我国高校行政经费管理中的廉政风险应对措施研究

杨猛

摘要：近年来，反腐倡廉一直是党和国家工作的重中之重，高校是我国高等教育建设的重要基地，国家财政对其支持力度不断加强，因此高校也成为我国廉政建设的重要组成部分。近些年，高校贪腐现象增多，人们日益认识到加强高校廉政建设的重要性。高校行政经费支出是高校财政支出的重要部分，我们要着重研究高校行政经费管理中比较容易出现的廉政风险。本文通过研究分析行政经费管理的现状以及出现廉政风险的深层次原因，提出一些针对性措施，比如：加强党在高校行政经费管理中的领导地位;全面普及廉政建设意识，加大廉政思想宣传力度;规范岗位之间的合理设置，形成权力制约，相互监管;完善项目公开制度，推动项目支出公开化，加强透明度等。

关键词：高校行政经费管理;风险防控;廉政建设

doi：10.16083/j.cnki.1671-1580.2020.07.027

中图分类号：G647                                  文献标识码：A                                 文章编号：1671—1580（2020）07—0117—05

高校是我国实施高等教育的重要战略基地，为了推动教育现代化，实施科教强国战略，近年来，国家对于高校建设的投入力度不断加强，财政拨款日益增多。随着财政投入力度的加大，我国高等教育事业不断发展，建设了一大批高水平学校。但是，在高校发展的过程中，也逐渐出现了高校贪腐事件，尤其是高校行政经费管理中出现的廉政风险问题亟待解决。

2016 年，中央提出坚持“放管服”结合，进一步简政放权、放管结合、优化服务、扩大高校在项目资金等方面的管理权限。在放管服的背景之下，高校行政自主权变大。比如：在国家的支持下，高校的财政收入日益增多，高校的基础设施建设以及学校日常采购都需要大量的经费，由于学校自主权过大，缺乏相应的监督管理机制，在日常行政项目经费支出的过程中就容易出现滥用经费、挪用经费，甚至贪污经费的现象。

腐败现象往往伴随着权力的扩张而产生，高校作为事业性单位，存在着许多各种各样的权力，加上财政拨款，学校经费增多，一些廉政风险随之产生，高校行政经费管理中的廉政建设，作为国家廉政建设的一部分，依然任重而道远。当前国家处于社会转型期的关键时刻，在“放管服”背景之下，高校中仍然存在着容易滋生腐败的土壤，这要求我们继续加强高校廉政建设。本文以高校行政经费管理中的廉政风险防控研究为主题，通过研究我国的相关制度设计，立足于我国的现实国情，找出我国高校行政经费管理中存在的问题，并为我国高校行政经费管理中的廉政建设提出一些建议，希望能够更好地推动高校廉政建设，促进高校和谐发展。

一、我国高校行政经费管理中的廉政风险的研究现状及其意义

（一）目前国内外研究的现状

就国内相关研究而言，对于高校廉政风险防控的著述具有一定规模，毕竟近年来高校贪污案件频发，违法违纪现象大量存在，为社会各界敲响了警钟。就国外研究而言，由于社会教育体制不同，社会权力运行模式存在差异，故并不存在“廉政”方面的直接概念及专门研究，但治理高校腐败的相关原理还是具有相通之处的，有借鉴意义。尤其在高校腐败治理模式等方面，国外理论成果可以为我们开展高校行政经费使用廉政风险防控研究拓宽思路、创新视角。

既存相关研究主要有以下几个方面。首先，专门针对高校行政经费使用过程中的廉政风险防控的理论研究较为稀缺，甚至还处于理论空白的状态。目前相关研究主题多集中于整体意义上的高校廉政风险防控，研究视角往往较为宏观，论述更多的是相关理念、原则、方向及基本机制等，而缺乏对高校办学中某一具体领域或工作规则的探讨。这就导致相关理论研究成果在可操作性、可执行性、实效性等方面存在欠缺。相关结论不存在明显的错误，但于实践工作的推动可能作用有限。其次，既存相关理论研究往往缺乏实际调研资料及准确数据的支撑，缺乏较为严谨的论证过程，往往是从理念再到理念，甚至带有纸上谈兵的文风，在说服力方面存在明显不足。事实上，许多著述的产出，缺乏实证研究的精神和基调，往往是在呼吁的层面强调高校廉政建设及廉政风险防控的重要性，但具体如何去实践，缺乏令人信服的建议。最后，既存相关理论成果缺乏真正的问题意识，相关主张缺乏对实际存在问题的聚焦与归纳，不能切实有效地指导相关实践，进而降低了相关著述的实际应用价值。

