晋冀两地慢性病法律法规体系完备程度的比较分析*

顾怀婷 田 壮,2 刘苗苗,2 李程跃 郝 模 张春芝,2△

(1济宁医学院公共卫生学院，济宁 272013；2健康相关重大社会风险预警协同创新中心，上海 200032；3复旦大学卫生发展战略研究中心，上海 200032)

慢性病是严重威胁居民健康的一类疾病，主要包括心脑血管疾病、癌症、慢性呼吸系统疾病等[1]。据统计，全国居民慢性病死亡占总死亡人数的比例高达86.6%，造成的疾病负担已占总疾病负担的70%以上；晋冀地区慢性病患病死亡情况也不容乐观，河北省成人慢性病患病率处于全国较高水平[2]，山西省高血压和糖尿病患者约900多万人，由慢性病导致的死亡占总死亡近90%[3]。随着政府对慢性病防控的重视，从国家层面到地方层面出台了一系列的法律法规，以期通过逐渐完善的法律法规体系来为慢性病防控工作保驾护航，推动慢性病的防治工作[4]。法律法规体系的完备程度发展情况及其在慢性病防控方面起到的作用值得进行深入研究。本文旨在分析2000-2017年晋冀地区慢性病法律法规体系完备状况，并探讨其与慢性病防治工作效果评分的关系，为强化慢性病防控法律法规的规范作用提供参考。

1 资料与方法

1.1 资料来源

系统收集2000-2017年国家层面出台的慢性病相关政策法规以及河北、山西两省由地方人民政府及卫生厅制定的慢性病防治的政策法规。通过文献追溯法以及法律文件库网站对已收集的法律相关文件库进行补充，穷尽与慢性病相关的所有法律法规。对所收集的资料进行文本分析，摘录“文件类型”“发布主体”“部门”“内容形式”和“关注问题”等文件内容。

1.2 方法

1.2.1慢性病相关问题的界定 课题组以两类错误控制在1%进行系统抽样，借鉴边界分析思路并结合多重论证，确保问题代表性和分析可信度基础上，明确了慢性病防治领域共包括22个问题[5]，分别为恶性肿瘤、高血压、糖尿病、冠心病、脑卒中、高脂血症及血脂异常、哮喘、慢阻肺、骨质疏松、营养失衡、超重与肥胖、阿尔茨海默病、慢性肾病、慢性肝病、关节炎、慢性鼻窦炎、帕金森综合征、镰状细胞病(地中海贫血)、慢性肠胃炎、疼痛(腰背痛、偏头痛)、痛风及高尿酸症、睡眠障碍。

1.2.2慢性病法律体系完备程度的量化方法 本研究基于晋冀地区慢性病规范性法律文件包含的类型、文本内容、覆盖各类问题、职责分工等来判断法律体系的完备程度[6]。1)判断国家层面宪法是否提及保障公众健康，是否颁布公共卫生法典、慢性病法律法规和规范性文件，地方层面是否颁布法规和规范性文件，综合国家与地方层面发布文件类型的占比情况得到法律框架的完备程度；2)判断宪法、法典和法律法规覆盖目的、地位、罚则等内容形式的状况，平均加权得到内容形式的完备程度；3)计算规范性文件涉及的主要部门、慢性病问题的占比得到法律对主要部门的覆盖程度和对慢性病问题的覆盖程度；4)综合上述几方面指标间的逻辑关系，得到法律体系的完备程度。

1.2.3慢性病防治效果指数量化 根据当年慢性病患病率/发病率情况对晋冀两地进行慢性病防治工作效果进行评分，等级划分由高到低分别为效果显著(5)、效果明显(4)、有一定效果(3)、效果不明显(2)、效果较差(1)、效果很差(0)。

1.3 数据分析方法

通过纵向和横向比较，分析山西、河北两省慢性病法律法规体系完备程度的变化趋势及两地的差异。以P<0.05为差异具有统计学意义。所有资料使用Excel 2010进行摘录、整理并建立数据库，使用SPSS 19.0进行统计学处理。

2 结果

2.1 晋冀地区慢性病法律法规的完备程度比较

2.1.1法律法规体系完备程度综合指标比较 从2000年至2017年，晋冀地区的慢性病法律法规完备程度均呈上升趋势，山西省从2001年的1.8%上升至2017年的51.4%；河北省自2007年的22.1%上升至2017年的35.4%。山西省的慢性病法律的完备程度总体高于河北省。山西省共出台慢性病防控相关法规、政策文件26项，河北省共发布27项。

2.1.2法律法规体系完备程度个别指标比较 从法律法规框架的完备程度来看,2000年至2003年河北的完备程度(25%)高于山西(12.5%)，但是从2004年起，山西的完备程度超过河北，并呈不断上升趋势，在2009年到达了75%；河北省2006年至2017年一直处于50%的水平。在法律法规覆盖程度方面，2004年以后山西的覆盖程度一直高于河北，并于2006年达到100%，而河北从2006年至2017年覆盖程度一致保持在50%。

从法律法规文本形式的完备程度看，2000年至2003年山西的完备程度(33.3%)低于河北(50%)，但至2005年超过河北，并且两省在2009年至2017年均保持在66.7%。

