乡村财务治理机制缺陷及其矫正策略研究

李连华 侯亚楠 江忠兰

【摘 要】 乡村财务治理是我国社会治理的重要组成部分，也是实现乡村振兴与社会和谐的关键。目前我国乡村财务治理机制在设计与执行环节存在制衡缺失、效率低下等诸多缺陷，成为引发村民上访及制约乡村发展的根源。文章以我国较为通用的“村账双代管”模式为对象，以36个乡村的实地调研数据为依据，从问题总结和理论分析两个角度剖析了乡村财务治理的缺陷表征、环境因素及制度诱因，指出应从加强村级财务信息公开、强化对村委会的业绩考核、加大对经管站人员的激励与约束、严格执行回避机制及大力实施村级会计核算电算化等方面，修补现行乡村财务治理机制缺陷，提高治理效率。

【关键词】 乡村财务治理; 机制缺陷; 矫正策略

【中图分类号】 F302.6  【文献标识码】 A  【文章编号】 1004-5937（2020）14-0077-06

一、现行乡村财务治理机制及其运行分析

我国的乡村财务治理发端于20世紀80年代的改革开放及联产承包责任制后出现的乡村自主管理的实践需求[ 1 ]。在此之前的人民公社时期，由于乡村缺乏独立财源和财务自主性，自然也就遑论乡村财务治理问题。

自20世纪80年代后，随着我国原有的以人民公社和生产大队为主体的乡村治理组织的瓦解和新型乡村治理组织的重构，全国各地在乡村财务治理体制上进行多种探索和实践，出现了诸如“村账双代管”“村账乡管”“村账乡审”“代理制”“委派制”等多种乡村财务治理模式。目前，这些治理模式经过不断试错、改进与整合，有些已被放弃，有些则整合变型，而唯有“村账双代管”模式在多个省份得到推广应用，成为我国乡村财务治理的一种基本模式。本文对乡村财务治理机制的研究正是基于这一治理机制的管理实践和对36个乡村的调研数据而展开的，目的是揭示其中的机制缺陷及探讨应采取的矫正策略。

（一）现行乡村财务治理的主体

理论上，乡村财务治理机制的完整结构涉及治理主体、职责内容、权责边界、流程链路及奖惩制度等多个要素，这是解析乡村财务治理机制的基础，也是对之进行深入分析与优化设计的前提。在“村账双代管”治理模式下，乡村财务治理的主体主要包括乡镇农村经济经营管理服务站（简称农经站或经管站）、村民（代表）大会、村民委员会、村监委会、村民理财小组、村会计（报账员）等。

上述乡村财务治理主体各有功能界定与职责分工。其中，经管站的职责主要是：（1）在乡镇财政所的领导下，负责代管村级的账务和资金①，具体做法是一村一柜、一村一档，专户保管;（2）落实村级财务公开;（3）牵头组织村级债务的化解;（4）负责村级资产的清产核资和产权登记;（5）负责村级会计人员的业务辅导;（6）负责农村税费的征缴等。村民（代表）大会的职责是：（1）审核本村财务分配计划;（2）审核本村财务预决算;（3）审核投资方案;（4）审核筹资方案;（5）决定本村工作人员的补贴标准;（6）审议村委会提交的财务收支报告;（7）对村委会的工作业绩进行评议。村民委员会（简称村委会），由村民大会选举产生，是村级事务包括财务治理的常设机构，其主要职责是：（1）制定本村财务分配计划;（2）拟定本村财务预决算;（3）提出投资和筹资方案;（4）提出工作人员的补贴标准;（5）负责本村财务信息公开;（6）讨论和任命村会计人员。村民监督委员会（简称村监委会），由村民大会选举产生，其主要职责是：（1）对村委会执行党的路线、方针、政策及村各项管理制度的情况实行监督;（2）监督党务和政务公开工作;（3）检查、监督村财务管理制度落实情况;（4）监督本村资产、资源管理情况;（5）对重大事项和人事安排进行监督。村民理财小组，由村民大会选举产生，其主要职责是：（1）检查本村的财务收支;（2）审核本村的财务收支;（3）监督检查“一事一议”筹措资金情况;（4）监督劳务报酬分配的合法性和合理性;（5）审核本村经济活动的合法性和合理性;（6）查阅账目，对村民反映问题做出回应。村会计员，由村委会主任任命，其主要职责是：（1）负责办理本村财务收支的流水账登记;（2）负责本村备用金的保管;（3）定期将村主任签字的发票、单据等送到乡镇经管站进行记账;（4）协助乡镇经管站进行财务信息公开。

