大型公立医院招标采购活动的内控风险评估与应对

冯玉波 时现

[摘要]本文基于江苏省内11家三级公立医院的问卷调查，分析大型公立医院招标采购活动内部控制和风险管理的现状与问题，通过风险矩阵图评估风险大小，有针对性地提出解决方案与措施，并积极探索建立大型公立医院招标采购活动的全面风险管理模式。

[关键词]公立医院    招标采购    内部控制    风险评估

一、研究背景

为进一步提高行政事业单位内部管理水平、规范内部控制、加强廉政风险防控机制建设，2012年11月财政部下发《行政事业单位内部控制规范（试行）》，要求所有行政事业单位自2014年1月起全面实施内部控制，并从单位层面和业务层面对内部控制提出明确要求。公立医院是政府举办的纳入财政预算管理的医院，属于国家事业单位，具有公益性质，其内部控制建设也应遵循相关要求。

公立医院的内部控制就是公立医院在一定的环境下，为实现管理目标，通过制定制度、实施措施和执行程序，对医院运营活动的风险进行防范和管控。招标采购活动是医院经营活动的重要组成部分，是医院内部控制和风险管理的重要内容，是医院易于出现违规违纪及腐败行为的重要环节，也是一项政策性、专业性、技术性非常强的工作。为保证招标采购工作公开公平、公正客观、科学有效，加强内部控制和风险管理尤为关键。

二、资料来源与方法

（一）研究对象

2019年上半年在江苏省内11家三级医院（覆盖苏南、苏北、苏中地区）开展问卷调查，其中三甲医院9家，三乙医院1家，其他三级医院1家。

调查对象：财务资产、审计监察、招标办以及其他综合管理部门的负责人或普通工作人员;采购业务部门（涉及药品试剂、医疗设备、医用耗材、日常物资、基建工程、零星修缮、后勤保障、信息服务）的负责人及普通工作人员。每家医院都覆盖上述有关人员。

（二）研究方法

1.问卷调查法。通过查看相关资料及查阅文献，根据大型公立医院招标采购活动特点，并征求相关专家意见，编制调查问卷内容。问卷内容包括：公立医院招标采购活动的管理模式;公立医院招标采购活动的风险管理总体现状;公立医院招标采购活动的业务风险评估;公立医院招标采购活动的流程风险评估等。其中风险管理总体现状、风险影响程度和风险发生概率均采取李克特Likert五分量表形式。

2.风险矩阵法。通过对风险发生的概率和影响进行测定和排序，显示风险程度的工具方法。风险矩阵法是在项目管理过程中识别项目风险重要性的一种结构性方法，能够对项目风险的潜在影响进行综合评估，是一种结合定性与定量分析、操作比较简便的方法。风险矩阵法主要考察决定事件风险大小的两种因素——风险影响等级和风险发生概率，以此为基础来分析辨识项目是否存在风险及评定风险等级，进而为管理层决策提供参考依据。

本研究要求调查对象对公立医院每个招标采购业务和流程的内控不到位可能造成的风险影响程度进行评价，分为严重（5分）、较大（4分）、一般（3分）、较小（2分）、微小（1分）五个等级，分值越高风险影响的程度越大;对每个招标采购业务和流程的内控不到位可能造成的风险发生概率进行评价，分为极高（5分）、较高（4分）、中等（3分）、较低（2分）、极低（1分）五个等级，分值越高风险发生的可能性越高。同时，分别计算风险值来综合确定风险大小，通过运用风险矩阵法对大型公立医院招标采购活动的风险进行科学评估，为风险防控提供重要参考。

（三）统计分析

问卷为自填式匿名调查，由调查员做好问卷调查的相关解释工作，严格控制调查环节和流程、时间等。问卷结果数据使用Excel 2013输入，采用SPSS 20.0软件统计，利用t检验、方差分析等方法对结果进行分析。

同时，对问卷进行信度和效度分析。通过计算Cronbachs α系数，检测调查问卷的内在一致性，结果显示问卷的信度较高。通过KMO和Bartlett球形检验，检测调查问卷的有效性，结果显示问卷的效度较高。

三、结果与分析

（一）调查对象基本情况

本次调查在11家三级医院共发放调查问卷292份，收回有效问卷249份，有效回收率为85.3%。有效回收问卷的调查对象基本情况如表1所示。

（二）管理工作模式

目前公立医院招标采购活动的管理工作模式主要分为三种：一是分散管理模式，二是集中管理模式，三是部分集中管理模式。本次问卷调查所涉及的11家公立医院中有2家属于分散管理模式，4家属于部分集中管理模式。此外有5家公立医院设有招标管理部门（如招标办、招采办），其中3家是独立设置的管理部门，2家为非独立设置隶属于其他综合管理部门，但基本尚未完全实现全部招标采购业务活动的集中管理。

