新时代豫东南国家重点生态功能区建设的新路向

柯楠

[摘要]基于国家生态文明建设战略层面的需要，豫东南国家重点生态功能区承担着大别山土壤侵蚀防治和淮河上游的水源涵养双重生态建设任务。新时代建设好豫东南国家重点生态功能区，就价值层面来说，既有利于区域精准扶贫，又有利于区域协同发展，还有利于区域全面深化改革。就思维层面来说，习近平新时代中国特色社会主义生态观是其建设的理论指南;中国特色社会主义事业永续发展是其建设的自信基础;马克思的人口、资源、经济协调发展观是其建设的实践指向。就矛盾层面来说，豫东南国家重点生态功能区建设面临生态保护与经济发展、人口与资源、补偿制度与保障机制等内在矛盾。就路径层面来说，统一认识，重视建设理念的协同;绿色引领，推动生态产业的发展;先行先试，加强制度体系的建设;强化参与，完善建设的法治监督。

[关键词]新时代;生态功能区;永续发展;新路向

[中图分类号]X321[文献标志码]A[文章编号]1000-8284（2020）03-0085-06

中国共产党高度重视生态文明建设，先后三次在党的全国代表大会报告中论及生态文明建设。党的十七大报告首次将生态文明建设上升到国家战略层面，党的十八大报告又将生态文明建设提升到“五位一体”总体布局的高度，党的十九大报告又进一步明确了生态文明建设路线图——加快生态文明体制改革。这些都标志着我们党从整体性角度全面思考人与人、人与社会、人与自然关系的协调问题，这也是我们党对马克思生态文明观认识的升华。新时代，党的总书记习近平同志在不同场合多次强调要抓好生态文明建设。2018年5月，在全国生态环境保护大会上，习近平总书记再次强调，“生态文明建设是关系中华民族永续发展的根本大计”“ 有效防范生态环境风险，抓好已出台改革举措的落地”[1]。建设好国家重点生态功能保护区是党和政府在生态文明建设上的一项创举，实现好豫东南国家重点生态功能保护区的永续发展是党和政府赋予豫东南人民新时代的光荣使命。

一、豫东南国家重点生态功能区建设的新价值

空气、水、土壤等自然资源组成的生态系统是人类赖以生存和发展的物质基础，善待生态也就是善待人类自己。自然资源具有稀缺性和有限性，受制于人类认知水平，进入工业文明时代，西方资本主义国家走了一条“先污染、后治理”的弯路。我国进入改革开放时代，强调以“经济建设为中心”，环境问题在一定范围内日益凸显。据资料显示，我国空气污染严重的城市占比20%，酸雨影响国土面积占比33.3%;水土沙化面积超过174平方千米，90%的天然草场退化。据测算，因生态环境问题每年给我国造成的经济损失占當年GDP的15%[2]。国家为根治环境污染问题，先后出台多项举措，针对水源涵养、水土保持、防风固沙和生物多样性维护，国家出台了《国家重点生态功能保护区规划纲要》，以促进生态功能区人与自然的和谐发展。豫东南商城、新县、罗山、光山、浉河等“四县一区”先后于2011年和2016年被纳入国家重点生态功能保护区规划，根据国家重点生态功能保护区生态功能定位，商城、新县主要承担大别山土壤侵蚀防治，罗山、光山、浉河主要承担淮河上游的水源涵养。新时代开展豫东南国家重点生态功能区建设研究，既有助于从理论层面厘清建设方向，也有助于从实践层面找准建设路向。

1.豫东南国家重点生态功能区建设，有利于区域精准扶贫。我国的扶贫工作，已持续推进了数十年。具体到扶贫实践而言，党和政府先后提出过各式各样的扶贫模式，每一种扶贫模式都在一定范围内付诸实践，也都收到一定的成效。但到新时代，扶贫攻坚的使命尚未完成。豫东南国家重点生态功能保护区的商城、新县、罗山、光山、浉河等“四县一区”尚未最终实现脱贫。改革开放四十年，各种的发展理念都在不断地接受挑战和验证，也在不断地做出调整和创新。为了实现建党百年奋斗目标，让改革成果惠及到每一个公民，我们党提出了“科学发展”“ 可持续发展”“ 永续发展”的发展路向;为了全面建成小康社会，党的十九大报告提出打赢“脱贫攻坚”和“污染防治攻坚”战役，而这两场战役的主战场恰好是全国范围内的重点生态功能区。这样一来，打赢“脱贫攻坚”战显然会与生态问题结下不解之缘，必须将生态问题与贫困问题结合起来，一并加以解决。其结果肯定会牵涉到中国和平崛起后的未来发展走向，即中国得靠自己的内生动力，靠自己的资源、人力和物力，去促进自己的科学发展、可持续发展，从而实现永续发展，最终起到引领世界潮流的示范作用。

