完善事业单位政府采购内部控制的思考

许耀

摘 要 自2003年《政府采购法》实施以来，以“管采分离、机构分设、政事分开、相互制约”机制为支撑的政府采购体系基本建立，政府采购在规范事业单位的财政支出行为、提高财政性资金使用效益和预防腐败等方面取得了明显成效。但由于我国政府采购制度体系不够完善、供应商诚信履约体系未有效建立、采购人的采购自主权过大以及自身采购管理水平不高等原因，事业单位政府采购内部控制工作还不够完善，对政府采购相关当事人的管理需要进一步强化。

关键词 事业单位 政府采购 内部控制

中央预算单位政府采购实行集中采购和分散采购相结合的组织形式。其中，集中采购分为政府集中采购（国家机关事务管理局）和部门（中央部委）集中采购。分散采购是指预算单位自行实施政府集中采购和部门集中采购范围以外、采购限额标准以上的政府采购项目的采购活动。按现行规定，除集中采购机构和部门集中采购项目外，自行采购单项或批量金额达到100万元以上的货物和服务项目、120万元以上的工程项目应按政府采购法、招标投标法等有关规定执行。

A单位为中央驻沪事业单位，是我国专门从事极地考察的科学研究和保障业务中心，年度采购金额超过3亿元，占预算总额近70%，且采购项目种类繁多、行业专业跨度大，涉及船舶、航空器、建筑设施、工程机械车辆、科研仪器设备、生活保障等，采购管理难度较大。本文结合A单位采购工作实际情况，重点探讨中央级事业单位政府采购内部控制存在的问题及改进建议。

一、政府采购内部控制的现状及存在的问题

（一）采购计划管理与政府集中采购有待完善

政府采购计划管理制度缺乏灵活性，年度采购计划随部门预算“二上”申报后，事业单位在执行过程中原则上无法补报调整，采购计划管理比较僵化。

国家机关事务管理局委托采购代理机构统一实施的政府集中采购（主要涉及计算机、打印机等通用办公设备以及公务车辆等）对规范事业单位采购流程、降低采购成本等有着积极的作用，但也存在一些问题，主要表现为：政府集中采购的效率较低，从需求计划申报到采购产品到货周期较长，有时甚至长达半年之久;批量集中采购、协议供货采购的部分电子类产品价格较高、质量较差，性价比很差，饱受使用单位的诟病。

（二）政府采购内部控制机制不健全

部分单位对政府采购管理工作不够重视，未设立专门负责采购业务的部门或岗位，部门或关键岗位设置未分离，不符合内部控制规范要求;未制定单位内部政府采购管理规章制度，采购管理的岗位职责不明确、业务流程不清晰;采购管理关键岗位未建立定期轮岗或内部审计机制，采购岗位人员业务培训不足、对相关政策规定不熟悉，存在较大的内控风险。

（三）政府采购预算和计划编制不合理

政府采购预算和采购计划编制的科学性、合理性及准确性是采购业务工作顺利开展的前提和基础。部分单位政府采购预算与采购计划管理脱节，采购预算编制不准确，采购计划编制不完整，时常造成有采购预算无采购计划、有采购计划无采购预算等现象，严重影响采购业务顺利实施及内部控制机制的正常运行。

（四）政府采购的组织实施不规范

部分单位政府采购工作的组织实施不规范，主要表现为：业务部门的采购需求不明确、细化不及时，直接影响采购工作的顺利开展;部分公开招（邀）标项目设定的采购标准过高，采购文件编制存在明显的倾向性，评审办法制定不够科学;政府采购方式的选择不够科学、合理，通常较多使用市场询价或单一来源等简单方式实施采购;重采购、轻验收，对采购项目的验收及合同履行不够重视。

（五）供应商管理比较薄弱

多数单位未能对采购供应商实施有效管理，考核评价机制缺失，也未建立统一的合格供应商库。供应商管理薄弱主要表现为：供应商存在虚假投标、围标等情况，或以低于成本价进行恶意竞争;部分中标供应商履约不诚信，产品或服务质量以次充好;合格供应商库缺失导致限额标准以下分散采购工作效率较低，有效报价数量不足或报价虚高。

（六）政府采购信息公开工作相对滞后

按照国家现行采购管理规定，限额标准以上政府采购应对社会公开，即将采购完整的过程节点和合同等关键信息在政府采购网上公开。随着各级部门对采购信息公开的监管力度不断加大，限额标准以上政府采购信息公开工作日趋完善，但限额标准以下政府采购信息公开工作相对滞后，部分单位甚至未建立相应的工作机制。

二、政府采购内部控制存在问题的原因分析

（一）采購计划管理制度僵化，集中采购机构专业化水平不高

目前，财政部对纳入部门预算管理的年度采购计划管理相对僵化，除了因项目预算调整外，执行过程中原则上不允许事业单位对原申报的采购计划及采购预算进行补充、调整，客观上导致单位时常人为多报采购计划，增加采购预算。国家机关事务管理局委托采购代理机构实施的批量集中采购、协议供货、定点采购等采购组织方式适用的范围、采购周期、供应商评价管理缺乏针对性，导致部分产品的采购周期过长、性价比较差。

（二）对政府采购管理重视度不够

部分单位对政府采购管理不够重视，未按照内部控制规范的要求设置集中采购部门或采购专职岗位，也未制定符合单位实际情况的采购管理规章制度。对政府采购领域存在的风险认识不足，忽视对采购岗位人员的业务培训，关键岗位人员长期不轮换，也未进行相应的审计监督。