综上所述，着眼于当前理论界对于高校廉政建设及高校经费使用廉政风险防控的整体研究情况，

未来的研究趋势应该在于：在更大程度上聚焦高校经费使用机制及相关廉政风险防控机制的实际问题，在深入调研及获得第一手资料的基础上，通过对相关准确数据的分析来展开逻辑论证，进一步增强其学术研究属性及学术规范程度，加强问题意识并最大程度地使相关理论成果获得较高的实际应用价值。本项課题的研究规划即顺应这种研究趋势，通过特定的研究方式，最终获得更具价值的理论研究成果。

（二）我国高校行政经费管理中的廉政风险的研究意义

高校行政经费使用属于公共资源分配及国家税收最终流向范畴，在使用的合理性、规范性与合规性方面，受到了越来越多的关注。媒体上频频报道的高校腐败案件，也给社会各界敲响了警钟。从理论研究的视角来看，高校行政经费使用中出现各种问题，归根结底是源于相关风险没有得到有效防控，尤其是廉政风险没有受到有效抑制。在理论界，虽然对于高校廉政风险防控的研究具有一定规模，但多研究聚焦于高校工作整体的廉政风险防控，而针对高校行政经费使用过程中发生的廉政风险的相关论题着笔不多、探究不深。因此，就高校行政经费使用过程中廉政风险防控的理论研究在理论界基本上还是处于空白地带。而着力对此方面理论进行研究，既可以针对当前形势下的高校行政经费使用规范提出理论上的风险分析及理论体系建构，也会助推将高校整体廉政风险防控理论提升至新的高度，进一步丰富廉政风险防控理论体系和理论成果，具有较高理论价值。

另一方面，就实际应用价值而言，对高校行政经费使用过程中的廉政风险防控进行深入研究，有利于推动实务界相关工作机制及规范制度的变革，提升高校行政经费使用过程的廉洁性与合规性，为高校行政活动的正常开展保驾护航。首先，针对高校行政经费使用过程中的廉政风险防控进行深入研究有利于对相关廉政风险进行明确梳理，探讨其成因与发生机制，进而增强高校行政管理者的风险意识，催动其切实廉洁履行职责;其次，对高校行政经费使用过程中的廉政风险防控进行深入研究有利于明确高校行政经费使用过程中存在的贪腐问题，进而推动相关机制制度乃至立法司法执法方面的不断完善，提高高校行政经费使用的工作水平;再次，对高校行政经费使用过程中的廉政风险防控进行深入研究有利于通过对高校行政经费使用这一标本的分析，进一步洞悉高校整体廉政建设及廉政风险防控的内在规律，推动对于高校廉政建设机制与方式的全面反思;最后，对高校行政经费使用过程中的廉政风险防控进行深入研究有利于高校行政管理者立足本职岗位，围绕自身工作职责，合法合规开展工作，并通过传播在经费使用过程中着力风险防控的工作理念，推动营造所在单位及所在部门风清气正的工作氛围与职业环境。总之，围绕高校行政经费使用过程中的廉政风险防控进行专题研究，具有较高的应用价值，值得课题资源的持续投入。

二、我国高校行政经费管理中的廉政风险种类

国家的财政支持和高校自身的财政收入都属于高校行政经费的一部分，用于高校的基础设施建设和教育的发展，但在管理中却出现了一些廉政风险问题。

第一，行政经费使用过程中以权谋私。例如2004 年四川部分高校教材采购中的职务犯罪案，在学校采购环节，一些行政人员利用手中的权力牟取私利。

第二，“行政项目在决策上的一言堂。”高校在一些重大的项目上，往往需要投入大量的行政经费，此时应当严格按照民主集中制原则，组成专家团进行综合评估和集体审议。然而当前有些高校仍然存在一言堂的现象，往往在一些重大项目上直接由院领导或者校领导个人私下决定。比如学校的一些基础设施建设，一般需要通过正常的招投标程序，由学校代表集体审议，然而一些领导因私下与某些建筑商有关系，就直接决定了由哪个投标公司中标。

