周恩来“藏富于民”思想及其当代启示＊

严 九 发

提 要： 新中国成立初期，周恩来基于农民低收入的国情和对农民真挚的情感，从提高农民收入、促进工农业平衡发展和实现农业现代化出发，提出要“藏富于民”。周恩来以提高粮食的亩产量为前提，完善和稳固农业税收征收制度，领导和动员农民种植经济作物、发展畜牧业等开展多种经营，着力提升农民的收入，促使农民富起来。当前，在新时代新的主要矛盾背景下，应当充分吸收周恩来“藏富于民”思想的精髓，坚持农民的主体地位，发挥农民的生产自主性；优化生产力要素来提高农民的收入，开展多种经营来改善生活水平；积极推进农业生产科技的变革。

新中国成立后，实现工业现代化和农业现代化是摆在中国共产党和中国人民面前的头等历史重任。为了加快农业现代化的实现，周恩来依据当时中国农民低收入的状况，提出了“藏富于民”思想，通过农民富裕起来推进中国工业现代化的进程，从而实现工农业的平衡发展和缩小城乡之间的差距。研究周恩来“藏富于民”思想及其实践，对于当前我国提高农民收入、打造农民的幸福生活和实施乡村振兴战略规划仍然具有重要的意义。

一、周恩来“藏富于民”思想形成的背景和战略意图

农村落后的生产力与新型的生产关系不相适应，是周恩来提出“藏富于民”思想的现实背景。新中国成立后，少部分人占有土地的所有制关系得到了根本的改变。农民拥有了土地，一部分产品作为税收上交国家外，其余的归农民支配，极大地刺激了农民耕作的积极性。但是，落后的农业生产力限制了农作物的产量和农民收入的增加。由于旧有土地制度的不合理，导致农民不愿意在土地上追加更多的投资，高额的地租导致农民缺乏勇气进行农田技术的改良和革新，以致于农业生产工具依然是传统的人力和畜力。另外，受长年战乱的影响，农村的水利经久未修，土壤贫瘠化现象越来越严重。更为严重的是，在军阀和地主的残酷剥削下，农民举债严重，耕牛和农具严重缺乏。章有义调查发现，相较于1936年，1949年的耕牛减少了16%，锄、犁、耙等农具减少了30%。①章有义：《中国近代农业史资料》（第三辑），北京：三联书店，1957年版，第882页。这些因素都表明，社会主义制度下的农业生产力依然处于落后状态，与经过社会主义改造后建立的新型生产关系不相适应。对此，毛泽东要求全党必须清醒地认识到中国的农业形态依然是个体的小农经济，农民依然生活在古代。②《毛泽东选集》（第四卷），北京：人民出版社，1991年版，第1430-1431页。

国民经济中工业和农业的发展矛盾，是周恩来提出“藏富于民”思想的实践来源。工业总产值的高速增长，对中国农业发展道路的抉择和农民生活的影响产生了巨大的冲击。在工业快速发展的背景下，却于1953年出现了20亿斤的粮食赤字，中共中央开始实行向余粮户进行统购统销的政策。③薄一波：《若干重大决策与事件的回顾》（上卷），北京：中共中央党校出版社，1991年版，第256页。由于农业生产力落后，农业粮食增产有限。1954年粮食产量只完成了计划的94.2%，但是国家收购粮食的计划并未减少，相反却向农民多征购了35亿斤。④林蕴晖：《凯歌行进的时期》，郑州：河南人民出版社，1989年版，第536页。对农民余粮的过量征购，极大地挫伤了农民增加粮食生产的积极性，农业发展呈现缓慢的速度。农业发展的落后，导致农民生活依然处于贫困状态，农民并未在工业的快速发展中根本改变自己的生活水平。周恩来等在制定“二五”计划时对此进行了深刻的反思。周恩来指出，农作物产量的增长才能满足人民群众生活的需要，才能改变人民的低生活水平。⑤中共中央文献研究室：《周恩来年谱》（下卷），北京：中央文献出版社，1997年版，第226-227页。陈云更是直接指出，工业比例偏大，挤压农业的发展，导致广大人民群众的吃饭穿衣问题尚未得到解决，动摇社会主义生产关系的基础，“必然还要回头补课”⑥《陈云文选》（第三卷），北京：人民出版社，1995年版，第86页。。作为农业工作的直接领导者，邓子恢明确指出不在工业发展中改善农民的生活水平，将加剧工农群众的紧张关系⑦《邓子恢文集》，北京：人民出版社，1996年版，第457页。。

