论我国《外国人永久居留管理条例》的完善——以日本为参考

金 铭

(湘潭大学 法学院，湖南 湘潭 411105)

2020年2月28日，司法部发布了《中华人民共和国外国人永久居留管理条例(征求意见稿)》(以下简称《外国人永久居留管理条例》)，引发了社会各界人士的热议。《外国人永久居留管理条例》的完善离不开对永久居留概念的界定，将中日两国永久居留申请条件进行对比分析，以提出改进的具体建议。

1 永久居留权概述

永久居留权是外国人永久居留制度的核心，其内涵十分丰富，因而有必要理清永久居留权的基本概念，剖析其权利构造，从而构建永久居留权的概念体系。

1.1 永久居留权的基本概念

永久居留，顾名思义是指外国人在母国以外的国家居留期限不受限制[1]。永久居留资格是一国政府依据本国的法律规定允许符合一定条件的外国人在本国永久居留，而不受居留期限限制的一种资格[2]。永久居留权，则是指外国人在母国以外的国家取得永久居留资格并永久居留的权利。可以从以下五方面把握其基本概念：第一，永久居留权的适用前提是外国人已取得永久居留资格，获取永久居留资格必须经过一国政府出入境管理部门的审批程序，只有审批程序合格通过后才会许可外国人取得永久居留资格；第二，永久居留权的授予对象是特定外国人，本国公民无需授权即享有永久居留权；第三，永久居留权的适用范围是授权国家境内，超出适用范围将无法行使永久居留权；第四，永久居留权的居留期限不受限制，自政府审批通过之日起永久有效；第五，永久居留权的权利范围仅限于永久居留权利，一般不包括公民权。

1.2 永久居留权的权利构造

永久居留权的具体内容同本国普通公民享有的国民权利基本一致，但一般不包括选举权与被选举权、持有中国护照的权利，等等。永久居留权的权利构造可以分为四个方面：第一，外国人享有永久居留权，可以永久居留在授权国家境内，不受期限限制；第二，外国人可以持居留证办理金融、教育、医疗、交通、通信、就业和社会保险、财产登记、诉讼等事务；第三，外国人无需工作、旅行或者学习签证，仅凭本人护照和永久居留证即可出入境，并可以按规定参加技术职务任职资格和职业资格考试；第四，外国人在房屋买卖、金融业务、子女接受教育等方面享受中国公民同等待遇，并可以参加社保、医保、公积金。

总体来看，永久居留权涵盖了外国人在居留国境内经济生活的绝大部分权利，便利了外国人在居留国的日常生活。

2 中日永久居留权申请条件比较研究

日本国内民族主体是大和民族，是典型的的非移民国家，且深受儒家文化影响，与我国具有相似的历史文化基因。比较中日永久居留权申请条件，有助于我国从中吸取经验教训。

2.1 中国永久居留权申请条件

我国永久居留权申请条件大致可以分为高端人才引进、投资引进、家庭团聚、突出贡献引进以及“工转永”引进五类，具体申请条件见表1。

表1中国永久居留权申请条件

通过表1可以发现，外国人申请在华永久居留权的特点是高端人才引进、突出贡献、家庭团聚和投资引进方面的申请条件大幅放宽，对普通“工转永”引进的申请条件附加了相对严格的限制。

2.2 日本永久居留权申请条件

日本因近年来人口老龄化问题[3]日趋严重，对永久居留权的申请条件有所调整，大致可以分为家庭团聚引进、定居者引进、“工转永”引进和高端人才引进四类，具体申请条件见表2[4]。

表2日本永久居留权申请条件

通过表2可以发现，外国人申请在日永久居留权的特点是高端人才引进和家庭团聚引进方面的申请条件有所放宽，而普通“工转永”引进和定居者引进方面的申请条件相对更加严格。与此同时，日本对于信用记录的重视程度很高，要求所有申请永久居留权的外国人都必须有担保人。

