浅议公安机关行政行为的合理性裁量原则

摘要：行政合理性原则是行政法学的重要原则之一。但近年来，我国公安机关执法实践中，自由裁量权运用失当的问题越发突出，成为转型中的中国社会矛盾汇集的焦点。本文针对公安机关作出的行政行为存在的违反合理性原则裁量失当的各种问题，从行为实施动机的正当性、认定事实及程序的合理性、法律适用的适当性等方面，探索行政行为的合理性裁量原则。

关键词：公安行政行为;自由裁量权;合理性;适当性

一、公安机关行政行为中常见的合理性问题

公安机关作出行政行为过程中，对行政合理性问题考虑失当的典型现象，其产生根源在于公安机关行使自由裁量权失当。“尽管现代社会中的立法机关仍然主张依法行政，坚持控制行政权力原则，但它们不得不迫于客观需要的压力而赋予公安机关一定的甚至是‘尽可能广泛的自由裁量权。”上述客观需要的压力主要源于立法的滞后性和行政权运行的复杂性，立法无法囊括行政权运行中可能发生的各种复杂情况，只能赋予公安机关根据具体情况自由裁量的权力，加之我国立法技术趋于落后，对自由裁量权的行使缺乏裁量基准规制，导致公安机关的自由裁量权缺少监管，有日益膨胀的趋势，主要表现在以下方面：

（一）行为动机缺乏正当性

行政合理性原则要求公安机关行使权力的动机符合立法的宗旨，行政行为建立在正当考虑的基础上。实践中，公安机关的主管领导或办案人员，存在动机不正当的问题。公安机关主管领导或办案人员怀有不正当动机行使自由裁量权，其产生的原因是多样化的，一是因公安机关工作人员对立法宗旨理解片面，二是因公安机关为追求经济或政治利益牺牲行政相对人的利益，三是公安机关工作人员考虑了与案件无关的不应当考虑的因素。

（二）认定事实缺乏合理性

法律在对某些行为进行定性时，通常会设定“情节严重”“对社会危害较大的”“造成严重影响的”等弹性规定，这就是公安机关自由裁量权的运行空间。实践中，公安机关在处理共同违法行為案件中，常出现“异行为同罚”的现象，行政处罚看似一视同仁，实质上显失公正;而在案例类似或甚至完全相同的不同案件中，同一公安机关又可能出现“同行为异罚”的现象，比如对同类违法行为的性质认定不一致，违反了错罚相当原则，这些是滥用自由裁量权的典型表现。

（三）适用程序缺乏合理性

适用程序缺乏合理性主要体现在公安机关滥用自由裁量权，给行政相对人设置不合理的期限、在实施程序时有不合理的延迟，以及适用不适当的程序：法律通常规定公安机关要求行政相对人履行某种行政义务时，应给予相对人合理的履行期间，但“合理”二字容易被滥用。当法律没有禁止性或强制性规定时，公安机关可行使裁量权选择是否进入某些程序。如公安机关交警部门“因收集证据的需要”有权扣押事故车辆，但没有明确规定属于“收集证据需要”的具体情况，这就给予了交警部门一定的自由裁量权。

（四）适用法律缺乏适当性

行政法律规范是庞大而繁杂的体系，在遵循《立法法》的法律适用原则的情况下，公安机关仍可能因缺乏具体适用标准或受利益驱使，适用不合理的法律条款或对法律任意作出扩大、缩小的不合理理解，从而做出与立法目的背道而驰的行政行为。比如治安调解的法定范围是因民间纠纷引起的轻微违反治安管理行为，但实践中公安机关的办案人员为了绩效考评或其他不正当因素，对“轻微”二字任意扩大解释，将不属于轻微违法的治安案件也纳入治安调解范围，违背了立法本意。

二、规范行政行为的合理性裁量原则

行政法的精髓在于裁量，如何在使行政裁量权保持灵活多变的风格以适应现代社会发展需要的同时，又能够采取有效的治理方案防止裁量权的肆意和滥用，堪称行政法领域的“哥德巴赫猜想”，也是各种行政法共同致力于研究和解决的中心议题。本文认为，制定合理性裁量标准的重要前提是，围绕法理精神、行政法学的基本原则，在法律的框架内，确立以下合理性裁量原则：

（一）行为目的正当

目的正当是对公安机关作出行政行为时主观状态的法律评价，目的正当要求公安机关必须以立法宗旨为行为出发点，充分考虑公正、诚信、善意的法理精神，若公安机关及工作人员基于牟取不正当的个人利益及小团体利益、徇私报复、追求政绩等不当考虑而作出行政行为，从根本上与立法宗旨、法理精神背道而驰，是为行为目的明显不当。

（二）认定事实合理

认定事实合理是整个行政行为正当的基础，至关重要。认定事实合理应有两方面要求：

1.公安机关应公平对待行政相对人，遵循法律面前人人平等的原则，在认定事实时只考虑与案件相关的因素，包括影响事实认定及权利义务分配的法律事实和相关情节，如法律设定的条件、政策的要求、相对人的责任能力、相对人实施行为时的主观状态、行为对社会的影响等。

2.公安机关应根据本区域社会经济发展变化的情况，在法律规定的范围内，明确行使自由裁量权认定事实的合理裁量标准，尤其应杜绝在行政处罚中相同情节不同处罚、处罚畸轻畸重的情况，推行量罚规范化、标准化。