2.豫东南国家重点生态功能区建设，有利于区域协同发展。豫东南国家重点生态功能区建设在价值目标取向上追求区域内人与自然和谐永续发展，为此，要求区域人们要有生态环保意识，进行绿色生产、绿色生活和绿色行为，进而促进区域人口、资源、环境协同发展。豫东南国家重点生态功能区能否实现协同发展，关键在于区域人们能否树立绿色价值观和适度消费观。在绿色价值观和适度消费观引领下，豫东南国家重点生态功能区建设势必要确立一种新的发展模式——生态化发展，它要求区域社会系统和自然生态系统的高度协同，其走向是永续发展之路。生态化发展是对传统经济发展模式变革，不是裹步不前，而是为了更好、更持久地发展。人与社会在追求快速发展的同时，还要追求公平发展，尤其是生态公平发展。站得越高，看得就越远。豫东南国家重点生态功能区建设不仅涉及当代，更要着眼于未来，实现豫东南国家重点生态功能区协同发展就是要为子孙后代储备资源，协同发展是以人与自然和谐永续发展为终极目标的价值取向。

3.豫东南国家重点生态功能区建设，有利于区域深化改革。改革开放是我国的一项基本国策。党的十九大报告指出，过去五年我国全面深化改革取得重大突破 ，尤其是生态文明制度体系加快形成，重点生态功能区制度逐步健全，表明进入新时代的改革已经不同于以往的改革，它改革是全方位、立体式的改革。党的十一届三中全会揭开了我国改革开放序幕，开启了我国自下而上改革的探索期。这一时期的改革强调“以经济建设为中心”，农村及地方国企是改革的重头戏，改革的方法是“摸着石头过河”，中央政府鼓励地方政府大胆的“改”、大胆的 “试”，允许失败，成功经验由中央总结向全国推广。1992年，改革开放总设计师邓小平在南巡时曾说：“农村改革中的好多东西，都是基层创造出来，我们把它拿来加工提高作为全国的指导。”[3] 探索期的改革实行的是由点到面的策略，即先在一个点进行改革试验，待取得成功后由中央在全国全面展开。但进入新时代，国内矛盾发生了新变化，探索期的“单兵突进”改革方略已显然不适应新时代解决新矛盾的要求，例如生态文明建设就不能像经济建设那样搞“单兵突进”，必须坚持走“五位一体”之路，原因就在于生态文明建设需要政治保障、经济转型、文化引领、社会配合。生态文明建设是一项复杂的系统工程，豫东南国家重点生态功能区建设应加强整体推进，加强全面深化建设的理论研究，用理论指导建设的实践。

2.豫东南国家重点生态功能区建设面临人口与资源的内在矛盾。豫东南国家重点生态功能区人口密度大，达到750人/㎞2，是全国平均水平的4.9倍，居全国各大生态功能区之首。随着社会的发展，人口密度有上升的趋势，资源所承载的压力也越来越大，水生态资源面临着更为严峻的考验。豫东南国家重点生态功能区多年平均年降水深为911㎜，多年平均年陆地蒸发量为653.8㎜，占生态功能区多年平均年降水深的75%。年降水量800㎜等值线大体为湿润与半湿润的分界线。豫东南国家重点生态功能区人均用水量在300～400m3。工业和生活用水增长迅速，年平均增长率分别为4.1%和4.7%[7]。用水总量中，农业用水所占比例高，工业用水量次之，其他用水类型用水比例均较少;城市化进程进一步加快，目前城市化率达到55%，城市快速扩展进一步挤压自然生态系统，功能区的生态系统服务功能，如产水功能、土壤保持功能和水质净化功能等势必受到严重的威胁。此外，区域人口活动也带来一系列生态变化和威胁，如热岛效应、城市内涝、雾霾、水污染等，使得局部污染进一步加重，短时间内生态环境进一步恶化，使得原本脆弱的生态系统面临着更为严重的挑战。