2.3 中日永久居留申请条件比较研究

通过比较研究，可以发现中日两国永久居留权申请条件的异同。中日两国永久居留申请条件的相同点主要集中在以下两个方面：第一，中日两国的主要立法目的都是为了引智引资，增强自身国际竞争力；第二，中日两国均在家庭团聚、“工转永”和高端人才引进三个引进领域对永久居留申请条件作出了规定。

中日两国永久居留申请条件的不同点主要集中在以下七个方面：第一，中国在高端人才、突出贡献和家庭团聚三类情况中并未对申请人的纳税、信用和收入标准作出规定，而日本则划分了不同的分级标准；第二，在高端人才引进方面，中国仅对职务和引进领域作出规定，日本则实行积分达标制度；第三，中国规定了突出贡献和投资引进两种申请类型，而日本则规定了“定居者”申请类型；第四，日本建立了担保人审查制度，中国在此方面存在缺失；第五，日本申请永久居留设立了最低1年的过渡期，中国并没有对此进行规定；第六，日本建立了犯罪记录实质性调查制度，中国并未对此作出规定；第七，中国规定家庭团聚可以包括配偶、未成年子女、60周岁以上直系亲属，而日本则仅限于配偶。

综合来看，我国在家庭团聚引进方面涵盖了子女、配偶和老年直系亲属，体现了我国尊老爱幼的传统道德风尚；投资引进方面结合了中国经济发展的实际情况，因地制宜，以促进对外开放的步伐。而在高端人才引进方面，日本建立了相对完善的积分制度，还全面实行严格的担保人审查制度，并且设立了合理过渡期限，对于纳税、信用、犯罪记录调查规定详细，这些都是我国有所不足的地方，应当对其加以借鉴、吸收、转化，并在实践中完善《外国人永久居留管理条例》。

3 我国《外国人永久居留管理条例》的完善

从申请条件上来看，我国最新发布的《外国人永久居留管理条例》存在诸多不足，参考日本与国内现有的法律规定，建议在突出贡献标准、高端人才引进、担保人责任制、犯罪记录调查以及设立合理过渡期五方面对其进行完善。

3.1 应当明确突出贡献的具体标准

《外国人永久居留管理条例》最突出的问题在于未明确突出贡献的具体标准，仅仅是泛泛地提出“对中国科教文卫体事业、中国公益事业、中外友好交流合作、维护世界和平、促进共同发展、致力于中国经济社会发展作出突出贡献”，这显得过于空洞和笼统。“突出贡献”的具体标准是什么？《外国人永久居留管理条例》并没有给出明确答案。由于不同领域、不同行业对“突出贡献”有着不同的定义，因而“突出贡献”的具体标准也各有不同。例如，对于公益事业而言，在西部山区捐款100万兴建一所希望小学可以被认定为是突出贡献，而在东部沿海发达地区捐款100万元未必能够建立同样规模的公益学校，可能就无法评定为突出贡献。

因此，司法部应当会同国务院有关部门共同研讨，明确突出贡献的具体标准，制定相关细则，以行政法规或者部门规章的形式呈现出来，使其具体化、规范化，更加具有可操作性。

3.2 高端人才可以实行积分配额制

我国北京、上海等城市近年来为控制人口输入采取了积分落户制度，有效实现高学历人才的流入，给城市发展带来崭新的活力。日本永久居留权申请条件也明确了高端人才引进实行积分制度，需要满足70分或80分两个档次，并且对所引进的高技能人才专业有明确的具体规则。

相比之下，我国在高端人才引进方面，不能仅对人才的引入领域和职称作出要求，还应当借鉴日本的高端人才积分制度，并在此基础上结合我国本土积分落户经验，实行积分配额制。因为国内各领域职称都有着不同的评定标准，更何况全世界范围有200多个国家和地区，因此无法对职称标准作出统一要求，因而可以采取积分配额制来实现高端人才的辨别与引进。积分配额制首先要建立积分评价清单，列明可以评定的具体事项并附加具体分数；其次，国家有关部门需要对每年引进的高端人才的数量列出计划，根据实际情况给予不同经济发展程度的地区不同的引进指标，即按需配额。这对于加快不同地区的经济建设具有重要意义。