对农民的真挚情感，是周恩来提出“藏富于民”思想的情感来源。尽管确立了工业领导农业的经济发展方针，但是长期扎根在农村、依靠农民进行革命的中国共产党切身地体会了农民的贫困，更加清楚不能走工业剥削农业的发展老路。周恩来明确指出，农民在中国革命的历史中作出了特别大的贡献。以八年全面抗日战争和四年解放战争为例，超过七百万农民壮丁参加红军，还有大量的农民参与战争的支前工作和开辟游击战场；在物资上，农民将自己所得收入的五分之一上交给国家。⑧中共中央文献研究室：《周恩来经济文选》，北京：中央文献出版社，1993年版，第16页。实际上，周恩来对农民的真挚情感，不仅体现在理念和思想上高度重视农民问题，而且制定正确的政策维护农民的现实利益。但周恩来更加明白，维护民族独立和实现国家富强的途径唯有发展工业，这是最高利益。

周恩来明确指出，农民拥有充裕的物资是实现农业现代化的必要条件。⑨《周恩来选集》（下卷），北京：人民出版社，1984年版，第132页。周恩来认为，在农业和工业的平衡发展中，既要在农民承受的范围内实现工业化，又要合理地解决农民的收益分配问题。因此，周恩来在积极推进工业化的同时，把提高农民收入、改善农民生活作为农业工作的重要内容。为此，他始终关心和保障农民的物质利益，在此基础上逐渐提出和形成“藏富于民”思想，并且指出“藏富于民是好事”。①《周恩来选集》（下卷），北京：人民出版社，1984年版，第459页。

二、周恩来“藏富于民”思想的内涵及其实践

社会主义改造完成后，新型生产关系的建立，并未显著地改变农民生活的贫困状态。周恩来明确指出，农业的主攻方向是“农民的口粮和收入要达到全国的平均水平”。②中共中央文献研究室：《周恩来经济文选》，北京：中央文献出版社，1993年版，第573页。如何促使农民富起来以实现农业现代化，将这个伟大的战略目标变为实际，周恩来在领导农业生产的实践中进行了诸多有益的探索，并取得了丰硕的成果。

（一）提高粮食亩产量，夯实农民增收的基础

改进农业生产技术和加大农业生产资金的投入，是提高粮食亩产量的首要条件。农民从旧的生产关系解放出来后，制约农民提高收入的核心因素是落后的生产力。周恩来要求改进耕作技术、增加化肥的用量和兴修水利等提升农业生产力，提高农业的单位面积产量。耕作技术既要深耕、细作，也要运用工业化的成果，改进农业生产工具。由于新中国工业基础薄弱，农业生产器械供不应求，农业生产工具的改进必须与农村原有的资源如水车等结合起来。另一方面，农民资金的不足，导致大部分农民无力购买新的农业器具。周恩来指出，人民银行在农村的主要金融业务是发放农业贷款，扶持农业生产和发展。农业贷款的发放以推进生产力变革和推广农业科技为前提条件，以发放实物为主要形式，如发放新式农具、农药和农械等。农业贷款的发放，极大地推进了农业生产力的发展，但是也存在强迫摊派和盲目推广的现象。为了维护农民的利益和鼓励农民变革落后的生产力，以及运用农业科技，周恩来指出，以实物发放的农具、农械和农药等出现了质量问题，或者农民不愿意使用，农民要求银行退还者，必须照原价收回原贷物品，取消农民贷款产生的债务，银行不能收取利息。③中共中央文献研究室：《建国以来周恩来文稿》（第九册），北京：中央文献出版社，2018年版，第103页。农业贷款不仅改变了农民的耕作器械，而且还增加了农民购买化肥和种子的资金，提高了农业的单产量。