从法律法规对主要部门(机构)的覆盖程度来看，河北整体高于山西，并于2009年达到100%。山西从2004年起开始逐步上升，2009至2017年间为88.9%。

从法律法规对公共卫生问题的覆盖程度上看，2009年以后山西省的覆盖程度有大幅度提高，至2017达到50%。河北省在自2006年起缓慢提高，至2017年覆盖程度为45.5%。见表1。

2.2 晋冀两地慢性病防治工作效果评分比较

山西省的慢性病防治工作效果评分从2006年起一直呈上升趋势，河北省2000年至2007年评分高于山西省，但是2008年以后一直低于山西省。见表2。

表1 晋冀地区法律法规体系完备程度对比表

表2 晋冀地区慢性病防治工作效果评分对比

2.3 晋冀两地慢性病法律法规体系完备程度和慢性病防治工作效果评分的关系

山西省2000年至2017年慢性病法律法规体系完备程度呈上升趋势，其慢性病防治效果指数也呈上升趋势(图1)。河北省慢性病法律法规体系完备程度由2006年至2017年呈不断上升趋势，但是慢性病防治效果指数除2008年有小幅度上升之外，其余年份均呈下降趋势(图2)。

2000年至2017年晋冀地区慢性病法律法规体系完备程度与慢性病防治工作效果评分间存在相关性，在山西省呈正相关关系(r=0.804)，在河北省呈负相关关系(r=-0.946)。回归分析结果显示，晋冀地区慢性病法律法规体系完备程度对慢病工作效果指数的解释程度分别为88.5%(山西省)和69.2%(河北省)。见表3、4。

图1 山西省慢性病法律法规完备程度与慢性病防治工作效果评分关系图

图2 河北省慢性病法律法规完备程度与慢性病防治工作效果评分关系图

表3 晋冀地区慢性病法律法规完备程度与慢病防治工作效果评分相关性

表4 晋冀两地慢病与工作效果评分回归分析

3 讨论

我国发展以公共政策为主的慢性病防控体系，慢性病防控历史上所有成功案例的共同特点是在一定范围内形成了政策性支持环境，因此有效降低慢性病疾病负担的最佳方法就是形成慢性病防控的政策性支持环境[7]。完备且具有约束力的慢性病法律法规体系对于提高慢性病的防控效果，提升和促进慢性病防控工作的社会效益和经济效益至关重要。

本研究显示2000年至2017年晋冀地区的慢性病法规从无到有逐渐完备，基本覆盖了主要慢性病的防治问题。在早期阶段(2009年以前)，由于政府未把慢性病防治纳入政府工作的议事日程[8]，晋冀地区慢性病防治相关政策法规完备程度较低。山西省于2004年出台了《山西省农村初级卫生保健条例》，该条例的颁布大幅度提高了本省慢性病防控法律法规体系的完备程度(框架体系完备程度、覆盖程度、文本形式完备程度等)，诸多指标均超过河北省。2009年《中共中央、国务院关于深化医药卫生体制改革的意见》颁布实施后，两省均出台了诸多政策法规，体现了晋冀地方政府均对慢性病防治工作高度重视，力求通过营造政策性支持环境来规范和促进慢性病的防治工作。山西省有23项、河北省有24项政策法规均在2009年以后出台，极大地提高了两省慢病防控法律法规体系的完备程度，体现了地方政府积极响应国家慢性病防控形势，从政策制度层面打下慢性病防控的坚实基础。

晋冀地区在慢性病防治工作效果评分方面体现出了较大的差异，山西省的慢病防治效果评分呈逐年上升趋势，河北省却不断下降。由于慢性病的防控工作是一项长期工程，受到诸多因素的影响，但从法律法规的执行层面看，可以推断河北省相关法律法规在慢病防控方面所发挥的作用相对于山西省较低。虽然两省出台的慢性病防控法规文件数量相近，但山西省有16项文件是由山西省人民政府发布，而河北省只有5项是由河北省人民政府发布，其余的均由卫生行政部门发布。地方人民政府是当地最高的行政机构，由政府作为发布主体更有利于法规和政策性文件的贯彻执行。慢性病法律法规需要强有力的执行才能收到相应的效果，因此只有保证法律法规的切实贯彻执行，才能体现出其对慢性病防治工作的规范作用和促进作用。

尽管近年来晋冀地区慢性病防控法律法规逐步完善，但本研究结果显示至2017年，山西省的慢性病法律法规体系完备程度为51.4%，河北省为35.4%，因此，慢性病防控法律法规仍需要进一步的完善。另外，现有的法律法规对公共卫生问题的覆盖程度较低，有部分慢性病尚未得到相应的关注[5]，慢性病防控立法相对滞后[9]。慢性病的防控需要与时俱进，法律法规的出台也要因地制宜、因时制宜[10]。目前对于慢性病防控领域的法律法规与慢性病防控效果的相关研究较少，本研究以晋冀地区为例，对两地的慢性病法律法规完备程度进行定量评价，并且进一步分析与当地慢性病防控工作效果的关系。慢性病法律法规体系的完备程度有利于慢性病防控工作更加规范、有效的开展，晋冀地区慢性病防控法律法规完备程呈逐年上升趋势，但其对慢性病防控的规范作用有待于进一步的加强。由于慢性病法律法规体系的完备程度、刚性约束力程度、内容的完善程度等多方面都会影响到慢性病防控工作的效果，因此，今后有必要对慢性病法律法规的这些方面进行全面评估和分析，为建设适宜的慢性病法律法规体系提供科学依据。