城市基层管理体制的改革创新研究

祁发仲

Research on Reform and Innovation of Urban Grassroots Management System

QI Fa-zhong

【摘  要】城市基层管理体制的创新一直是我们面临的重大理论和现实问题。城市基层管理体制需要改革突破，需要顺应基本公共服务贴近基层、贴近居民的要求。为此，论文从当前城市基层管理体制的弊端出发，以几个实际例子作为补充，对城市基层管理体制改革提出几点建议。

【Abstract】The innovation of urban grassroots management system has always been an important theoretical and practical problem we are facing. The urban grassroots management system needs a breakthrough in reform and needs to comply with the requirement that basic public services should be close to the grassroots and residents. Therefore， this paper starts from the disadvantages of the current urban grassroots management system and supplements it with several practical examples to put forward some suggestions for the reform of urban grassroots management system.

【关键词】城市;基层管理;改革创新

【Keywords】city; grassroots management; reform and innovation

【中图分类号】D669.3                               【文献标志码】A                                   【文章编号】1673-1069（2020）05-0068-02

1 引言

随着城市化进程的加快和居民自治意识的提高，大量社会公共基础事务逐渐回归到社区服务之中，社区基层组织开始承担越来越多的社会管理职能。但是我国现行的城市基层管理体制却暴露出管理制度不健全、管理结构不合理、管理方式单一等弊端，难以承担全部社会管理职能。因此，需要在借鉴西方发达国家和国内部分地区成熟经验和已经做的改革的基础上，重新构建我国的城市基层管理体制。

2 当前城市基层管理体制的弊端

2.1 城市基层管理制度不健全

现有的城市基层管理制度设计和职能设置更侧重于经济发展的层面，过度地关注经济问题使得许多新的社会问题如何处理尚未形成制度，城市基层管理的一些领域还存在着制度上的空白。另外，政府管理实体性制度较多，程序性制度较少，容易造成办事流程不完善、工作标准不明确、权利运行不透明等问题，缺乏有效的监督机制。制度的不健全使得行政管理过程中容易出现不规范的现象，致使有些人钻法律的空子做违反道德伦理的事情。

2.2 城市基层管理结构不合理

许多历史遗留原因和城市化进程中出现的新问题和新矛盾不断，为此各种机构部门也在不断的增设，相关部门的数量越多，便增加了部门之间的运行内部损耗，且无法很好地提供社会公共服务。城市基层管理区划和管理层级没有进行科学合理的设置，有的区划过大，层级太多，管理流程过于烦琐，导致管理传递周期过长，办事效率十分低下。许多人办事不知道找哪个部门办理，凸显城市基层管理结构的不合理。

2.3 城市基层管理方式过于简单

很多地区对城市基层管理不够重视，由于历史原因，城市基层管理往往沿用以惯于采用的管理方式，管理方式单一，常常无法满足社会公众的普遍需求。很多管理方式向别的地方学习时不顾自身的需求，滥用管理方式，导致办事效率低下，居民的满意度不高。

3 城市基层管理体制的改革创新的实例

3.1 海淀区“街镇吹哨、部门报到”改革

建立符合中国城市特色的基层社会管理体系，是国家治理体系现代化和国家治理能力建设的重要组成部分。北京海淀区以民众需求为导向进行改革等工作，“街镇吹哨、部门报到”，积极研究和创新管理体系结构。它有效地激发了一个新的、创新的时代的“集团”关系、政党和群众之间的关系以及“政治社会”之间的关系。通过党建引领推进街镇行政体制和机构改革，推进城乡进行“多网”融合发展与建立“大城管”体系，建设综合执法平台，制定职责清单，持续地推动社区减负并向街镇赋权，建立“街巷长”制和“小巷管家”队伍、街区责任規划师制度等系列举措，这项改革实现了部门再造、社区再造和城市再造，为创新新时代“条块”关系、党群关系与“政社”关系提供了帮助和启示。

3.2 贵阳探索建立“社区制”