（三）适用程序合理

程序合理是保证事实认定合理的条件，其要求公安机关在行使自由裁量权时，充分尊重行政相对人的程序权利，充分考虑程序运行的合理性：

1.除法定程序外，公安机关适用选择性程序前，应先进行合理判断，分析适用选择性程序是否更有助于行为正当目的之实现，当有多种非法定程序可选择时，应两权相害取其轻，尽量选择对相对人损害小的程序，并在实施选择性程序时设计合理的程序运行方式，尽到必要的注意和谨慎义务。

2.在行政行为实施过程中，充分考虑比例原则。比例原则要求公安机关行使自由裁量权符合立法本意，目的正当，全面考虑各种相关因素，排除无关因素，综合衡量各种利益关系，所采取的措施和手段与所追求的执法目的相适应，在不损害他人、集体、国家利益的情况下尽可能选择对行政相对人损害较小的手段，寻找有效运行公权力与保护相对人合法权益的平衡点。

（四）适用法律适当

适用法律适当是在认定事实合理、定性准确的基础上对公安机关提出的要求。具体有两方面要求：

1.当公安机关在穷尽《立法法》的法律适用原则后，仍存在多个法律规范或同一法律规范中不同条款的法条竞合时，以认定事实清楚且定性合理为前提，充分考虑相关因素，摒除不正当或无关的因素，合理选择适当的法律依据，并充分考虑相对人的客观承受能力，不能单纯为了追求行政效益而过分牺牲相对人的利益，适用的法律依据对相对人产生的负面影响不能突破相对人生存权的底线，否则将激化公安机关与相对人的矛盾，引发行政争议。

2.公安机关不能任意对法律规定扩大或缩小理解，也不能任意扩大或限制法律规定适用的范围，应以立法宗旨为依托，在正确理解立法背景的基础上，从保护相对人合法权益的角度对法律规定进行理解。当法律规定不明確时需要解释，但尚无有权机关对法律进一步解释时，可遵循法定程序逐级上报，请求有权机关依法做出解释，在此期间应中止案件处理。

三、遵循公安机关自由裁量原则的制度保障

明确了公安机关行使自由裁量权应当遵循的原则，应当如何促使公安机关在行使自由裁量权的过程中时刻牢记并用于案件办理当中，这是实践对理论提出的课题。若要保证公安机关行在实践中使自由裁量权时遵循合理裁量原则，需要两大制度的保障：

（一）自由裁量说明制度

国务院《全面推行依法行政实施纲要》首次提出“公安机关行使自由裁量权的，应当在行政决定中说明理由”，但这一规定过于原则化，没有操作标准，客观上导致了公安机关在作出行政行为时，一般只告知行政行为的认定事实和法律依据，很少进行主动说明行使自由裁量权的理由。本文认为，建立自由裁量权的说明制度，细化公安机关行使自由裁量权的说明规则，将有助于保障公安机关运用合理性裁量原则，有利于外界对公安机关行使自由裁量权进行监督。建立公安机关自由裁量权的说明制度需要明确以下几点：

1.行使自由裁量权理由的说明范围

公安机关行使自由裁量权作出行政行为时，仅机械重复法律规则是不够的，应当就以下具体事项进行说明解释：赋予自由裁量权的具体法律依据、行使自由裁量权的情形、认定不同裁量幅度的具体标准依据等。以公安机关在行政处罚中行使“情节严重的，处以5日以上10日以下拘留”的自由裁量权为例，公安机关应当说明该自由裁量权出自哪一法律条款、何为情节严重、处以不同拘留期限的合理裁量标准。

2.行使自由裁量权理由的说明方式和时间

鉴于行政行为具有确定力、执行力和拘束力，公安机关说明裁量理由的时间若晚于作出行政行为的时间，那么说明制度就丧失了其程序价值;而如允许公安机关采取非要式的方式说明裁量理由，一则不利于相对人及利害关系人透彻理解裁量理由，二则事后将难以证明公安机关履行了说明义务。因此，一般情况下，公安机关对行使自由裁量权理由的说明内容，不仅应在作出行政行为前以书面方式告知相对人和利害关系人，还应在行政行为的法律文书中予以体现。

（二）典型案例参考制度

公安机关每年处理的治安案件虽多，但不乏典型性案件，典型性案件若处罚得当，可成为本地区案件处理的成功范例，具有代表性、指导性作用。因此，各地区基层公安机关每年可就自己处理的典型性、处理得当的案件上报，也可由公安机关考评部门，从每年考评合格的案件中优中选优，最后由地级、省级公安机关甚至公安部汇总，尽可能各种不同的案件类型择一，形成典型案件要览，向辖区内公安机关进行网传，要求各级公安机关治安案件办案部门进行学习，以典型案例的事实认定、程序实施、法律适用为标杆，作为处理类似案件的参考。同时典型案例也应当在公安机关官网上向社会公开，让行政相对人更好了解对公安机关的裁量依据。

转型中的中国社会，正在从人治走向法治，而法治社会的建设离不开对公安机关正确、适当执法的导向、监督与规制。但规范行政行为的合理性裁量并非一朝一夕可成之事，需要通过实践不断总结经验，改革创新，本文对行政行为的合理性裁量原则和裁量保障制度研究也有赖于实践的检验，望能抛砖引玉。

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作者简介：

林凡惠（1983年—），女，仫佬族，广东信宜人，西南政法大学宪法与行政法学硕士，现为广西警察学院治安学院，讲师，研究方向：行政法学、治安学。