第三，滥用行政经费。在“放管服”的背景之下，高校的行政自主权扩大，一些掌握行政管理职权的人员随意使用行政经费，在一些行政项目执行中未贯彻民主集中制的原则，也未组成专业的评估机构，没有进行合理的预算，铺张浪费，造成行政经费的严重流失。例如：一是许多高校之间形成攀比之风，大兴土木，大肆修建豪华公寓、豪华教学楼，有些学校甚至在校园内修建星级酒店，而在院系之间则存在许多科研设备的使用效率极低，却仍然不停购买相关设备的现象，造成浪费;二是行政人员缺乏成本意识和节约意识，在学校和学院日常生活中的公共开支不断增多;三是高校之间以及高校与政府和企业之间的交流活动日益增多，在促进学校发展的同时，这些公费活动也消耗了大量的行政经费。国家财政每年投入高校的数额不断上升，然而某些高校行政经费的不合理使用，甚至滥用，导致了高校的建设并没有跟上经费增加的步伐。

第四，挪用、贪污行政经费。高校行政人员掌握的权力较大，同时缺乏相应的监管机制，导致有些高校行政人员经常利用监管漏洞来为自己谋私利，侵犯学校公共资产。常见的情况有以下几种。一是开具虚假发票，骗取学校报销。高校的行政人员在日常工作中利用自身权力带来的便利条件通过开具虚假的发票来骗取学校的报销，从而为自己谋取利益，一般情况下，都是在学校组织一些公开活动或者指派某些行政人员出公差的时候，他们利用学校的活动，私下为自己购买一些物品，然后开具假发票，在活动结束后或者出差回来之后由学校统一报销。二是申报虚假行政项目。行政经费的审批人员和行政项目的申报人员恶意串通，申报虚假的行政项目，双方利用自身拥有的权力来为自己谋取利益。三是私自挪用行政经费。一些行政人员利用与自己相关联的公司，通过申报虚假项目，签订虚假合同，将高校的行政经费转移到自己的私人账户中，获取非法利益。

三、应对我国高校行政经费管理中的廉政风险的措施

“党的十八大以来，党中央对反腐败思想和理念进行了一系列的重大创新：一是要强化监督的无禁区、全覆盖、零容忍思想和理念;二是以标促本的标本兼治的思想和理念。”[4]在这种思想的倡导之下，我国高校更应当贯彻党的反腐败思想和理念，更加注重标本兼治，采取预防和治理相结合的措施，完善制度体系建设，严格把控在党的领导、行政岗位设置、廉政思想教育、内部监管机制以及外部社会环境等容易产生廉政风险的关键点，形成以党的领导为主体，合理配置岗位权限，形成权力制约，加强党风廉政思想教育，形成完备的制度体系，并完善内部和外部的监督管理机制，以此展开，编织成一张反腐倡廉的大网。

其一，高校行政经费使用廉政风险防控始终需要坚持党的领导。党的十三届四中全会以后，我国高校基本上确立了实行中国共产党高等学校基层委员会领导下的校长负责制。高校党委分为校党委和院党委，实行的是二级党委制度，在高校的廉政建设之中，党委书记作为第一负责人应当带领党委成员充当先锋旗帜，在有关学校的重大事务方面要发挥党委的领导核心作用。廉政建设，首要的和根本的是始终坚持党的领导，对于高校行政经费使用廉政建设及风险防范也不例外。这一基本原则是毋庸置疑的，问题的关键在于如何更加有效地在风险防控实践中切实实现党的领导以及加强党的领导。首先，高校应当狠抓落实党委主体责任，保证廉政建设的实施，通过定期组织召开党风廉政会议，强化党委在廉政建设中的主体作用;第二，党员干部应当以身作则，管理好自身，建设一支思想过硬、纪律过硬、组织过硬的领导队伍;第三，高校要将行政经费管理中的廉政风险防控作为党委工作的重中之重，统筹规划工作进展，将责任分配到学校两级党委以及各个党员干部身上，细化廉政责任;最后，党委应当负责本校的党风廉政建设，向下级党组织以及各个行政岗位的领导人员宣传党的重大方针政策，努力贯彻“党要管党、从严治党”的精神原则，加强引导思想建设、作风建设、组织建设，更好地为廉政建设服务，发挥党在高校行政經费管理中的旗帜作用和党员模范作用。

