基于政府会计制度的高校财务信息化建设探析

刘斌 谭翀 郭珊珊

【摘 要】 在信息技术飞速发展的今天，信息化已成为开展会计工作最基础的环境要求。高校由于经济业务多样性，使财务管理工作更离不开信息系统的支撑，尤其是政府会计制度的实施，对高校财务信息化建设工作提出了更高要求。文章以當前高校的现实需求为切入点，围绕高校财务信息化建设亟待解决的问题进行分析，分别从内控制度建设、软件“二次开发”、业财融合、“区块链”技术、风险管控、会计人才队伍建设等方面提出建议，旨在为推进高校财务信息化建设工作提供借鉴。

【关键词】 政府会计制度; 高校; 财务信息化; 内部控制; 业财融合

【中图分类号】 F230;G475  【文献标识码】 A  【文章编号】 1004-5937（2020）14-0051-06

2017年10月24日，财政部印发《政府会计制度——行政事业单位会计科目和报表》（财会〔2017〕25号），并规定包括高等学校在内的各行政事业单位从2019年1月1日起开始执行政府会计制度，不再执行原制度。鉴于高等学校管理活动复杂性和业务活动的多样性，2018年8月14日，财政部印发《关于高等学校执行〈政府会计制度——行政事业单位会计科目和报表〉的补充规定和衔接规定的通知》（财会〔2018〕19号），通知中结合高校业务实际情况，针对部分会计科目的明细科目设置和特殊业务处理以及新旧制度衔接进行了具体规定，对政府会计制度在高校的有效实施进行了专门指导。

但是，随着政府会计制度在高校的全面实施和逐步深入，从新旧制度衔接到平行记账再到期末结转，逐渐暴露出部门职责分工不明、管理制度缺失、业务流程不清等问题，同时相比原制度而言也体现出会计核算繁琐、程序复杂、工作量大等问题。这一系列的问题一方面反映出高校内部控制建设工作仍然任重道远，另一方面反映出在当今“互联网+”和大数据时代，大部分高校的财务信息化水平仍停留在日常业务核算阶段，远远无法满足政府会计制度实施的信息化需求，严重影响了本单位政府会计制度的推进。因此，高校应结合自身业务的实际需求，借助一系列信息技术手段，大力推进财务信息化建设，保证制度的顺利实施[ 1 ]。

一、高校财务信息化的现实需求

高校作为非营利性事业单位，主要业务与其他事业单位存在较大差异，这就决定了在财务信息化建设中所面临的现实需求存在一定特殊性。

（一）内部控制建设的需要

从财政部2019年5月23日发布的《2017年全国行政事业单位内部控制建设分析报告》来看，包括高等学校在内的各级各类行政事业单位均开展了内控制度建设，但开展风险评估、建立内部控制手册和覆盖业务范围的单位占比均不足70%（见图1）。

从全国范围内行政事业单位业务层面的信息系统建立情况来看（见图2），除资金收支和资产管理业务本身数据化和信息化程度较高外，预算管理、政府采购管理、建设项目管理和合同管理等均低于50%，其中涉及资金量大、风险性高、业务复杂的建设项目管理信息化程度更是只有29.11%。六大业务层面均建立信息系统的行政事业单位也仅占到43.41%，内部控制信息化建设亟需加强。

更为关键的是，政府会计制度的全面实施使得高校经济活动和资金流动得到全方位、多角度反映的同时，对高校内控建设也提出了更高的要求。高校需要从权责发生制和收付实现制的视角对各类经济活动进行全面梳理，重新确定关键风险点并建立风险应对措施等，相应的信息系统也需具备更加强大的流程嵌套和风险管控功能[ 2 ]。这就需要借助更为先进的现代信息系统，将经济活动内部控制的主要流程和关键环节予以固化，减少人为因素，提升工作效率，实现经济业务的全过程监控，进一步提高高校财务科学化、精细化管理水平[ 3 ]。