防治灾害是农业产量稳定输出的保障性条件。新中国成立之前，农业产量不高的重要原因是各种灾害对农作物带来了巨大的破坏。新中国建立后，周恩来依据产粮地区易发自然灾害的历史情况，提出了防治灾害的具体指示。在山西、陕西和河南等种植小麦的地区，以防治麦蚜和红蜘蛛等害虫为中心任务。在华北、华东和中南易发蝗虫灾害的地区，周恩来要求动员群众检查蝗虫的排卵和产卵情况，将蝗虫灾害扼杀在未孵化之前。同时，在华南的水稻产区，周恩来要求必须贯彻四季治螟的方针，尤其是做好捕蛾、采螟虫卵的工作，从而防止螟虫的繁衍以形成虫灾。④中共中央文献研究室：《建国以来周恩来文稿》（第六册），北京：中央文献出版社，2018年版，第298页。为了防止虫害成灾，周恩来特别要求各级党组织和政府动员群众，组织群众开展灭虫运动，保证消灭未孵化的虫卵，已经孵化的害虫要减少甚至完全消灭。在种植棉花的地区，周恩来不仅要求大规模地生产喷雾剂，还要求生产充足的棉油皂，为防治蚜虫虫害提供足够的药剂。

水旱灾害是影响粮食亩产量的关键因素，严重的水旱灾害会导致农作物出现颗粒无收的现象。新中国成立之前，国家长期处于战乱状况，农业水利经久未修。为此，周恩来要求各级政府将农村工作的重点是防治水患灾害，组织群众以工代赈的形式兴修水利。另外，要大力发展林业，保持水土。伴随水患而来的是旱灾，旱灾会极大地减少粮食产量。周恩来要求开展蓄水运动、修建小型蓄水库、发展水车和修梯田以防治旱灾对农业生产的破坏。为了保证粮田遇到旱灾时能获得一定的收成，周恩来要求各乡村组织起来，选定地理位置较好的产粮地，保证遭受旱灾时有相当的收成，以平稳地渡过旱灾引起的饥荒。①中共中央文献研究室：《建国以来周恩来文稿》（第七册），北京：中央文献出版社，2018年版，第288页。随着气象自然科学技术的发展，因天气变化形成的水旱灾害带来的损害可以得到有效的预防。随着气象学逐渐运用于农业生产实践之中，周恩来要求各级气象预报台、站必须高度重视和关注天气的变化，及时、准确地预报灾害性天气，并提醒人民群众做好预防工作，减少其对人民财产和国家资材的损失。②中共中央文献研究室：《建国以来周恩来文稿》（第十册），北京：中央文献出版社，2018年版，第122页。气象台播报灾害性天气后，各级政府运用电信局的有线、无线电通讯设备，充分播报灾害性天气的影响范围和时间，并进行广泛的传播。同时派遣干部深入预警的地区，动员和组织农民群众进行有效的预防和抢救。

通过优化农村生产力要素、改进农业生产科技、加大对农业生产资金的投入和运用气象学防治自然灾害等，粮食亩产量得到快速增加。在增产不增税的税收方针下，提高了农民对粮食等物资的占有量，夯实了增加农民收入的基础。

（二）减轻农民负担，让农民休养生息

解放战争尚未完全结束时，由于税收制度尚未统一，加之新解放区不断增加，征粮工作中存在向农民摊派严重的现象。为了稳定人民政府的农村政策，周恩来要求新解放区公粮征收的比例不超过总收入的17%，维持地方政府开销的附加公粮不得超过正粮的15%。③中共中央文献研究室：《建国以来周恩来文稿》（第二册），北京：中央文献出版社，2008年版，第132页。解放后，周恩来以政务院总理的名义颁布了国家公粮征收的收支税率、保管和调度的条例，明确禁止地方人民政府征收的附加公粮超出中央规定的数额，宣布公粮税收一律依率计征。实际上，周恩来废止了地方人民政府征收公粮超过额度而提奖的办法，减少了地方政府乱征公粮的现象，提高了农民增收粮食的积极性。为了进一步方便农民上交公粮，周恩来要求种植小麦的地区征收小麦，种植水稻的地区征收稻谷，种植棉花的地区以棉花抵缴公粮，种植经济作物的地区征收货币抵扣公粮。以农民种植的农作物作为公粮征收的依据，既保证了国家的需要，也防止了地方政府的额外摊派，稳固了农民的公粮负担。

