地方政府债券发行管理的国际经验借鉴

喻前明

摘 要 由于地方政府债务可以有效促进经济发展、减轻地方财政压力，近些年地方政府的债券发行规模越来越庞大，这为我国的经济及金融的发展埋下了较大的隐患。美、日两国作为国际中地方政府债务发行管理最规范的国家，借鉴其管理模式可以有效减少我国地方政府债券发行管理中的隐患问题。基于此，本文阐述我国地方政府債券发行管理制度现存的问题，结合地方债券发行管理的国际经验，有针对性地提出几点具体参考措施，希望能够帮助有关人员。

关键词 地方政府 债券发行管理 国际经验

一、前言

近些年来，我国地方政府债权发行规模逐步扩大，至2016年发行量突破了6万亿。发行规模不断扩大带来的隐患风险日益严重，引起了各阶层的广泛关注，在发展的过程中有效解决或者缓解这些隐患问题，是有效提高我国地方政府债券发行管理水平的重要途径。美国和日本的地方政府债券发行管理模式与制度在国际上处于领先位置，因此借鉴其优秀经验，能够达到良好的效果。

二、地方债券发行管理的国际经验

（一）美国地方政府债券发行管理模式

美国作为典型的联邦制国家，其州、市县等各级政府都可以自主发行市政债券，因此美国地方政府债券被称为市政债券。该种模式的市场化程度较高，借助金融工具增信、政策推动，能够有效扩大债券需求。得益于完善的管理机制，美国的市政债券各方面工作都有一套执行标准，如信息披露方面，必须按照有关的准则，及时准确地向公众披露市政债券和政府债券情况，保证披露信息的透明度、专业化及标准化[1]。

（二）日本地方政府债券发行管理模式

通常情况下，日本地方政府债券采用的发行管理模式为计划管理，即通过地方政府来编制预算，需要在预算中具体说明本年度发行的债券利率、用途、总额以及期限等，然后交由中央政府及本级议会进行审批。以偿还机制的角度进行分析，地方政府有债券发行、债权偿还以及担保责任;中央政府有行政、道义层面的偿还责任。从审批制度的角度进行分析，日本在2006年后，债券发行资格由地方政府债券协商制度确定。从总体上看，日本金融体系集权制特征明显，这种模式会使得财政及金融风险聚集，导致日本财政赤字率居高不下。

（三）美、日地方政府债券发行管理模式的区别和共同特点

美、日两国地方政府债券发行管理最主要的区别在于前者是分权制，后者是集权制，而共同特点体现在以下几个方面：一是两国地方政府债券都是以地方部门为发行主体，二是两国对地方债券发行的管理都十分严格，三是两国地方政府债券的期限一般为长期。

三、我国地方政府债券发行管理制度的现状

（一）管理制度不完善

我国许多地方政府债券的管理制度还不够完善，主要体现在以下两个方面：一是各种市场或者非市场因素会干扰地方债的利率定价，而不完善的外部监管制度会对债务市场的正常运行及定价造成严重的干扰;二是我国地方政府债券缺乏相关的信用评级体系，现存的信用评级机构不具备广泛的影响力，且相关管理制度的不完善使得地方政府债务管理政策受限较多。

（二）市场信息披露机制不完善

基于不健全的地方政府债券发行机制，现阶段我国除了估值及定价标准缺少规范的参考标准、实用性不高外，地方政府还存在信息披露机制不完善的情况，导致地方财政透明度不高。同时，一些预算软约束问题，对财政管理工作造成了一定的影响，使得地方债的风险管理工作及投资工作难点增多。

（三）投资主体不成熟

投资主体不成熟主要表现为我国地方政府债券市场中投资者结构过于简单，使得风险相对集中，与国债相比，地方政府债券流动性不佳，且发行规模较小，无法对资金短缺的中小型机构形成较高的吸引力。当前商业银行是我国地方政府债券最主要的持有者，投资者主体结构过于简单，因此相应的风险也较为集中[2]。此外，投资者的监管不到位，对债务人的约束力不足，增加了债券发行的风险问题。