（二）全面预算管理的需要

高校全面预算管理是依据学校发展规划，结合校内各单位职责分工和具体业务活动，全面预测资金需求，统筹谋划、科学配置各项资源，全程监督预算执行情况，通过预算绩效评价并强化结果应用，推进各项活动的有序开展，促进学校持续发展的管理活动[ 4 ]。政府会计制度通过财务会计与预算会计相结合，同时对预算会计核算体系予以改进，推动高校进一步完善全面预算管理，促进资源配置的科学化、合理化，从而提升全面预算管理水平。

高校开展全面预算管理工作，要结合政府会计制度的相关要求，强化内部项目管理机制：

一是在预算编制环节，校内各单位根据学校战略发展规划和部门职责分工，提前谋划，通过编制以三年为一个阶段的滚动预算，解决目前高校面临“钱等项目”的老大难问题，提高预算项目的科学性和可执行性。这就需要借助一定的信息技术手段来搭建滚动预算项目库系统平台。首先，由各单位区分轻重缓急以业务专项的形式提出完成目标任务所需经费预算，按业务活动的具体内容细化至政府经济分类科目和部门经济分类科目，同时明确资金支出计划、绩效目标和指标等。其次，学校汇总各单位预算后，按照“统筹兼顾、勤俭节约、量力而行、讲求绩效、收支平衡”原则，通过“三下两上”的预算编制程序（见图3），最终形成学校总体预算并上报财政。最后，待财政批复后，直接以具体的预算项目、经费指标和支出范围下达至各单位，保证预算内容的上下一致性，避免出现上报和下达“两张皮”的现象。

二是在预算执行与管控环节，高校应实时监督学校整体层面的财务状况和预算执行情况，按照上级主管部门批复的预算支出范围实施管控，维护预算的“刚性”。同时要随时了解校内各单位业务经费预算支出情况和执行进度，及时统筹协调，优化资源配置，提高资金使用效率。政府会计制度通过财务会计和预算会计的双重核算，更加全面、准确地反映高校的预算执行信息，能够给预算管控提供更加有力的信息支撑。这就需要借助现代信息系统，将预算控制策略、经费审核流程等预置在系统中，由系统根据既定规则自动实行管控，减少人工操作的误差，提高预算管理的科学化、精细化水平。

三是在预算考核环节，政府会计制度引入以权责发生制为核算基础的财务会计后，要求高校采用待摊和预提、实提固定资产折旧及无形资产摊销等方式，全面真实地核算学校办学成本，从制度层面解决了原制度下因无法客观反映单位运行成本导致单位绩效评价结果失真的问题[ 5 ]。从具体应用层面来看，需构建覆盖经济活动全过程的管理信息平台，实现经济业务的网格化、平台化和智能化，为绩效考核的有效开展提供技术支持。

（三）新旧制度衔接的需要

政府会计制度的实施首先要进行新旧制度的转换衔接工作，以实现财务数据的正确转换，确保新旧账套的有序衔接。

一是要做好新旧科目间的衔接工作。如果新账科目核算内容与原账对应科目的核算内容相同，则根据原账科目余额直接填列。如果原账中在某个科目统一核算但新账中需拆分核算的，则按照新制度的有关规定进行分析填列。比如原账“在建工程”科目中包含了按照新制度规定应当记“预付账款——预付备料款”“预付账款——预付工程款”“工程物资”科目内容的，转换时应当将原账的“在建工程”科目基建并账后的余额中属于预付备料款、预付工程款、工程物资的金额，分别转入新账的“预付账款——预付备料款”“预付账款——预付工程款”“工程物资”科目，并将原账的“在建工程”科目余額减去上述金额后的差额，转入新账的“在建工程”科目。如果新账中某个会计科目的核算内容包含了原账中某几个会计科目的核算内容，则需要进行合并填列。比如新制度设置了“累计盈余”科目，该科目的余额包含了原账的“财政补助结转”“财政补助结余”“非财政补助结转”科目的余额内容。转账时，高校应当将原账的“财政补助结转”“财政补助结余”“非财政补助结转”科目余额转入“累计盈余”科目。