实务中，除上述治理主体外，乡村财务管理实际上还涉及两个虽然不属于治理主体的范畴，但是却与乡村财务管理有着密切业务联系的乡镇财政所和农村信用社。其中，前者主要承担直接面向村民的各种财政补贴资金和村级建设资金的发放及管理;后者则承担着村级资金的存放、结算等农村金融工作。

（二）现行乡村财务治理机制的结构与运行

以上乡村财务治理主体，在组织空间上各自独立，有着各自职责定位和职责边界，在业务上相互联系并统一于乡村财务治理机制的运行过程[ 2 ]。它们由空间结构的独立性和时间过程的继起性共同构成了完整的乡村财务治理体系和运行机制。如图1所示。

在管理学上，可以从控制链和专业分工两个维度来描述和解析现行乡村财务治理机制的运行过程。这种上下级之间的控制关系和不同机构之间的分工协作构成各治理主体相互关系的基本特征[ 3 ]。在现行乡村财务治理机制中，存在着两条控制链：一条是业务上的控制链，即乡镇财政所→乡镇经管站→村会计员之间的垂直控制，这一控制链主要是业务上的指导关系;另一条是行政上的控制链，即乡镇党委（乡镇政府）→村民大会→村委会→理财小组→村会计员之间的直接或间接领导关系。由于村民自治的政治性，这里的乡镇党委和乡镇政府对村民大会及村委会的领导，如果从严格意义上讲，只是一种间接性指导关系，并不是标准化的科层组织的上下级关系。

至于各治理主体之间的业务链路，则因不同的业务而有不同的路线设计。这种业务联系，一方面体现着纵向上的控制关系，另一方面反映着不同机构之间的专业分工与相互制衡。比如，以村委会的经费拨付和报销为例，在拨款时，乡镇财政所按照标准通过乡镇经管站将经费拨付到各村在乡镇信用社开设的账户内，然后将存折交给村会计员，作为各村运行的备用金。这种资金拨付流程是经过乡镇财政所、乡镇经管站、乡镇信用社和村会计员四个流程节点共同完成的，所体现的是自上而下的控制关系。其中：乡镇财政所处于控制链的最高端，负责计算和确定各村的运行经费金额;乡镇经管站负责各村的账务处理，并协助乡镇财政所办理资金拨付手续;乡镇信用社负责资金的结算和存折的发放;村会计员则负责存折的保管。如此，他们就实现了经费拨付业务流程上的计算、拨付、记账、保管和使用等相互之间的专业化分工与制衡。到经费报销时，村会计员则将各种票据进行整理，经村委会主任签字、村理财小组审核，然后拿到乡镇经管站进行报账。在这个业务流程中，村委会主任负责批准经费使用;村会计员负责办理支付和报销手续;村民理财小组负责对每张票据的合法性和合理性进行审核;村监委会则定期对经费使用情况进行检查和监督。按照这个流程运行，经费使用中的批准、支付、审核和监督也实现了相互分离。

二、现行乡村财务治理机制的缺陷分析

乡村财务治理机制的缺陷内生于其本身的机制设计或运行过程。在研究中，通常将机制缺陷分为设计缺陷和执行缺陷两种情况来加以剖解，但是从根本上讲，所有的缺陷主要还是设计缺陷问题，因为执行缺陷之所以出现，在很大程度上往往是机制设计不合理的先天性缺陷所导致的。