农业税政策的完善和减免政策的实施，显著减轻了农民的负担，改善了农民的生活水平。1951年，周恩来鉴于国内各地农业发展的不平衡和新解放区土地改革已经完成的现状，要求各级人民政府依照中央核准的农业税率统一征收农业税，“不得自由增加或减少”。④中共中央文献研究室：《建国以来周恩来文稿》（第四册），北京：中央文献出版社，2018年版，第423页。政务院规定农业税率依照全额累进制征收，依据当地的实际情况拟定税率表，税率范围是5%至30%之间，但不能超过30%。实际上，由于税率浮动较大，导致某些地区的粮食税征收超出了农民的承受范围，各大区在同年底制定了粮食税减免的方案。周恩来在财政部《1951年农业税灾情减免情况表》上立即批示，“同意减免六亿斤左右的农业税”。⑤中共中央文献研究室：《建国以来周恩来文稿》（第五册），北京：中央文献出版社，2018年版，第393页。由于农业和工业发展的地域差异，各大区的农业附加税存在比较大的差距。有些大区的农业附加税达到了正税的20%，严重挫伤了农民生产的积极性。为此，周恩来在1952年农业税收的工作指示中，明确指出农业税收的总方针是取消一切农业附加税，由中央统一征收一道农业税。①中共中央文献研究室：《建国以来周恩来文稿》（第六册），北京：中央文献出版社，2018年版，第398页。周恩来还特别要求各大区政府贯彻中央的农业税减免政策，对受自然灾害歉收的农民、烈士家属、老弱孤寡残疾的贫苦农民，必须依法贯彻农业减税政策。农业税收征收完成后，周恩来还要求各级政府和相关部门组织联合调查组，深入农村和农民中间，检查农业税收工作人员的工作和农民的负担情况，以便及时纠正征收工作中出现的偏差。周恩来在调查中发现，农民运送粮食的路程过长，以致于费时费力且带来了人畜伤亡的事故。周恩来要求各地合理的设置粮库，农民运输的里程必须保证其能够一天之内来回，以减轻农民的运输负担。

明确农业税征收指标，坚决贯彻落实增产不增收的原则。事实上，农民生产的自主性与农业税的征收指标是否稳定密切相关。国家依据查田定产的原则向农民征收农业税，但有些地区并未调查农民拥有的田亩数量，或者只是机械地根据全国粮食亩产的数量来核定农业税的税额。这些因素导致查定的田亩数量和农作物产量脱离了当地的具体情况，农业税征收超出了农民的承受范围。因此，周恩来要求各大区政府加强对农业税收人员的政策和业务教育，将征税的查田定产原则与农村的实际情况结合起来。他要求农业税征收人员深入农村和农民群众中间，仔细调查农民的田亩数量和农业生产发展的具体情况，结合农民群众的实际生产数量和农业税政策，确定农业税征收的具体数额，逐渐稳固农民的税收负担。为了进一步明确农业税的征收指标，周恩来特别指出各大区农业税征收不能超过“1952实际征收的水平”。②中共中央文献研究室：《建国以来周恩来文稿》（第九册），北京：中央文献出版社，2018年版，第85页。稳固的税收，农民能够根据自己田亩的数量和生产的质量计算自己每年应交的农业税，从而计算每年的收支比例，解放了农民增加农业生产的思想。

稳定的农业税收，既保障了国家的收支平衡，也执行了增产不增税的税收方针。完善的农业税和减税政策，以及稳固的农业税指标减轻了农民的税收负担，提升了农民的收入和促进了农村经济的发展，让农民得以休养生息。