（三）采购预算管理与采购计划管理脱节

部分单位未将采购预算管理与采购计划管理有效衔接，预算管理与计划管理脱节。一方面导致有采购预算无采购计划、有采购计划无采购预算的情况时有发生;另一方面，采购计划编制细化不够、具体业务需求不明确，不符合预算管理精细化要求，影响采购的组织实施。

（四）政府采购的监督管理不到位

部分单位未建立采购考核机制，对政府采购的组织实施监督管理不到位，有制度不执行或执行不到位。内部相互制约的机制缺失，业务部门在采购实施中自主权过大，采购文件制定倾向性明显;合格供应商库缺失客观上增加了限额标准以下分散采购的难度，导致采购方式选择不科学、不合理，部分采购流于形式，甚至存在廉政风险。

（五）供应商的诚信体系未有效建立

当前包括企业、个人在内的整个社会诚信体系尚未有效建立，少数供应商违规违法的成本较低，加上准确、完整的供应商信息获取渠道相对有限，导致多数单位对供应商管理存在畏难情绪，也缺乏足够的重视和完善的体系规划。部分专业性较强的行业或领域，供应商相对采购单位具有信息不对称优势，客观上也给单位的供应商管理带来了一定的难度。

（六）对采购信息公开的重要性认识不足

多数单位对政府采购信息公开工作的重要性认识不足，未将采购信息公开上升到完善采购管理内部控制、降低廉政风险的高度。尤其是对限额标准以下分散采购信息公开，部分单位甚至尚未开展相应的工作，没有将相关信息在单位内部公开。

三、完善政府采购内部控制的对策和建议

（一）优化采购计划管理与政府集中采购管理模式

1.优化采购计划管理制度。对纳入政府集中采购目录管理的采购计划，尝试建立按季度或半年度调整申报的机制;对限额标准以上的采购计划，在二级项目预算总额范围内允许对明细采购计划之间的预算进行调剂管理。

2.创新政府集中采购管理模式。针对计算机等电子类产品市场竞争充分、价格变化较快的特点，将电商平台纳入集中采购渠道范围，允许事业单位自行采购，国家机关事务管理局及采购代理机构对供应商加强监管。

（二）完善单位内部采购机构设置及制度建设

1.完善内部机构设置。单位应明确采购相关部门职责、加强采购需求申报及审核管理，并制定相应的规章制度，明确采购业务流程。采购量较大的单位，具备条件的应设立专门的集中采购部门，统一组织实施;建立业务部门申报需求、集中采购部门统一实施采购、采购管理部门监督管理的三位一体模式，相互制约、相互监督，不断规范采购行为。

2.加强制度建设。单位应加强对采购人员的业务培训，不断提高业务工作能力。此外，还应建立采购关键岗位人员定期轮岗或审计的机制，防范采购领域内部控制风险。

（三）规范政府采购的组织实施

1.加强采购监督管理。单位内部应建立采购需求申报、审核与采购实施相互监督、相互制约的机制，加强采购验收管理，逐步建立采购绩效考核机制。

2.优化选择采购方式。单位可按照采购金额或类型区分不同采购项目、优化选择采购方式，提高采购工作效率。限额标准以上的大型采购，应委托采购代理机构按照公开招标、邀标、竞争性谈判或磋商等方式实施采购，以实现充分的市场竞争，有效降低采购成本。限额标准以下的分散采购，可区分通用、专业货物（服务）设计不同的采购方式：通用货物（服務）采购，尽量通过政府集中采购平台或市场上成熟的电商平台实施采购，提高采购工作效率;工程与专业货物（服务）采购，可通过建设适合自身情况的合格供应商库、建立自行采购信息平台实施采购，降低采购成本的同时兼顾采购的效率与公平。

（四）强化对供应商的管理

1.加强供应商动态管理。单位应加强对供应商的基础信息收集及资质、信用审核，建立动态管理的机制。可充分利用现有的各类社会信用体系和供应商网络，建立业务部门、集中采购部门及采购管理部门共同参与的评价体系，形成有进有出的考核评价机制。

2.建设合格的供应商库。采购量较大的单位可在完善考核评价机制的基础上，按照分类、分级的原则逐步建立符合单位实际情况的合格供应商库。将内部控制信息化系统与合格的供应商库管理有机衔接，通过建立自采平台重点提高限额标准以下分散采购的工作效率。

（五）加强政府采购信息公开

信息公开是加强采购监督、预防腐败的有效手段。在逐步完善限额标准以上政府采购信息公开的基础上，单位应重点加强限额标准以下分散采购的信息公开工作。可以依托内部控制信息系统，将限额标准以下分散采购的整个业务流程信息在单位内部公开，接受各个部门及单位职工的全面监督，降低采购的廉政风险。

四、结语

展望未来，完善政府采购内部控制建设，应从加强事业单位内部控制规范体系建设和提高采购绩效管理的更高层面考虑，将政府采购与预算管理、资产管理、建设项目管理以及合同管理等环节有效衔接起来，不断完善内部控制整体环境。

（作者单位为中国极地研究中心）

参考文献

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[2] 吴婷婷.政府采购内部控制的实践与思考[J].中国集体经济，2016（22）：34-35.

[3] 路丽华.加强政府采购内部控制建设的相关建议[J].经济研究导刊，2016（07）：111-113.