（一）乡村财务治理机制的设计缺陷

所谓设计缺陷，是指在机制设计环节上由于要素不全、结构扭曲、信息线路安排不当等所导致的治理机制的功能性缺失。这是治理机制低效、失效的主要原因。对于现行乡村财务治理机制的缺陷分析，笔者认为可以从效率和制衡两个视角来进行，同时这也是机制设计的两个主要目标取向。效率主要是指提高业务经办的速度，降低完成业务所需要的人工成本;而制衡则是防止业务经办中的腐败和不轨，降低业务经办中的风险。后者的分析是基于信息不对称假设、人类自利性假设及权力理论的框架进行的，其理论逻辑和结论需要符合经济学的预期和原理，否则所有的管理问题和分析逻辑就会失去其存在的理论基础。

首先，从效率视角分析，现行乡村财务治理机制的设计是符合专业分工、集中化优势和效率原则的。在现行乡村财务治理机制下，乡镇经管站承担着各个行政村的资金管理和会计核算工作，即账与钱的“双代管”。其统一招聘的管理人员，通常具有会计或者经济管理专业背景，符合专业人士做专业事的原则性要求;同时各个村集中起来进行统一管理②，也便于经验的积累、熟练程度的提升以及相互之间的比较考核。这是“村账双代管”模式得以广泛实施的效率优势和实践基础。另外，这种治理框架下，其他治理主体也有明确的功能定位与分工，比如，村民（代表）大会作为非常设机构，主要决策本村的重大事务，而对非重大事务则授权给村委会这一常设机构进行决策和管理;村监委会作为专门的监督机构，主要监督村委会的工作，但是不参与村务的管理和决策;而理财小组则是受托于村民大会，主要监督村级的财务管理，并不办理财务业务。

其次，从制衡视角分析，现行乡村财务治理机制存在着一定的结构缺陷，或者说至少不完全符合制衡理论要求。在权力配置与行权路线的设计上，其机制设计无法保证权力之间的制衡与均等，容易导致决策权、执行权和监督权三权之间的失衡，破坏权力三角应有的等边性。在现行乡村财务治理体系中，村委会类似于公司治理结构中的董事会，是实际决策者，居于强势地位，因此，也是被监督和权力制衡的主要对象。但是，现行体制下其他治理主体难以对其形成有效监督。突出表现在：第一，村监委会无法对村委会形成权力制衡。虽然在功能上村监委会被定位为专门的监督机构，但是由于监委会和村委会属于同一个行政村，且其缺乏应有的权威性和经济上的独立性，很难对村委会的决策形成有效监督。第二，村民理财小组，尽管由村民大会选举产生，脱离了村委会的控制且被赋予财务管理的专责，甚至在不少乡村中规定各种票据只有经过村委会主任和村理财小组的双签字才能进行报销，但是，由于理财小组的组织地位低于村委会主任，所以实务中很难期望它能够对村委会的行为进行制约。实际上，根据调查情况看，一旦票据被村委会主任签字后，村理财小组组长很少有拒签的。第三，在现行模式下，乡镇经管站具有对各个行政村财务收支合法性、合理性进行监管的职责，而且乡镇经管站不属于村委会控制，行政级别上又高于村委会，因此预期监督效果应该是较好的。这也是该种体制设计的初衷，然而它却忽视了一个至关重要的环节，即监管者的动力。因为按照理论分析，即使监管者被赋予监管职责，但是在缺乏激励和利益驱动的条件下，监管者的偷懒、不作为也会时常出现，实际监管效果会大打折扣。现行治理体系下，乡镇经管站恰恰就缺乏对村委会进行监督的利益激励机制。所以，乡镇经管站对各村委会的财务开支是否进行监督以及在多大程度上进行有效的监督，都是不确定的。第四，按照我国会计法的规定，村会计具有一定的监督职能，比如对村委会的违法违规业务可以拒绝进行办理等，但是，实际上这种监督职能很难落实到位。其原因是村会计作为村委会任命的工作人员，不可能违背村委会的意愿行事，最多也只是起到提示、提醒、劝止的作用而已。