（三）开展多种经营，繁荣农村经济

“一五”计划期间，农民主要种植粮食作物，制约了农民收入的增长和生活水平的提高。实际上，种植经济作物和发展畜牧业等带来的收入，在农民收入中占比高达40%。对粮食作物的过度重视，必然会忽视种植其他经济作物，农民的收入来源呈现单一化的特点。八大前后，中共中央基于提高农民收入的现实需要，对农业的多种经营进行了探索和实践。1956年初，针对农民收入下降严重，周恩来要求政府指导农民经营多种经济。③杨先材编：《中国社会主义现代化建设的起点》，北京：中共党史出版社，1997年版，第182-183页。1956年6月，毛泽东指出，增加农民个人收入的重要方式是开展农业生产的多种经营，否则农业发展“要犯严重错误”。④《建国以来毛泽东文稿》，北京：中央文献出版社，1992年版，第123-124页。在同年9月的“二五”计划任务报告中，周恩来对开展农业多种经营的必要性、历史和自然条件进行了精辟的论述。周恩来对忽视种植农业经济作物的现象进行了批评，认为提高农民收入的有效途径是因地制宜地发展农业经济。他要求各级地方政府依据当地的自然条件、农民的耕作习惯，全面规划种植适合当地自然条件和历史习惯的经济作物，以及发展畜牧业。

20世纪50年代，食油量是衡量农民生活水平的重要指数。周恩来认为，除了种植棉花，农民要以油料作为种植经济作物的主要品种。油料作物的产量，不仅能提高农民的收入，而且改善了农民的食油量。农民种植植物油料的历史悠久，且种类繁多，如大豆、花生、菜籽等共计12种。但是，不同的油料作物种类适宜在不同的土质中耕种，在山地及田埂间种植大豆，比较瘠薄的砂质土壤中种植花生，南方的山坡上种植茶油等。①中共中央文献研究室：《建国以来周恩来文稿》（第九册），北京：中央文献出版社，2018年版，第301页。周恩来要求各级政府组织农民实施精耕细作，选用优良的种子。由于油料作物种子的成本较高，为此，周恩来要求农村的金融系统设置具体的款项，例如适宜种植花生的地区，需要设立花生种子的专项贷款。种子下土后，要动员和组织群众施用追肥，同时做好洒水和锄草工作。种植油料作物不仅能够保护山地，保持水土，有效地利用农村的田埂、砂质土壤和瘠薄的山地，而且合理地利用了农村劳动力的农闲时间。

周恩来认为，发展以养猪为中心的畜牧业是增加农民收入的重要副业。农民大量地增产生猪，为农业供应肥料、增加种植物的产量，对增加农民收入和供应城乡肉食具有决定性的意义。因此，周恩来多次向各级政府发出关于增加生猪养殖的指示。养猪是一项环环相扣的系统工作，培养猪仔、供应饲料、加强猪疫的防治工作和生猪收购是养猪不可或缺的四大环节。周恩来要求供销合作社奖励喂养优良的种公猪和母猪，以增殖和培养优良的猪仔。各级政府制定养殖生猪的具体计划，动员农民群众养猪。各级农业部门要总结、推广多种饲料混搭喂猪和多用粗料喂猪的先进饲养方法，同时鼓励农民利用土质较差的废弃土地种植饲料作物；各级政府部门在粮食的指标范围内留一部分粮食供应养猪业发达的地区，同时供销合作社应积极同粮食、油料加工厂联系，收购糠麸和豆饼以供应养猪的农户；农业部门和卫生部门要有计划地训练和培养兽医，并对农民养殖的生猪进行预防注射，以加强经常性的猪病防治工作。周恩来还特别要求收购部门做好农民养殖生猪的收购工作，要向农民群众说明增养不增购政策，以增强农民群众养猪的积极性。②中共中央文献研究室：《建国以来周恩来文稿》（第十二册），北京：中央文献出版社，2018年版，第479页。

周恩来认为，要保障农民的物质利益和提高农民的收入，必须制定符合市场的农产品价格。鉴于粮食和棉花是市场流通的主要农产品，周恩来反复强调要提高粮食和棉花的收购价格，减少工农业的“剪刀差”。周恩来甚为关心生猪的收购价格，他要求立即调整生猪收购价格，以缩小与猪肉销售的价格，扭转差价过大致农民养猪亏本的情况。③中共中央文献研究室：《建国以来周恩来文稿》（第十三册），北京：中央文献出版社，2018年版，第284页。实际上，政府对生猪收购价格过低，猪肉价格定价偏高的现象，极大地挫伤了农民发展多种经营的积极性。为了进一步提高农民的收入，周恩来还关心土特产的销路问题。他要求各级政府“召集土产会议、组织私商等办法，打开土产销路”。④中共中央文献研究室：《建国以来周恩来文稿》（第五册），北京：中央文献出版社，2018年版，第13页。周恩来对农产品价格的关注和保护农民利益实践，不仅体现了他对农民真挚的情感，而且稳固了农业的基础地位。