（三）风险管理总体现状

问卷要求调查对象对所在医院招标采购活动的风险管理总体现状进行评价，分为非常好（5分）、较好（4分）、一般（3分）、不太好（2分）、不好（1分）五个等级。结果显示：调查对象对所在医院的风险管理现状的总体评价还是不错的，均值为4.11;其中认为非常好、较好的人数分别为60人（24.10%）、161人（64.66%），只有11.24%的认为一般（24人）或不太好（4人），没有人认为不好。

（四）业务内控风险评估

对公立医院招标采购活动总结出8个主要涉及的业務范围，分别是：药品试剂、医疗设备、医用耗材、日常物资、基建工程、零星修缮、后勤保障、信息服务等。

1.风险发生的影响程度。如表2所示，在公立医院招标采购活动涉及的8个主要业务中，调查对象认为内控不到位可能造成的风险影响程度高的前4个业务是：药品试剂（4.2209）、医用耗材（4.1526）、医疗设备（4.1365）、基建工程（4.0763），风险影响分值大于4。

2.风险发生的概率。在公立医院招标采购活动涉及的8个主要业务中，调查对象认为内控不到位可能造成的风险发生概率高的前4个业务是：医用耗材（3.7671）、基建工程（3.7470）、药品试剂（3.7028）、医疗设备（3.6506），风险影响分值大于3.5。

3.风险值。风险值=风险影响程度×风险发生概率，用来综合评价调查对象的风险大小。从表2可见，在公立医院招标采购活动涉及的8个主要业务中，调查对象认为内控不到位可能造成的风险较高的前4个业务是：药品试剂（16.5261）、医用耗材（16.4859）、基建工程（16.0683）、医疗设备（15.8594），风险值大于15。其中药品试剂、医用耗材的风险值差异不显著（P值>0.05）;基建工程、醫疗设备的风险值差异不显著（P值>0.05）;药品试剂、医用耗材的风险值显著大于医疗设备（P值<0.05）。

4.风险矩阵图。如图1所示，公立医院招标采购活动的8个主要业务相比较，药品试剂、医用耗材、医疗设备、基建工程招标采购活动的风险最大;信息建设招标采购活动的风险较大;后勤保障、零星修缮招标采购活动的风险较小;日常物资招标采购活动的风险最小。

（五）流程内控风险评估

对公立医院招标采购活动总结出12个主要的管理流程，分别是：预算编报下达、项目立项审批、项目方案制订、采购方式选择、评标办法制定、采购信息公开、评标专家确定、资质条件审核、招标谈判程序、合同审核签订、项目实施验收、项目结算评价。

1.风险发生的影响程度。对于公立医院招标采购活动涉及的12个管理流程，调查对象总体认为风险影响程度都比较高，风险影响分值均高于3.0，如表3所示。风险影响程度较高的前5个流程是：评标办法制定（3.7912）、招标谈判程序（3.6827）、资质条件审核（3.6707）、项目方案制订（3.6225）、项目实施验收（3.5944）。

2.风险发生的概率。对于公立医院招标采购活动涉及的12个管理流程，调查对象总体认为风险发生概率都比较高，风险发生概率分值均高于3.0。风险发生概率较高的前5个流程是：评标办法制定（3.6627）、招标谈判程序（3.5060）、项目方案制订（3.4659）、资质条件审核（3.4418）、项目实施验收（3.4418）。

3.风险值。在公立医院招标采购活动涉及的12个管理流程中，调查对象认为内控不到位可能造成的风险较高的前5个流程是：评标办法制定（14.6386）、招标谈判程序（13.6827）、资质条件审核（13.5542）、项目方案制订（13.4137）、项目实施验收（13.3012）。其中评标办法制定风险最高，其他4个流程的风险值差异不显著（P值>0.05）。之后是评标专家确定（12.7309）、项目立项审批（12.4458 ）、合同审核签订（12.3534）、采购方式选择（12.1928），这4个流程的风险差异值不显著（P值>0.05）。其后的风险值排序是采购信息公开（11.7309）、预算编报下达（11.6707）、项目结算评价（10.9759）。

4.风险矩阵图。如图2所示，公立医院招标采购活动的12个管理流程相比较，评标办法制定的风险最大，招标谈判程序、资质条件审核、项目方案制订、项目实施验收的风险较大，评标专家确定、项目立项审核、合同审核签订、采购方式选择的风险一般，采购信息公开、预算编报下达的风险较小，项目结算评价的风险最小。