3.豫东南国家重点生态功能区建设面临补偿制度与保障机制的内在矛盾。投入不足、融资渠道不畅是长期制约豫东南国家重点生态功能区基础设施建设和环境综合治理的重要因素。在环保投入方面，豫东南国家重点生态功能区的“四县一区”投入差距较大，投入渠道也不一样，导致“四县一区”基础设施完善程度也不一样。在经济欠发达的豫东南进行国家重点生态功能区建设面临的首要问题是资金投入力度，豫东南国家重点生态功能区为区域乃至全国生态环保做出了贡献，理应得到中央、省、市财政支持。国际经验表明，经济增速与环保投入成正比例关系;发达国家通行做法，环保投入占国民生产总值的1.0%～1.5%[8]，而豫东南国家重点生态功能区环保投入远远低于此比例。资金匮乏是制约豫东南国家重点生态功能区建设的一大瓶颈。豫东南国家重点生态功能区建设是一项系统工程，在基础设施建设、能源建设、生态环境保护等方面都需要大量的资金。根据“四县一区”年报数据测算，2017年环境污染治理投资仅占当年区域生产总值的1.58%，由于区域生产总值较低，环保投入不能满足区域生态文明建设需求。

四、豫东南国家重点生态功能区建设的新路向

党和政府在理顺环境与发展之间关系的过程中，逐渐意识到经济要想永续发展，良好的生态环境是永续发展的前提。而协调二者之间关系所牵涉的未来发展道路，又是一个不同以往的全新选择，需要在观念、机制、体制方面重新构建。豫东南国家重点生态功能区的环境问题不是孤立的，它涉及区域政治、经济和社会因素，是一个与人口、资源紧密相连的问题，我们要从建设“美丽中国”的高度来进行豫东南国家重点生态功能区建设，既要对豫东南国家重点生态功能区现有环境资源进行整合，优化豫东南国家重点生态功能区空间开发格局;又要对豫东南国家重点生态功能区传统的生产方式、思维方式和生活方式进行变革，同时，还需要夯实豫东南国家重点生态功能区的社会基础和制度保障体系。

1.统一认识，重视豫东南国家重点生态功能区建设理念的协同。豫东南国家重点生态功能区环境建设和保护不是单纯的技术问题，而是区域生态文明建设的重要内容。“四县一区”在建设理念上的协同：首先要重视生态政绩观的“同心”。树立生态共同体、利益共同体和命运共同体相互统一的理念;明确豫东南国家重点生态功能区建设的近、中、远期目标。近期目标是到2019年构建基于生态一体化的合作机制，初步完成区域绿色基础设施的规划和建设，减少污染物排放量;中期目标是到2024年，生态环境质量得到有效改善，山水林田湖良性互动、循环发展，产业绿色化成效明显;远期目标是到2029年，生态环境质量总体良好，环境基本公共服务趋于均等化，基本建成覆盖全区域的宜居城市和美丽乡村。其次要重视生态规划目标的“同向”。当前应在“四县一区”实现各自“多规合一”的基础上，以《豫东南国家重点生态功能区协同发展规划纲要》为指导，共同研究编制豫东南国家重点生态功能区建设的中长期发展规划，统一生态环境保护目标、统一生态环境保护标准、统一划定生态红线。再次要重视绿色产业标准的“同一”。“四县一区”应联合国家有关部门协商制定统一的绿色产业规划，形成豫东南国家重点生态功能区绿色产业的共同目标，统一“四县一区”绿色产业标准。最后要重视联防联治行动的“同步”。豫东南国家重点生态功能区生态環境治理需要联防联治，在联合行动过程中，要统筹兼顾城市和乡村、沿淮滩涂和大别山丘陵、工业污染和民生污染等问题，做到综合决策、科学治理[9]。

2.绿色引领，推动豫东南国家重点生态功能区生态产业的发展。基于理论和现实的思考，笔者认为，生态产业既是一种理念，更是一种路径、一种实践行为;同时它与生态文明并不冲突，更不矛盾。相反，二者统一和谐、互为前提，建设生态文明社会需要生态产业支撑， 生态产业只有在生态文明社会才有更大的发展舞台，生态产业是生态文明的实现形式。建设豫东南国家重点生态功能区，推动豫东南国家重点生态功能区生态文明建设，必须通过走生态产业发展的道路来实现。豫东南国家重点生态功能区只有坚持绿色引领理念，走生态产业发展道路，才有可能从根本上解决当前豫东南国家重点生态功能区的水源涵养和土壤侵蚀问题，实现区域生态文明。推动豫东南国家重点生态功能区生态产业发展，就要对现有的生产方式进行变革，实现产品升级换代，调整传统产业结构。实行奖补政策，对高污染、高能耗的传统落后产业有计划地“关停并转”;对无污染、低能耗的生态产业给予奖补资金、税收减免等财政扶持。坚持“谁污染谁治理”“谁治理谁受益”的区域生态建设原则，鼓励生态区人民消费清洁能源，大力扶持生态旅游产业发展。改善豫东南国家重点生态功能区出口结构，对标《中国制造2025》规划，促进产业向高端化、低碳化、绿色化发展，提升“豫南制造”在全国产业链中的地位。加快出台分产业的绿色途径，比如绿色物流、绿色建筑、绿色农产品等[10]。