上述分析可见，在治理结构设计上，现行乡村财务治理机制实际上是把财务决策的监督权分散配置给了村监委会、村理财小组、乡镇经管站、村会计四个不同主体，看似形成了对村委会的多方位、多层次监督和制衡，但是它却存在着明显的缺陷，即缺乏一个统一的强力监管机构，无法形成监管合力，容易被村委会各个击破。另外，其信息收集与传递线路设计也不尽合理，导致各监督主体无法及时掌握被控制对象的信息及运行状态。比如，村级财务收支的会计核算和相关信息全部集中在乡镇经管站，这些信息除按规定时间节点进行财务公示外，通常并不向外提供，如此，作为专职监管者的村监委会要对村委会的财务决策进行监督就会非常困难。

（二）乡村财务治理机制的运行缺陷

运行缺陷是指治理机制在运行过程中由于條件制约、理解偏差、环境限制、执行力弱等而导致的治理机制的低效、失效现象。从理论上分析，运行缺陷既可能是由设计环节的先天性缺陷所导致的，也可能是由执行环节的力度不逮所带来的。后者也就是我们日常所说的“好经给念歪了”。结合现行乡村财务治理机制，其可能的运行缺陷主要有：第一，非专业化带来的低效率。乡村财务治理是一种专业化管理工作，尤其是会计核算、财务报销、资金结算、财务审核等具有较强专业性，既需要专业知识，也需要专业经验。但是，现实中一些乡镇经管站的管理人员和村会计可能并不具备或者不完全具备所需要的专业知识和专业经验，这样就可能使得建立在专业化假设基础上的乡村财务治理机制无法产生预期的治理效果。第二，条件制约带来的低效率。乡村财务治理机制的运行需要一定的配套条件，比如，人员配备要充分，办公设备和信息传递条件要满足需要等。如果这些条件不能得到满足，那么，乡村财务治理机制在运行中就会变得比较困难，效率低下。尤其是在一些交通条件不便的山区乡镇，如果没有计算机网络来支撑，分散且距离较远的乡镇和行政村之间要进行财务票据与财务信息的传递将变得非常低效，会计核算、财务监管可能会严重滞后于经济业务和管理的需要。第三，其他因素干扰带来的低效率。乡村财务治理机制是我国社会治理体系的一个组成部分，其运行过程既和其他治理机制并行或串联发挥作用，也可能受其他治理机制的影响。笔者认为，这里面最重要的是乡俗文化、宗族关系、党务关系等对乡村财务治理机制的影响。这种影响将会使现行乡村财务治理机制的运行方向和效率变得不确定。比如，在一个宗族关系比较严重的乡村中，村委会主任、村理财小组成员和村会计就可能存在裙带关系，从而使得机制设计所构建的制衡关系完全失效。因为乡村财务治理机制作为一种治理制度，它在设计时无法对村中存在的裙带关系及其强弱差异做出测度和规范。

（三）对乡村财务治理机制的调查分析

为了了解乡村财务治理机制的运行状况和治理效果，同时也为了验证上述理论分析与实际情况的一致性，笔者通过在校学生对我国某省36个乡村的财务治理机制运行状况进行了调查分析。调查表按照李克特（Likert）五点量表设计，同时分别反映经管站、村委会、村监委会、村理财小组和村会计五个治理主体的调查意见。具体调查题项和结果如表1所示。表中各栏的分数为每类治理主体全部调查对象的简单平均分值，反映某类治理主体对被调查题项的平均评价程度。

在调查题项结构中，第1到第6项反映了乡村财务治理效果的六个维度，第7项是对乡村财务治理效果的总体性评价。从调查结果分析，如果以3分作为合格线来判断的话，被调查对象对村资产安全与完整性、村干部报酬合理性、财务公开的全面性、村财务报销合规性均持比较高的肯定性评价。结合对村财务管理的总体评价得分，可以判定“村账双代管”模式基本达到了机制设计的目的。因为这种模式的设计初衷就是为了解决村级财务报销和财务管理中的不规范问题。但是，在财务公开的及时性和对村资产使用的有效性上，评价得分则比较低，尤其是资产有效使用的评价得分低于及格线，说明村委会在如何有效使用村资产上乏善可陈，存在较大的低效问题。

