成功经验，又遵循了农村饮水的自有属性和基本规律，包括阶段特征，做到科学分析形势、准确把握趋势、平衡全局大势。

二是实现农村饮水供给制度的“卡尔多改进”(2)如果一种变革使受益者所得足以补偿受损者的所失，这种变革就叫卡尔多改进。。按照“卡尔多改进”标准，制度创新需按照成本收益原理考察效率，只有当制度改进的收益大于改进制度的成本时，制度才可能被创新。这里的收益不仅仅是经济效益或资源配置效益最大化，还包括制度的社会效益等。本文考察农村饮水供给制度创新的成本收益情况，可能增加的成本有政府的财政补贴，由中央、省(区、市)和基层政府分担。从收益角度看，政府、供给主体和农村居民均受益，同时还有一系列外部溢出效益，包括经济、政治、文化、社会、生态等多个方面，如促进水权交易、倒逼节约用水、增加现金收入、减少投诉上访、增强自治意识等。因此，创新的农村饮水供给制度体系不仅可以增强百姓福祉与全社会总福利，而且有助于实现行为者的集体目标和参与者的个体目标。

三是打破农村饮水供给三方博弈中政府面临的“两难”困境。政府、供给主体(即供水企业)和消费者(即农村居民)，在农村饮水供给中互相制约、相互影响，彼此之间形成三方博弈的力量关系。在这个博弈过程中，政府一方面是农村居民委托权力的执行者、福祉的提供者，又是国有供水企业的投资人、管护者。当供给主体和需求主体发生矛盾或冲突时，政府常常陷入左右为难的境地，如农村居民饮水优先和供给企业利益优先的两难选择、农村居民经济负担和企业回收成本的两难选择、鼓励节约和刺激消费的两难选择、降低成本和提高水质的两难选择、规模效益和规模不经济的两难选择、经济效益和社会效益的两难选择、不交费就停水和保障居民饮水的两难困境等。创新的制度体系有助于消除产生这些矛盾的制度根源，让政府摆脱困境，更好、更公平、更有效地为农村提供饮水。

由于研究能力、研究精力和篇幅限制，本文创新的制度体系虽然可能有利于破除当前制约农村饮水有效供给的部分主要问题，但还有一些重要问题值得探讨与回答。首先，虽然本文在农村饮水的基本需求和非基本需求间划了一条分界线(实质是政府职责和市场职责的分界线)，但基本水量究竟多少合适，仅仅满足农村居民饮水基本需求供给的农村饮水工程是否能达到供需平衡点，不同地域之间如何区别，这些问题确实是需要继续研究的。其次，虽然本文在农村水价缴纳中给农村居民支付和政府补贴间划了一条分界线，但究竟如何计算才更加科学合理，补贴制度会不会给本身有效的农村饮水市场带来负面影响，政府会不会因此背上更加沉重的包袱，这些问题如果不解决，仍然会影响农村饮水的有效供给。再次，虽然本文在农村饮水责任体系中给中央和地方政府间划了一条分界线，但各级政府责任如何具体划分，经费该如何筹集，智能管理背景下成本如何变化，城乡统筹背景下标准如何设置，乡村振兴进程中农村饮水工程的使用与管护又将如何变化，这些问题牵涉面广，有的是经济学问题，有的是社会学问题，有的是政治学问题，有的是公共管理学问题，需要接下来继续研究和完善。

特别需要说明的是，本文的研究结果和政策建议不一定完全适用于各个地方的具体实践，只是为决策者提供一种解决问题的思路。总之，我们需要形成一种共识：创新农村饮水供给制度体系是时代所需、百姓所盼、发展所向，当前正逢其时，需要政府迎难而上、顺势而为，既解决全面建成小康社会中的中国农村饮水问题，又为世界提供可资借鉴的中国经验、中国方案与中国智慧。