四、借鉴地方政府债券发行管理国际经验的具体措施

（一）选择适宜的债券管理模式，完善相关管理制度与法规

针对不完善的管理制度，应当结合我国国情，充分发挥市场对资源配置的决定性作用，通过中央政府的行政权力，提高相关制度的约束力。从短期角度来说，应当适当通过行政来干预和规范地方政府债券的发行管理;从长期角度来讲，应当利用中央政府的行政权力，从根本上解决政府存在的预算软约束问题，使得地方政府债券的发行管理处于一个安全稳定的市场环境[3]。

不同地区的政府，可以结合地区的实际情况，灵活选取举债模式，如经济发展水平较高的地区，可采用低成本融资的方式;经济发展一般的地区，要鼓励采用银行贷款与发行债券相结合的方式;经济水平发展较低的地区，建议采用中央转移支付与银行信贷相结合的方式。同时，政府需要逐步完善相关的地方政府债务管理法律法规，对地方政府的举债方式、举债范围、债务规模等制定具体规定，明确界定行政部门的监管权。

（二）将专项债券作为重点发展方向

要增加专项债券的占比。据统计，截止到2016年末，我国专项债券发行量占比约为41.5%，相较于美国专项债券的占比，大约低了20%。造成该种情况的原因是我国地方政府债券发行起步较晚，一些投资人存在“中央政府兜底”的观念，对市场风险的关注不足，结合不完善的地方预算机制，使得地方政府债券发行存在一定道德风险。

借鉴美国重点发展专项债券的经验，能够有效减少道德风险，有利于投资人养成良好的风险意识。因此，要借鉴美国经验建立风险管理机构，如保险公司、担保公司等，以此来承担相关的专项债券兑付风险责任，然后有针对性地对投资者开展教育，对其进行正确的心理引导。同时，要丰富债券期限结构，相关的地方政府要加强地方基础设施等长周期项目的建设，这需要有稳定、足够的资金支持。

（三）加强市场机制建设，提高市场信息披露水平

想要有效提高市场信息披露水平，首先要将信用评级的差异性体现出來。现阶段，我国西部、中部、东部地区各省市的财政实力、经济发展水平等差距较大，但是各省地方政府债券信用却均获得了AAA的评级，与实际情况严重不符。必须将信用评级的差异性体现出来，客观地反映出各省级地方政府的债券信用等级，针对评级较差的地区，可以吸取美国的成功经验，利用市场机构，增设地方政府债券信用服务，在保证债券安全性的同时，提高其收益率。

其次，要提高债券流动性。如果投资人持有具备公益性的地方政府债券，可以对其减免一定的利息税。

最后，要提高市场信息披露水平。当前我国信息披露相关的原则还未明确，可以借鉴美国的经验，规范信息披露的一般性原则，如果有违反相关原则的行为，应当予以惩罚[4]。

（四）规范资金使用

可以借鉴日本经验，通过中央政府加强地方政府债券的发行管理。中央政府需要制定规范的制度，达到有效促进地方政府信息披露、约束其负债行为的目的，使得当地公众能够对政府进行监督。针对资金实际用途与规划不符、负债较高的地方政府，可以限制该地区政府在一定时期内的债务融资。要规范地方政府债券的借、还、用、管制度，在建立财税预算机制的同时，明确规定地方政府债券的发行主体、规模、债偿机制、发债方式等，预防短期内政府集中发债导致地方政府的负债比例过高。

五、结语

想要有效提高我国地方政府债券的发行管理水平，需要正视当前我国地方政府债券发行管理存在的问题，借鉴国际优秀经验，有针对性地学习、调整。要选择符合国情的债务管理模式、完善相关的管理制度及法律法规、提高市场信息披露水平、规范资金使用等，以减少债务规模持续扩大带来的隐患问题。

（作者单位为深圳市机场<集团>有限公司）

参考文献

[1] 田新民，夏诗园.地方政府债券发行管理的国际经验借鉴[J].学习论坛，2017（03）：29-32.

[2] 卢鹏宇.地方政府债券发行管理存在的问题、国际经验与启示[J].金融发展评论，2017（04）：54-63.

[3] 冯媛.日本地方政府债券发行与监管的经验借鉴[J].赢未来，2017（10）：228.

[4] 万志宏，曾刚.国际绿色债券市场：现状、经验与启示[J].金融论坛，2016（02）：39-45.