其二，通过开展行之有效的思想政治教育工作来防范相关廉政风险是非常必要的。受中国传统思想的影响，许多人心中仍然存在着官本位的观念，认为权力就是为自己私利服务的。有些行政人员廉政意识淡薄，自律性较差，心理意志不坚定，在“糖衣炮弹”之类的利益诱惑之下，就容易迷失自我而走向贪污腐败的道路。传统封建思想中的人治思想仍然影响着许多人，这些人崇尚着官本位、权力至上。特别是在当今市场经济盛行的时刻，社会中流着效率和利益至上的价值观，导致一些人道德观念弱化，崇尚拜金主义和享乐主义，一旦他们走向行政领导岗位，就会通过权钱交易来获得非法利益，导致行政人员之间官僚之风盛行，造成国家和人民财产利益的流失。通过大量的案例，我们可以得知大多数的腐败案件，刚开始基本上都是当事人思想上出了问题，所以我们在防控高校行政经费管理过程中的廉政风险的时候，更要把思想政治教育放在重要的地位。思想问题是根源，但思想工作又难以有效开展。唯有更新理念、优化方式、讲求实效，探讨思想政治教育问题才具有实际意义。高校要注重廉政文化方面的宣传，廉政文化发展是建设廉政制度的前提，它是响应党和国家反腐倡廉思想的重要保证，因此我们要加大廉政文化的宣传力度，开展廉政文化系列的宣传讲座，积极寻找廉政文化道德模范，树立廉政标杆模范，发挥道德模范的带头作用，扩大廉政文化建设的影响力。高校要坚持道德教化和法律惩处相结合的方式，将“八荣八耻”文化彻底落实到廉政建设当中，促进行政人员养成廉洁自律的好习惯，树立正确的人生价值观。

其三，防控高校行政经费使用过程中的廉政风险需要权力之间相互制约。如何实现规范合理的岗位设置及流程设计，以获得权力之间相互制约的效果，是此方面问題的核心所在。首先，要实行岗位分工机制，使各部门之间分工协作，相互制约;其次，要对关键性岗位的负责人实行定期轮换制度，防止其长时间掌握重要权力而滋生腐败。

其四，防控高校行政经费使用过程中的廉政风险需要实现经费使用活动的公开透明，完善内部和外部监督体系。在党的监督全覆盖、无禁区、零容忍的思想指导之下，首先，“要加强内部监督，保障经费的合理使用”。高校要加强事前预防、事中监督和事后评价，通过相应的学校规则将制度固定下来，彻底贯彻落实廉政风险防控体制，同时也要加强各部门之间的协调沟通，形成多部门的联防联控体系，形成监管合力，强化内部监督。其次，要加强外部监督。防控高校行政经费使用中的廉政风险离不开社会舆论的监督。高校要建立行政经费公开公示制度，在合法依规的前提下，最大程度将高校经费使用过程置一种公开阳光的环境中，定期公开行政经费的使用情况，招聘社会上专业的会计师进行行政经费的审计，设置监督举报信箱，让社会公民参与到对学校的监督之中，让权力在太阳底下运行，强化社会监督。