3.3 应当建立担保人连带责任制度

担保人是日本永久居留权一项重要的申请条件，外国人在没有担保人的情况下不具备申请日本永久居留权的资格。原因在于，日本是一个实现高度信用的国家，信用已经成为日本人日常伦理的有机组成部分[5]。“人无信不立”是日本当代社会的真实写照，对于外国人申请永久居留权，要想在其信用尚未得到认可的情况下融入日本社会，必须有担保人为其承担保证责任。

我国《外国人永久居留管理条例》全文并没有规定关于担保人的法律条文，因而有必要借鉴日本有关经验进行完善，建立相应的担保人连带责任制度。可以从两个方面进行规定：第一，担保人必须是中国成年公民且具有完全民事行为能力，具有合法稳定收入，征信记录良好，无违法犯罪记录，并且不能是失信惩戒对象；第二，外国人和担保人需要向国库一次性缴纳足额保证金，一旦外国人产生违约失信乃至违法犯罪行为，需要及时扣除保证金，并且担保人也要承担连带责任，被记入失信惩戒名单。建立担保人连带责任制度，对于预防外国人在华信用风险，完善外国人永久居留权申请条件具有积极作用。

3.4 实行外国人犯罪记录实质调查

外国人申请日本永久居留权的要件之一就是无违法犯罪记录。因为任何形式的违法犯罪行为都是各国政府所不能容许的，尤其是申请永久居留权的外国人如果有违法犯罪记录，居留国有理由相信申请人会增加社会的不稳定因素，造成社会的负面效应，因而可以拒绝其申请请求。

目前，我国入境外国人在进行犯罪记录调查时仅仅实行承诺制[6]，外国人只需要提交一份电子承诺书即可获得入境许可[7]。如果仅仅是应对签证或者是短期入境许可的情形，无犯罪证明承诺制的确能起到便利审批的作用。但是，在外国人申请永久居留权时，应当对其实行犯罪记录实质性调查，而《外国人永久居留管理条例》在这一点上并没有作出任何规定。针对外国人犯罪记录实质调查可以分两步走：第一，外国人本国政府或司法机关必须为申请人开具无犯罪记录证明，并承诺真实有效；第二，我国公安机关必须对外国人在华期间是否有违法犯罪记录进行实质调查，一旦发现立即驳回永久居留申请请求。从国内外两方面同时对外国人犯罪情况进行实质性调查并将其作为申请条件，能有效降低外国人在华犯罪的风险。

3.5 设立永久居留申请合理过渡期限

日本永久居留权申请的重要条件是申请人必须在日本国内生活至少1年，一般来说要在5年以上，这为永久居留权的申请设置了合理的过渡期。主要因为日本政府并不认为初来乍到者能够完全履行永久居民的权利义务，外国人必须对日本社会进行充分了解后才能履行永久居民的权利义务，这是日本政府设立过渡期的初衷。

我国《外国人永久居留管理条例》并没有设置过渡期的相关条款，因此可以借鉴日本永久居留权申请条件，设立合理过渡期帮助外国人充分了解中国，再对其永久居留权申请进行审批。对此可以从以下两个方面进行设置完善：第一，永久居留权申请过渡期必须合理，鉴于国内外语言、文化等差异，应当设立不少于1年的过渡期；第二，过渡期应该对不同国家地区、性别、年龄实行分级制度，充分考虑个体的承受与理解能力，帮助其充分融入我国社会生活。只有满足以上两个条件，过渡期的设置才能在合理的基础上起到帮助外国人融入我国的作用，从而避免日后产生不必要的社会矛盾与冲突。

4 结语

针对我国《外国人永久居留管理条例》的发布引发的争论，立法者应当在充分考虑我国国情的基础上，借鉴、引进、吸收、转化国外先进的经验，在本土化改造之后形成有中国特色的永久居留制度，进而助力我国对外开放事业的进一步发展。