第8到第10项是针对经管站设计的。从调查结果看，对经管站财务人员的专业熟练程度，大家持较高评价，但是认为经管站财务人员的稳定性较差，对村财务监督的积极性比较低。这正好印证了前面理论分析预期可能出现的结果。在我国目前实施的“村账双代理”体制中，由于缺乏对经管站进行乡村财务监督的有效激励机制，他们通常是“多一事不如少一事”，只管记账不问其他，所谓经管站的监督功能基本上处于虚置状态。这就是机制设计缺陷所导致的后果。第11到第14项是针对村监委会设计的题项，可以看出，被调查对象对村监委会的有效性、独立性与获取信息及时性都给出了较低评价，而唯有“两委”裙带关系上得分较高，但此为反向题项。总体来说，村监委会的工作成效不彰。值得注意的是，这些调查题项之间具有内在的逻辑联系，其中独立性和信息及时性是有效性的两个重要条件，这两项得分低，表明监委会的工作环境不佳，而裙带关系又是影响独立性的关键因素。用链条关系分析，裙带关系严重使得监委会的独立性差，而独立性差再加上信息缺乏又进一步导致村监委会难以有效开展监督工作。这正好验证了前述理论上的分析判断。事实上，在一个缺乏独立性和信息支持的监委会中，不可能发挥出其监督作用。

第15到第16项是对村理财小组的调查，旨在了解理财小组的专业性和独立性，因为这是影响村理财小组工作态度和工作效率至关重要的因素。从调查结果看，对村理财小组的独立性评价尚可，但是对其专业性则评价较低，说明专业知识缺乏是制约村理财小组发挥其治理效应的重要因素。第17到第20项是针对村会计及其工作的调查题项，主要了解会计核算的信息化程度、会计核算的统一性、会计人员的专业化程度和会计监督的有效性。从调查结果分析，除会计核算的统一性评分较高外（笔者估计这是“四统一”制度强力推行的结果），其余各项的调查评价得分都比较低，表明会计核算的信息化程度、会计人员的专业知识水平等都有待提高。第21到第22项是针对村民参与财务治理积极性的调查，从结果看，村民对财务查账的请求不是很强烈，普遍具有“事不关己高高挂起”的心态。应该说这是切合农村实际情况的，但是因财务问题而引起的村民上访也不是特别严重。将两者结合起来判断，村民对财务治理的参与积极性虽然不高，但是财务治理的效果尚可，并没有成为引发群体事件和村民上访的燃爆点。

三、乡村财务治理缺陷的矫正策略与建议

乡村财务治理是一个持续改进的过程，并没有理论上的终点。我国现行“双代管”模式的乡村财务治理机制及其管理实践，是在假设乡村无财务治理能力的思想逻辑下设计和发展出来的。这主要源于乡村干部的较低文化素质和乡村组织的封闭性。因此，虽然“双代管”模式明显违背村民自治的法律精神，但是在实践中却是一种较为有效的实现乡村财务治理的思路与方法。

从理论上讲，对于乡村财务治理问题，终极性解决方案还是要回归到村民自治的轨道上去，即由村民自己去管理自己的财务问题，而不是由其他机构进行代管[ 4 ]。但是，就目前如何加强“双代管”模式的治理效果来说，根据前述理论分析和调查问题的归因指向，笔者认为，需要在如下方面加强管理，以弥补机制设计和执行中的治理缺陷。

第一，加强村级财务信息公开。信息是治理的前提，信息链的传递效率是实现管理效率的基础。按照信息经济学的理论，所有的不公正和低效率皆源于信息的不对称和信息传递的不及时。在现行“双代管”模式下，村账由经管站代理登记与保管，这样就制度性地阻断了村级各个治理主体与财务信息之间的联系，使得村监委会、村理财小组和村民们无法及时全面地了解本村的财务收支情况，难以发挥应有的监督作用。作为改进策略，笔者建议，一方面要详细规定日常财务信息的公开时间和公开方式;另一方面，要建立重大财务信息的随机性公示机制，比如对重大的融资方案和投资方案，应该在事前规定的时段内及时公开，而不是等到季末或者年末。