二是要做好实物资产的清查和债权债务的清理工作。高校实物资产类杂量多，通过清查全面摸清单位家底，做到账实相符，为后续折旧的计提或摊销以及编制政府财务报告奠定基础[ 6 ]。同时，高校的教学、科研、行政管理、后勤保障、离退休等业务活动，决定了其债权债务关系的多样性和复杂性，由于大部分高校办学历史悠久，可能因为历史遗留问题导致长期挂账的现象。因此，要全面清查往来款项，确保账账相符、账证相符、账表相符和账实相符。

三是要做好“基建账”清理和并账工作。高校应对基本建设会计账务进行全面清理，按规定及时办理基本建设项目竣工财务决算及固定资产入账等手续，将基本建设业务纳入学校统一账簿进行管理[ 7 ]。合并“基建账”时，应区分在建工程项目未完工或未达到可使用状态、在建工程项目已完工但未办理工程竣工决算手续、在建工程项目已完工并已办理工程竣工决算手续等情况进行分类处理。

由此可见，高校新旧制度衔接工作涉及内容多、牵涉部门多、转换数据量大，要顺利实现有序衔接，需要科学的高校财务会计信息系统予以支撑。

（四）会计业务核算的需要

政府会计制度采用财务会计和预算会计适度分离又相互衔接的核算模式，以“平行记账”的形式进行会计业务核算是高校会计核算的重大变革，也是会计核算系统面临的现实问题。会计信息系统要满足政府会计业务核算的需要，必须保证在同一会计信息系统同一账套内，实现以权责发生制为基础使用资产、负债、净资产、收入和费用类科目体系进行财务会计核算，以收付实现制为基础使用预算收入、预算支出和预算结余类科目体系进行预算会计核算，通过双重核算最终形成决算报告和财务报告[ 8 ]。

由此可见，会计核算模式的转变无疑给财务人员增加了更多工作量。随着财政拨款制度、国库集中支付、内控制度建设、绩效预算管理等一系列改革促使高校的财务管理实现精细化，这就需要完善财务信息系统会计核算模块功能，提高政府会计核算的自动化和智能化水平。

二、当前高校财务信息化建设面临的问题

近年来，随着高校对财务信息化重视程度越来越高，投入的资金越来越多，信息化水平也有了很大提升。此次政府会计制度改革，彻底颠覆了原有财务系统的运行模式，其中不仅涉及会计核算功能的根本转变，而且涉及与财务外围系统之间信息的充分交换和整合。如果没有科学的财务信息系统做支撑，政府会计制度的实施将举步维艰。

（一）会计核算软件功能亟需完善

“双体系”的政府会计制度在考虑现行部门决算报告要求的同时，也融合了政府财务报告的相关要求，无形中加大了高校的实施难度，对会计核算软件的功能实现更提出了严峻挑战。

首先，会计核算软件除了需要满足财务会计和预算会计的日常业务处理外，还需要能够结合会计业务核算规律设置一定的平行记账触发机制，在减轻会计核算工作量的同时降低会计业务处理的出错率。其次，应充分考虑高校业务特征和管理需求，从提高高校财务管理水平的角度进一步完善基础数据管理、辅助核算项定义、账表查询管理、项目指标管理等功能，让软件真正成为财务管理的有效工具。最后，会计核算软件应拓展现有的电子报表功能，一方面能够按照预置模板自动生成资产负债表、收入费用表、净资产变动表、现金流量表，以及预算收入表、预算结转结余变动表和财政拨款预算收入支出表等外部报表;另一方面还应转变自定义报表的操作方式，提高可视化操作程度，让会计人员能简便快捷地设定内部管理报表格式和取数公式，使电子报表在财务数据统计和分析方面真正发挥应有作用，有效地提高财务工作效率。