其五，高校行政经费使用过程中的廉政风险防控各项措施应形成一种制度体系和流程体系。行政经费的使用往往与行政项目密切相关，要从行政项目的申报、审批、预算、执行、结算这些环节入手，严格把控项目的每一道流程。首先，在项目申报环节，行政人员应当严格按照申报的要求，准备完善的申报材料，遵循一定的申报流程。在以往的申报过程中，经常出现申报人员不按照流程申报，申报手续不全等问题，以至于后续项目执行中出现问题。第二，在项目审批环节，以往大多都是由学校或者学院里的个别领导直接做决定，权力集中于个别行政人员手中，造成审批决策程序不规范，缺乏相互之间的监督，不能听取各方专业人员的意见，导致决策缺乏科学性和民主性。所以，在审批过程中应当坚持民主集中制，组成专业的评审团队，这样才能保证决策的科学性和民主性。第三，在进行经费预算的时候，项目的主要负责人应当组织相关的专业人员，在调查项目的整体概况的基础之上进行集体评估，再根据项目的实际运行情况合理地调整整体的经费开支，保证预算评估的合理性。第四，在项目执行的过程中，由于之前的相关监管措施不合理，经费管理比较宽松，经常会出现开具虚假发票，骗取行政经费的事情。所以在项目执行阶段更是廉政风险防控的重点，要完善相关监督管理措施，严格审查项目执行中的报销发票的行为。最后，在项目结算的阶段，应加强事后评价，行政项目结束并且通过审查核验之后，应当全面审核整个项目运行情况以及行政经费的使用情况，查看是否超过预算经费，如果超过的话，审查超过的经费是否真实合理必要，如果有剩余经费，则要经集体评审处理，防止有人将剩余经费据为己有。

其六，对高校行政经费使用过程中的廉政风险进行防控，需要建立严格的考核机制及责任机制。《中央级行政经费项目支出绩效考评管理办法（试行）》指出，中央级行政经费项目支出绩效考评是指对中央财政预算安排的行政经费专项资金项目的实施过程及其完成结果进行综合性考核与评价。国家级的行政经费项目支出一般都有专门的考核评价体系，因此在高校行政经费管理中也要建立起配套的考核机制。专门的考核机制在廉政风险防控中起着预警和监督的作用，通过事前审核、事中监督、事后考核评价，能积极查找行政经费使用中的廉政风险问题，并能根据在不同阶段出现的不同问题采取相应的对策，形成一套严密的风险防控体系。高校要严格进行绩效考核，完善行政经费管理制度，同时也要建立相应的惩罚机制，以保证考核机制的完整运行。严格考核机制，首先要将制度固定下来，进行规范化管理;第二，要抓住重点行政项目支出，保证专款专用;第三，要将行政项目的整个过程进行不同的分类，在考核的时候进行分类评价，着重考核关键环节;最后，要将责任落实到位，狠抓学校领导干部的主体责任，做到权责一致，贯彻落实“有权必有责、用权受监督、失职要问责、违法必追责”的思想原则。

四、结语

党的十八大以来，党和国家高度重视反腐败斗争，作为实现我国教育现代化的重要战略基地，高校的廉政制度建设具有重要意义。高校行政经费管理中的廉政风险防控是高校廉政建设的一部分，同时也是我国反腐败斗争的重要组成部分，不仅有利于净化高校的不正之风，保障国家和人民的财产利益，而且也是贯彻落实新时期中国特色社会主义道路的必然要求。在反腐倡廉的道路上，我们仍然会不断遇到新问题、新情况，这也警醒着我们要时刻加强廉政建设，高举中国特色社会主义伟大旗帜，努力探索反腐倡廉的规律，按照客观规律办事，做到善于发现矛盾、勇于面对矛盾、敢于解决矛盾。

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[7]胡民英. “定额考核”是加强行政经费管理的有效办法[J].江西财税与会计，1998（04）.

Abstract： In recent years， anti-corruption has always been the top priority of the Communist Party and our country. With continuouslyincreasing financial support， higher education institutions， which are important bases for the construction of higher education， have become inseparable components of clean governance. The urgency of strengthening clean governance in higher education institutions has been gradually realized with increasing corruption cases. Administrative expenditure plays a vital part of financial expenditure. Therefore， it requires focus study on possible risks against clean governance in administrative funds of Chinese higher education institutions. This paper analyzes the current situation of administrative funds management and the deep causes for risks against clean governance. Then it puts forward some targeted measures， such as strengthening the Party's leadership of the administrative funds management in higher education institutions， increasing public awareness of clean governance construction， intensifying efforts to publicize the idea of clean governance， standardizing post setting to restrain power and realize mutual supervision， as well as improving transparency in disclosure system and project expenditure.

Key words： administrative funds management in higher education institutions; risks prevention and control; clean governance construction

[責任编辑：韩    璐]