四、相关建议

（一）以制度建设为基础，强化内控风险意识

加强内部控制是保障公立医院经营管理的合规性、经济性、有效性的重要手段。近年来由于风险意识薄弱、监管力度不够，公立医院在招标采购环节出现不少违规违纪的案例。因此公立医院应高度重视招标采购活动的内部控制与风险管理，强化防控意识，突出全员参与、共同防控。应当从医院实际出发，积极制定科学、完善的内部控制体系，明确内控及风险防范措施，加大风险事件处罚力度，不断提高风险管控水平。要建立专业管理人员培养教育制度，努力建立一支品德高尚、遵章守纪、技术过硬的高水平复合型招标采购管理队伍，既要具备医疗设备、医用耗材、药品试剂、工程建设、信息技术等方面的专业知识和技术，又要熟悉掌握政府采购和招投标相关的法律法规及各种廉洁自律规定。在招标采购活动中，要坚决确保制度的执行力，做到需求计划有序、项目科学立项、程序逐级审批、环节集体审议、过程监审介入，最终达到规范采购行为、保障经济利益、优化资源配置、实现社会效益、促进行风建设的目的。

（二）以岗位分离为关键，健全管理组织架构

完善的组织架构为强化公立医院内部控制建设提供重要支撑。目前公立医院的招标采购管理还比较分散，存在条块分割、各自为政、权力集中、水平参差不齐等问题，容易出现管理漏洞、寻租现象及腐败问题。公立医院应加强对招标采购项目的统一监管，可以结合实际成立独立的招标采购管理部门，由指定的分管领导负责，逐步实行集中管理，既统一规范流程，又优化资源配置。同时，公立医院应按照“组织领导、职能分离、相互制约”的思路，强化领导班子的民主集中决策，落实招标采购工作组的多部门集体评议。要坚持不相容职务分离的原则，围绕使用、招标、采购、监督、管理五个重要环节，将不同岗位进行分离，明确项目需求科室、项目主管部门、招标管理部门、监督等部门的职责分工，并相互监督和制约，共同发挥作用，形成规范、严谨、和谐、高效的招标采购管理组织架构及体系。

（三）以业务项目为主线，强化重点环节监管

公立医院招标采购项目涉及的范围广、项目多、种类复杂，应根据不同项目的业务特点，制定具体的招标采购管理细则，做到职责明确、分工有序、流程合理，构建全方位、重点突出的招标采购业务风险管理体系。重点抓好药品试剂、医用耗材、医疗设备、基建工程项目招标采购活动关键环节的内部控制与风险防范。认真落实药品试剂、医用耗材的准入制审批制度;严格执行以政府为主导、以省区市为单位的网上药品集中采购模式及药品采购“两票制”“零加成”制度;高值医用耗材必须通过各省（区、市）建立的集中采购平台开展采供;建立药品和高值医用耗材采购使用全流程闭环监管体系。医疗设备特别是大型医疗设备，重点做好招标前的需求分析、性能论证、进口产品报批、评标办法制定等工作。基建工程重点做好可行性研究、审批或备案、设计与概算、清单编制、施工与监理、验收与决算等工作。

（四）以流程管理为重点，严格控制风险要点

流程管理是公立医院招标采购活动风险防控的重点。公立医院应结合工作实际，建立健全招标采购管理的规章制度，明确招标采购的范围方式、部门职能及岗位职责，严格招标采购立项审批程序，完善开标、评标流程，坚持以规范来约束人和事，保证流程合法合规，确保制度落到实处。重点要形成完整的管理流程，将风险管理（风险识别、风险分析、风险应对、风险监控）贯穿于公立医院招标采购活动整个流程所有环节中，重点抓好项目方案制订、评标办法制定、资质条件审核、招标谈判程序、项目实施验收等流程的风险防控。为保证采购效果，招标前要做好调研论证，对项目的必要性、可行性、紧急性、预期效益等作好深入分析。通过调研论证，不断完善项目需求、采购清单及参数指标等，并制定科学合理的评标办法。同时，针对招标采购活动可能面临的各种内外部风险，及时做好风险评估，围绕风险点进行严格控制，提出切实可行的应对措施，尽量规避或减少风险。

（五）以信息畅通为渠道，实现全面风险管理

确保有效的信息在医院内部、医院与外部之间进行有效传递，是医院实施内部控制的重要条件，由此可及时了解执行效果并发现漏洞缺陷，采取补救措施。为减少招标采购活动的寻租空间，公立医院应不断完善信息公开，及时发布采购公告和结果公告。对必须进行公开招标的项目，应选择资质优秀、信誉较好、专业性强的招标代理机构委托开展，确保招标工作合法高效。为提高采购效率和管理水平，应努力构建信息化招标采购管理平台，实行立项审批、招标文件编制、开标评标过程的线上留痕操作，对供应商及评标专家、合同协议、验收付款、售后评价等进行全方位管理。同时，要建立良好的信息沟通与共享机制，各部门之间及时交流、相互配合，保证信息的通畅流动，确保招标采购活动规范高效。公立医院应通过建立健全风险管理体系，在招标采购活动的各个业务、环节和流程中加强内部控制和风险防控，通过完善信息沟通网络和渠道，培育良好的风险管理文化，积极探索建立全员、全程、全方位的全面风险管理模式。

（作者单位：江苏省人民医院  南京财经大学，邮政编码：210029，电子邮箱：7433531@qq.com）

主要参考文献

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