（二）高校内外各信息系统之间缺乏有效协同

高校业务本身的多样性决定了财务管理的复杂性。从外部来看，高校的预决算编报、国库支付、税费汇算清缴等业务均使用相关单位提供的管理信息系统;从内部来看，政府会计制度要求高校应有结构地反映高校的教育活动费用、科研活动费用、行政管理费用、后勤保障费用、离退休费及其他费用等，以满足成本费用核算的需要。由于高校的各类费用具有自身特点，其确认时点、确认条件和会计科目的设置等均有其特殊性，同时还需将部分公共成本进行合理归集与分摊，这些工作仅靠财务系统本身的数据信息将无法开展，需要与人事、教务、科研、学生、资产、后勤保障、基建等业务部门的信息系统实行高度集成和有效协同。

从目前高校信息化建设情况来看，财务管理系统因其政策性、专业性和安全性等特点，与财政、税务、银行等外部单位的信息系统之间各自独立，大量的数据需经二次加工才能为财务所用，造成大量的重复劳动且效率低下。同时，高校单位层面的信息化建设缺乏整体设计和布局，内部各职能部门的业务系统大多只考虑自身业务需求，各自为阵，缺乏协同集成管理的部门合作意识，信息的“碎片化”“孤岛化”问题突出，导致同一项信息在不同系统中对应的字段不同，极易出现不同系统间的数据完全核对不上的问题[ 9 ]。

（三）预算绩效管理模块有待进一步开发

2018年9月25日，中共中央、国务院印发《关于全面实施预算绩效管理的意见》，明确了全面实施绩效管理的含义，要求加快建立全方位、全过程、全覆盖的预算绩效管理体系，实现预算和绩效管理一体化，努力提高财政资源配置效率和使用效益。同时，要求加快预算绩效管理信息化建设，打破“信息孤岛”和“数据烟囱”，促进各级政府和各部门各单位的业务、财务、资产等信息互联互通。

高校开展此项工作，一方面会涉及不同政府管理部门、不同专业领域，相应绩效指标的设置及其绩效分析等，专业性较强;另一方面绩效业务开展和管理过程中也面临工作量大、涉及面广、数据统计难等问题。因此，基于政府会计制度研发相应的预算绩效管理模块，促使绩效管理深度融入预算决策、编制、执行、决算、监督全过程，实现与预算编制、指标管理、国库支付、政府采购、转移支付等财政核心业务系统的无缝衔接，成为高校财务信息化建设亟需破解的难题。

（四）网络安全风险防范措施有限

政府会计制度实施前，大部分高校财务信息系统都是在单独组建的局域网内运行，更有甚者是纯粹的单机版系统，这种封闭的内部财务信息系统管理模式，使得部门之间无法进行有效沟通，致使财务信息延迟或滞后。随着网上缴费、网上报销审批、远程报税、电子支付等信息技术的应用，推动财务信息系统由内部局域网走向开放的广域网，尤其是政府会计制度的实施，财务信息系统不仅需要和校内其他信息系统进行信息共享，而且需要跟外部信息系统实时进行海量数据交换，财务网络安全风险越来越大。

一是系统管理方面可能存在的风险。会计人员个人网络安全防范意识不强，未充分意识到在信息化实现后安全防范工作的重要性，存在登陆财务系统密码设置过于简单，甚至个人密码共用的情况。此外有些财务系统的数据库未能实时、完整备份，加密级别不高，防火墙拦截功能不强，更新数据库不及时，给了非法人员入侵的机会。

二是信息共享方面可能存在的风险。财务数据的开放共享，在促进高校财务管理更加高效便捷的同时，也给了一些不法分子可乘之机，他们利用黑客技术非法入侵财务服务器，严重扰乱高校的财务工作秩序。同时，财务内部局域网与外网的互联互通，增加了病毒感染的可能性，加大了防范病毒的难度，财务系统的稳定性和财务数据的安全性受到威胁。