第二，强化对村委会的业绩考核。在管理学上，业绩考核既是奖惩机制的实施条件，也是解脱责任的认定依据。从调查结果看，各个调查主体对村委会的资产运管效率评价较低，但是在目前“双代管”模式下这个问题基本无解，因为其他治理主体在体制内都不具有对村委会的考核和任命权。对此，笔者建议采用垂直控制的原理，对现行的财务治理机制进行补充或者打个“补丁”，即由乡镇政府设计明确的村委会选举任命与资产运管效率之间的挂钩机制，或者资产运管低效与村委会干部免職的挂钩机制。唯有如此，才可强化村委会在资产安全与运管上的努力。

第三，加强对经管站的激励与约束。现行机制下，经管站对村级财务具有会计核算和监督两种职责，但是核算易而监管难。因此，很多经管站对村级财务行为重核算而轻监管，致使机制设计的监管功能落空[ 5 ]。为此，理论上可以采取两种思路来解决：一是加大对经管站履行监督职责的激励，比如对经管站的监督行为进行奖励;二是强化责任约束，比如对发现的村级财务违规违法行为，让经管站与之同责连坐，由此迫使经管站将重点转移到对村级财务行为合法合规的监管上。比较而言，笔者认为，第二种策略具有较大的可行性。

第四，加强专业培训。乡村财务治理是一项专业性和政策性很强的工作，无论制度机制如何设计，其最终都要依靠高素质的专业人员来完成，况且高素质的专业人员本身也可以弥补机制设计时可能留下的缺口。但是，目前对于很多乡村来说，他们无法像城市的企业那样可以从人才市场上很便捷地获得高素质的专业人员。因此，可行办法只能是加强对各相关人员的专业知识培训。这种人力资本上的投资，不仅可以改善乡村财务治理效果，而且对乡村振兴也可以提供人才保障，产生综合的政策效应。

第五，严格执行回避机制。在组织特征上，乡村组织迥异于企业组织。其中的重要区别就是，企业组织是由各种契约集合而成，职员之间并无天然联系，而乡村组织则很大程度上是由血缘宗亲关系构成的[ 6 ]。这一组织特征决定了乡村财务治理不能采用企业财务治理相同的治理措施，比如，岗位之间的横向监管在乡村組织中就可能失效。血缘和宗亲关系可能调节甚至完全消化掉不同岗位之间原本具有的监督功能，所以，针对乡村组织的特点，笔者建议，在机制设计和运行时要严格执行血缘和宗亲的回避制度。具体来说，就是规定村监委会成员不能与村委会成员之间存在血缘或者宗亲关系，个别情况下甚至可以采用类似于企业中的外部董事机制，从其他村聘请村委会外部监事。

第六，大力实施村级会计核算电算化工作。目前情况下，村落的分散和地理距离使得经管站与村级会计之间在会计报账、资金缴存、财务信息公开等工作上需要投入较多的精力和成本，造成效率低下，这也是导致村级财务信息公开化程度低和财务治理效果不畅的重要因素。对此，可以借助科技手段来加以解决，比如，一些省市在试行“互联网+代理记账”平台，村会计可以利用这个系统与经管站进行实时的账务处理，村民也可以通过该系统查询乡村公示的财务信息。

【参考文献】

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[2] 徐家良，张其伟.地方治理结构下民间志愿者组织自主性生成机制[J].管理世界，2019（8）：110-119.

[3] 赵筠.村级财务管理问题和对策研究[M].杭州：浙江工商大学出版社，2015：35-48.

[4] 蔡润泽.村账乡管难题亟待破解[N].农民日报，2016 -05-17.

[5] 陈霞.村级财务管理现状与改进研究[J].会计师，2019（5）：24-25.

[6] 王虎.对农村会计委托代理制的思考[J].当代农村财经，2019（4）：34-36.