贵阳的城市基层管理体制改革主要是建立社区制，它是一个非常简单、高效和多样化的城市基层管理体系和运行机制。一是简化管理层次。取消街道党工委、街道办事处，建立直属街道社区党委和社区服务中心，作为区域党建工作的基本平台，变“市—区—街道—社区”四级管理为“市—区—社区”三级管理，实现党的工作重心下移的目标。社区服务中心是直接为群众提供公共管理服务的基层事业单位。二是构建“一委一会一中心”组织构架。“一委”，即社区党委，是社区各项社会事务的领导核心。“一会”，即居民议事会，是社区议事协商机构。“一中心”，即社区服务中心，是政府在社区实施服务和管理的平台。形成“党委领导、政府负责、社区协同、公众参与”的社会治理格局。三是实行“一社多居”，以区域面积和服务半径为基础，结合人口、治安管理、公共服务资源配置等因素，重新界定社区管理服务范围，每个社区地域面积为2～3km2，人口数量2～4万人。这样的社区划分更贴近居民，更注重人们的便利和利益。四是推行“居政分离”。居委会协助社区服务中心的工作，不承担行政事务工作。政府需要帮助居委会的工作，应当及时通过“政府购买服务”的方式兑现资金，从而实现“费随事转”“养事不养人”。

4 未来城市基层管理体制改革的建议

4.1 淡化社区组织的行政化色彩，增强社区自治功能

社区管理的体制改革旨在依法赋予人民权力，使他们成为“自我组织、自我管理和自我教育”的大众自治组织。在城市社区管理体制改革的下一阶段，政府应改变其作用和地位，明确规定其主要职能：制定政策，管理部门，创建一个新的地方政府，有利于改变社区事务一体化和民主化方针的环境。目前，有两个主要领域正在进行之中：建立和改进社区人民代表大会制度和居民公约制度。

4.2 提高居民参与意识，提供居民参与渠道

提高居民参与意识，提供居民参与渠道是社区自治的一个重要保障。为此目的，周口市在社区管理体制改革的框架内，致力于三个方面：一是在社区居民中培养社区认同感和社区归属感。二是将“团结”人口转变为“社会”和“社区”，以此作为民众参与的基本要素，这需要一个漫长的过程。此外，通过提高服务水平，特别是通过提供个性化服务，加强居民对社区的依赖。三是投资于培养一批社区领袖，通过他们动员民众。在社区事务中，这些社区的领导人是杰出的人物，是社区或社会组织的重要组成部分，是具有很高的知名度、社会地位、道德、智慧的精英，他们强大的公民意识可以帮助他人参与社区管理。社区听证会系统让社区居民参与社区内的重要决策，即建立一个小组长制度，使居住在社区内的人能够自行组织社区的管理，加强社区居民之间的联系，为本社区发展献计献策。

4.3 大力发展各类社区社会组织

在西方很多发达国家，社会组织与政府和企业有着一定的联系，通常被称为“第三产业”。在新加坡，社会管理服务主要由社区组织提供，而香港的社区管理服务由政府、非政府组织和公众共同管理。因此，借鉴其他国家的成功经验，改革城市基层管理体制十分有必要，以便最终使城市基层管理结构多样化，并建立社区治理机制，让政府组织、宗教区自治组织和社区组织参与管理。目前的城市基层管理重点是建立和发展社区管理组织，如劳动权利组织、流动服务和扶贫组织、邻里组织、志愿组织、老年人协会和艺术团体、社区环境组织等。家庭老年、慈善赠款、中介服务、环境管理、再培训也在发展中。通过社会組织的活动，可以有效地减轻政府在社会管理和公共服务方面的工作量，使理事会在管理和服务方面有一个帮手。

5 结语

城市基层社会管理体制创新要高度重视各级各部门和省、市部署的要求，把深化街道管理体制改革作为加强和改进城市基层党建工作的核心，纵深推进城市基层党建示范引领行动。各级部门街道要结合实际提前谋划，按照“四办两中心一中队”结构设置，因地制宜地推进展开，努力构建党委统一领导、党委组织部门牵头负责、有关部门和行业系统齐抓共管的领导体制和责任机制。各级各部门要加强宣传和舆论引导，鼓励和支持基层探索创新，努力推广好经验、好做法，打造一批有影响力的基层治理创新品牌，营造良好的社会氛围，促进城市基层管理体制改革顺利开展。

【参考文献】

【1】田恒.城市基层社会管理体制创新与传播：一个经验框架[J].理论界，2015（4）：59-64.

【2】林梅，索南曲珍.新时代城市基层社会治理改革的制度创新[J].科学社会主义，2019（2）：114-119.

【3】马旭红.社区化：城市基层管理体制改革的创新——以贵阳城市基层管理体制改革为例[J].中共贵州省委党校学报，2012（03）：101-104.