3.先行先试，加强豫东南国家重点生态功能区的制度体系建设。豫东南国家重点生态功能区的制度体系建设要体现“生态性”，区别以往“以经济建设为中心”的制度体系所体现的“以物为本”“以资为本”的特质。生态性的制度体系要求生态区各项建设均要以人与自然和谐、人与人的和谐、自然与自然的和谐为出发点，强调建设“生态为本”的社会文明形态。充分尊重生命的个体差异性、群体多样性、整体复杂性。深刻理解这三者之间的辩证关系，以及与生命系统相关的自然环境系统和社会环境系统，并把这种生态文明理念融入整个社会制度体系的设计和构建之中。豫东南国家重点生态功能区制度体系建设具有复杂性、艰巨性、创新性、探索性[11]。因为，它不仅要求对现有区域资源系统与环境系统做出重新安排，还要求对现有区域的经济制度、文化制度和社会制度进行新的耦合。所以，我们要预见生态性制度体系与现有制度体系之间关系——改革创新，对生态区现有制度体系中的不符合“生态性”规定要坚决予以变革，积极推动现有制度体系朝着“生态性”方向转变。当前，建立和完善豫东南国家重点生态功能区“生态性”的制度体系，主要包括目标考核与奖惩机制，有关耕地、水资源和矿产资源开发保护制度，自然资源有偿使用制度，破坏生态环境责任追究制度和环境侵权损害赔偿制度，以及区域公民生态文明宣传教育制度，等等。

4.强化参与，完善豫东南国家重点生态功能区建设的法治监督。生态功能区建设的法治监督是一项综合性、整体性的监督，既需要国家有司法机关专门监督，也需要广大民众、媒体等公众监督。为此，立足我国法治监督实践，借鉴西方国家的有益经验，针对豫东南国家重点生态功能区建设的实际情况，充分发挥我国法治监督的独特功效，构建生态区多元化的监督方式。立法监督，生态区的市县乡三级人大组织要积极履职尽责，对生态区出台的有关规范性文件进行“生态性”审查，不符合“生态性”的规范性文件要敢于纠正，要求发文机关进行“废” 与“改”[12]。司法监督，生态区市县两级检察院要积极行使环境检察调查权，以生态区环境监管权的运行状况为调查对象，旨在获取环境执法信息和证据事实，为生态区环保事业保驾护航。对于行政监督，生态区市县两级负有环保监督职能的行政机关要积极作为、敢于亮剑，对环境侵权的人和事依据《行政法》赋予的行政执法权给予相应的行政处罚。对于非权力监督，亦即民众监督，近年来，随着生态文明建设深入民心，生态区民众生态环保意识不断增强，但如何将民众的环保监督与国家权力机关环保监督对接起来，仍然是生态区法治监督亟待创新的关键之所在。因为，豫东南国家重点生态功能区建设主体是区域的人民大众，离开区域民众的支持和配合，生态功能区建设就会成为无源之水，失去强大的基础。激发民众参与生态区建设监督的热情，在一定意义上讲，也就是动员民众参与生态区建设。当前生态区的市县乡三级政府应当依法公开环境信息，建立环境信息公开负面清单，除规定应予保密的以外。发挥物联网、云计算等信息技术优势，积极引导民众利用新时代新媒介进行环保法治监督，如建立豫东南国家重点生态功能区环保监督网，对生态区内非法开采、盗运河沙、矿石等环保违法行为可以随时随地网上举报，同时也可对相关国家工作人员是否依法履行环保职责进行监督。积极营造一个“我为人人，人人为我”“人人有責，人人尽责”的全域民众参与环保的生动局面。

五、结语

建设豫东南国家重点生态功能区是一场全方位、系统系、根本性的绿色变革，应坚持以满足区域民众对美好生活的需要为导向，坚持用整体思维对“山水林田湖是一个生命共同体”的“理会”;坚持用协同思维对“发展和保护相统一理念”的“领会”;坚持用市场思维对“自然价值和自然资本理念”的“体会”;坚持用底线思维对“空间均衡理念”的“意会”。只要我们牢固树立“绿水青山就是金山银山”的意识，豫东南国家重点生态功能区绿色崛起的梦想就一定会实现。

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〔责任编辑：崔家善〕