三、周恩来“藏富于民”思想的当代启示

从周恩来提出“藏富于民”思想到今天，让农民富起来的社会主义实践贯穿在中国的经济建设和发展中，当今中国的农民收入、农村面貌和农业发展发生了根本性的变化。然而，受当时农业生产力和中国工业化发展水平，以及农业科学技术等的限制，农业的单位面积产量提高和农民富裕生活的实现并不理想。党的十八以来，在新思想的指导下、在乡村振兴战略背景下，正确评价和充分吸收周恩来“藏富于民”思想的精髓，对于推进我国的乡村振兴战略仍具有十分重要的意义。

第一，坚持农民主体地位，充分发挥农民在农业生产中的自主性。新中国成立初期，党内围绕农业发展问题进行的争论，焦点是在工业化建设的背景下如何解决农民问题，即如何有效地保障农民的物质利益和促使广大农民群众快速走向富裕。周恩来最初主要从支持和推动工业建设来思考藏富于民的问题，后来逐渐从农民主体地位和农业现代化的角度来思考农民富起来问题，从而提出“藏富于民是好事”的命题。这一命题不能仅仅将其理解为减轻农民负担，或者说就是狭隘地将其理解为只要农民利益。实际上，周恩来提出这一命题的初衷是期望通过减轻农民的税收负担，提高农民增加农作物产量的劳动积极性，将改造农民和发挥农民在社会主义建设中的动力统一于“藏富于民”的实践之中。当今时代，实现中华民族伟大复兴视域下的现代中国，仍然需要坚持农民在农业生产和农村发展中的主体地位，切实提高农民收入和增强农民的幸福感，推进农业农村现代化。《乡村振兴战略规划（2018—2022）》明确要求，坚持农民主体地位，充分尊重农民意愿，切实发挥农民在乡村振兴中的主体作用。不仅如此，坚持农民的主体地位对推进中国经济社会的全面发展同样具有重要意义。

第二，优化生产力要素来提高农民收入，开展多种经营来改善生活水平。新中国成立初期，以多种经营优化农村生产力要素和多种分配方式并存的生产方式，极大地恢复和发展了农村生产力，农民收入逐渐提高。周恩来基于此，提出农业要发展多种经营，使农民富起来。多种经营实现了整个社会资源的有效配置和农村生产要素的优化组合，丰富了农村社会中的分配方式，繁荣了农村的经济，提升了农民的生活质量。当前农村的种植结构依然比较单一，农村的棉花、油料作物、糖及禽畜产品的产量均有下降的趋势。从优化生产力要素的视角来看，通过组织、领导和配置资金等手段鼓励农民开展多种经营，实现农林牧副渔的综合发展，优化农村的产业结构。

第三，积极推进农业生产的科技革命，培训农业生产方面的专业人才。在提高农民收入、让农民富起来的实践中，提升农业科技带动了整个中国的机械化、兽医技术、化肥工业和气象学等的全面进步。对农业税收征收人员的全面培训、开展多种经营经验、技术的总结和推广，推动了中国农业的步伐快速向现代化迈进，也促使农民将自己的生产经验、习惯与现代科学技术相结合，批判了农业生产中的封建思想，提高了农民的科学文化素质。今天，我国农民的农业科技文化素质偏低，依然是农业生产力水平低下重要因素。提高农民的科技文化素质，推进农村的科技革命，能够继续增强农民的幸福感和获得感。特别是在当下，大量的青壮年流入城市，留在农村的妇女和老人在从事农业生产，他们对农业科技运用于农业生产的渴求就更为迫切。当前，需要建立覆盖城乡劳动者、适应农业生产的农业科技实训基地。

可以说，藏富于民对农村、农业实现现代化和整个国家实现社会主义现代化强国依然发挥着不可替代的作用。新时代中国农民的收入指数、生活水平和幸福感与城市市民仍有较大差距，提高农民的收入依然是农业农村发展的头等问题。因此，周恩来“藏富于民”的思想在新时代仍然具有十分重要的现实意义。