（五）财务复合型人才缺失

政府会计制度的实施对会计人员信息化水平提出了更高的要求。现有的会计人员大部分都是会计专业出身，对财务信息系统仅限于日常的会计核算、统计等应用，计算机水平较为薄弱。众所周知，财务信息化建设需要在软件运行过程中，结合本单位的实际情况提出相应的个性化需求并不断予以完善。这就需要既懂会计专业知识，又懂计算机软硬件知识、局域网建设、数据库应用及编程原理的复合型人才，从会计业务角度和信息技术角度综合考虑本单位的财务信息化建设，进一步规范工作流程，提高工作效率。此类人才的缺失，严重制约了高校财务信息化的发展。

三、高校财务信息化建设的几点建议

（一）建立健全单位内部控制制度

高校内部控制建设与政府会计制度实施紧密联系、协调发展、相互促进。一方面，高校的运行情况和财务状况通过政府会计财务报告集中表現，而内部控制建设是否完善、执行是否有效，将直接影响会计信息的真实性、准确性和完整性，只有建立健全高校内部控制建设，才能从根本上保证政府会计报告对高校运行状况的真实反映，确保政府会计制度的有效落实;另一方面，政府会计制度通过收付实现制下的预算会计核算形成决算报告，通过权责发生制下的财务会计核算形成财务报告，两种报告可以全面、完整地披露高校预算管理和财务状况信息，进一步提高高校会计信息质量，促进高校内控绩效目标的有效实现。

同样，没有内控制度做基础的信息化建设只能是“空中楼阁”，健全的内部控制制度是信息化高效运转的前提，而高效实用的财务信息系统又是政府会计制度顺利实施的保障。因此，高校应借助政府会计制度改革的契机，认真分析总结近年来高校内控建设的经验和教训，结合学校实际情况，从预算管理、收支管理、政府采购管理、资产管理、合同管理、建设项目管理六大业务层面全面梳理相关制度文件，从政府会计制度实施角度系统分析经济活动新风险并进行风险评估，选择风险应对策略，有针对性地予以制定或修订。同时明确各类业务的核算流程和会计科目的核算范围，确定财务会计和预算会计双分录的业务内容，编写学校会计核算手册，保证每类业务核算的标准化和准确性。

（二）做好财务管理软件的“二次开发”

目前，大部分高校都是选择市面上现有的财务软件来进行会计核算，这些软件服务的对象主要是各类行政事业单位，所以从功能上基本能满足高校新制度核算的需求，但也正是由于这些软件的通用性较强，导致在高校一些业务功能需求的满足上显得“捉襟见肘”。高校财务管理活动较其他行政事业单位本身要复杂的多，既涉及教学、科研、行政管理、后勤保障、离退休等会计活动，又涉及预算管理、收支管理、政府采购管理、资产管理、合同管理、建设项目管理等会计业务，尤其是政府会计制度引入权责发生制后，事业收入时点的确认和计量、固定资产折旧计提和无形资产折旧摊销、各类费用的待摊和预提等业务处理，需要高校财务软件提供更加全面和强大的功能。

因此，高校应以自身财务管理目标为导向，充分论证实际需求，不断总结应用过程中发现的问题，与软件供应商共同研究信息系统需求解决方案，做好“二次开发”，通过网上报销、电子审批、凭证影像化、在线资助缴费、区块链数据、人工智能记账等信息化手段，更好地满足高校财务精细化管理、成本核算和优质化财务服务的需求。

（三）加快“业财融合”信息化平台建设

高校应进一步增强“业财融合”理念，加快构建信息一体化平台。从内控的角度将六大业务层面的业务流程进行全面梳理，建章立制并建立相应的管理信息系统。加速推进经济业务与财务管理的深度融合，通过“中间数据库”将校内各系统数据有效衔接，引进先进的人工智能辅助功能，构建覆盖高校经济活动全过程的信息平台，在保证信息安全的前提下实现全校各职能部门信息数据的互联互通、共享共用，推进经济业务的网格化、平台化、智能化。

与此同时，高校必须将政府会计制度与全面实施预算绩效管理工作有机结合，建立健全绩效管理和评价制度，通过信息技术手段实现资源共享和信息交互，横向覆盖绩效全业务，纵向覆盖不同政府层级，同时涵盖政府机构、第三方、专家、监督机构、公众等绩效业务关联方，为全面实施预算绩效管理提供有力的支撑。

（四）提高财务信息风险管控水平

财务信息安全是保证政府会计制度顺利实施的重要条件之一。高校财务部门应从内控角度建立完善会计电算化内部管理制度，全面梳理相关业务流程和操作权限，明确岗位职责，依据岗位设置数据访问权限、相互牵制审核机制等，避免不同层级、不同职位的人员交叉操作同一财务事务，从制度层面规范财务资源的安全使用。

从实际应用层面来看，高校应严格会计人员的系统操作行为，可单独制作财务部门内部专用网站，将相关的法律法规、规章制度、通知公告等及时由专业人员上传共享，避免会计人员自行上网下载可能感染病毒风险;购买本部门专用的移动硬盘和优盘等工具供特殊情况下使用，使用前必须查杀病毒;定期通过多渠道、多介质进行财务数据备份，及时升级病毒库，严格执行病毒防护措施。同时，加强日常宣传和安全培训工作，提高财务人员的风险防范意识和风险管控能力，建立财务信息安全责任清单，最大限度地避免或减少财务信息安全事件带来的危害。

（五）适时引入“区块链”技术应用

“区块链”是分布式数据存储、点对点传输、共识机制、加密算法等计算机技术的新型应用模式，具有去中心化、去信任化、不可篡改、加密安全等特点。随着“区块链”技术的普及，所有会计事项涉及业务发生的时间、地点、人员、消费金额等一系列信息，均在“区块链”上被记录，会计人员通过读取区块链上存储的信息来验证其真实性，有效降低会计舞弊与差错的风险，有利于保障高校财务信息的真实性。尤其是电子发票的大量应用，在“区块链”模式下，所有业务交易信息都被“对外广播”，交易产生的电子票据一旦在区块链上被读取验证并进行账务处理后，该电子票据的处理信息也被广而告之，既保证了电子发票数据的真实性，也避免了电子票据重复报销的情形[ 10 ]。

政府会计制度下合同收付款时点的确认和计量一直是高校财务处理的难点。在“区块链”模式下，合同的各项要素信息均保存在区块链中，合同双方通过数据链记载合同履行情况等信息，这样高校财务部门可通过读取区块上的数据随时获取收入确认时间和确切金额，以及款项支付进度和预计负债等情况。同时，不论是高校内部需相关部门提供的财务数据，如固定资产的折旧和无形资产的摊销金额，还是高校外部相关部门政府采购手续的审批等，通过“区块链”技术进行存储和传递，让所有相关部门读取同一份资料，保证了业务数据和财务数据的一致性，同时经办人能够对业务流转过程实时跟踪，签审人通过读取区块上的数据及时审批，缩短业务办理的时长，提高业务处理的效率。

（六）加强财务人才队伍建设

政府会计制度实施、高校管理会计建设、全面实施预算绩效管理等各项工作的全面推进，进一步推动了高校财务管理工作的转型发展，由以核算为主转变为以管理和服务为主，对财务人员的综合能力提出了更高要求。在当今大数据广泛应用的时代背景下，具备现代高校财务管理理念、擅长使用信息化工具进行大数据分析成为一名优秀高校财务人员必备的素质。

高校一方面应以政府会计制度需求为导向，建立财务信息化人才选拔制度，突出职业道德、专业知识、综合管理的能力要求，不断充实财务人员队伍，促进单位财务管理水平的不断提高;另一方面应加强财务人员综合能力的培养，通过专项培训、继续教育、内部业务讨论等方式，对各种政策和制度进行反复学习和钻研，对信息系统各项功能进行深入研究，打造一支素质过硬的管理型财务信息化人才队伍。

【参考文献】

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