政府投融资平台转型发展的有益探索

舒清华

摘要：本文通过论述地方政府投融资平台发展现状及存在的问题，指出平台在转型中要在微观领域进行改革，让平台参与市场竞争，建立现代企业制度;拓宽融资渠道，创新除了商业银行外的各种融资模式;加强平台投融资活动监管，明确政府责任制，保证资金被最大化利用。

关键词：投融资平台;转型;发展

目前我国城市基础建设正在如火如荼地进行，这些基础建设中资金的来源除了政府财政支出外，很多一部分资金的来源是通过政府的投融资平台。地方投融资平台发展的过程中，很好地弥补了财政在基础建设上的资金短缺问题，为完善地方基础设施建设，提高当地的经济做出了很大的贡献。同时政府投融资平台的模式，在运行中存在的风险也同样比较大，比如管理制度不健全，管理中缺少监管，资金流向不透明等，一旦出现资金风险，就会导致政府背负很多债务，影响了商业银行的信用贷款，最终结果是造成产业结构不合理，出现局部投资热问题，造成政府必须制定一系列的政策来缓解不稳定的局面。本文通过论述政府投融资平台在发展中存在的问题，指出平台转型策略，希望对地方经济发展提供借鉴。

一、地方政府投融资平台概述

地方投融资平台是一种新的公司形式，主要是政府控股，企业参股的组织形式，其组织形式比较多样化，在不同的领域体现的内容不一样。财政部和发改委将其定义为地方政府和部门、事业单位设立的，具备独立企业法人制度的综合性的投资公司，比如现在各个城市的城投公司、城市投资教育集团，这些经济体在城市基础建设和教育、医疗等领域承担者比较重要的作用。这些投融资平台的收入主要是公共设施的收费和财政的补贴，资金的融资渠道主要是商业银行贷款、划拨土地股权、发行规模的地方债务或者一定的财政补贴，由当地的政府对资金进行统一管理和使用。在平台类型上，主要包括非营利性投融资平台，包括市政公园和文化馆等;准盈利性的地方平台，包括教育医疗机构等;盈利性的地方平台，包括高速公路和机场等。

二、地方政府投融资平台发展现状及存在的问题

（一）信用和偿债风险比较大

目前我国地方投融资平台的数量比较多，呈现的规模也比较大，这些平台的举债规模增加会产生一定的信用风险。相关的研究发现，很多平台在法人治理结构、责任主体、市场定位和管理体系中存在的问题较多，他们喜欢从多家银行进行授信贷款，造成债务压力比较大，一旦平台收入达不到还贷的要求，就会造成银行承受较大的损失。除了举债的危机外，很多地方政府面临偿还债务的压力，相关的数据表明，投融资平台由于管理不够精细化、投资约束机制不健全，造成平台的运营成本比较高，营业利润空间比较小，在这些平台中，营业收入能够覆盖银行贷款本息70%的平台数量大概在73%左右，经营性现金流占到營业收入的比例不到8%，说明平台在经营中的资金链流动性不足，不能及时回收一些资金。由于目前经济下行的压力，平台在收入上对于土地的依靠度非常高，这就导致了虽然基础设施建设比较好，但是容易导致房地产泡沫化的出现，同时前期资金的回笼很难填补后期资金的使用，而平台自身除了投资活动外，没有其他的收入产生项，平台随时面临资金链断裂的危险。

地方投融资平台的融资渠道也比较单一，融资过程中很容易产生偿债的风险。平台对于商业银行的依存度非常高，贷款筹集一般是通过银行来实现，其他方式很少，这就造成筹集资金的模式单一、结构不合理。银行对于平台的实际运营情况了解并不全面，认为有政府在后面做支撑，就可以随便放贷，对于平台实际资金运行监管不到位，受到利益驱使放贷的情况比较多。很多平台的信息不够透明，对于资金的使用流程、资金供应链单位的具体情况不了解，基础建设中随便委派一家建设单位进行施工，不是通过投放标的形式进行竞标，导致资金被无辜利用。平台举债中常常出现的情况就是“拆了东墙补西墙”，资产负债率居高不下，偿债危机非常大。

（二）政企不分造成监管不到位

由于地方性政府投融资平台起步很晚，政府投融资管理制度比较混乱，投融资活动缺少相应的监管，实际运行很困难，主要体现在以下几个方面：（1）缺少法律监督机制。在政府投融资管理中我们发现，从资金的借贷、使用、管理和偿还中缺乏行之有效的管理制度，同时也没有P成熟、规范化的奖励和监督体制，在投融资活动中，对于使用的资金如何借、如何管、如何使用、如何还贷等都缺乏制度化的约束机制。（2）几乎没有社会监督。投融资平台的资金使用是为了方便居民的生活，为他们提供合理的休闲娱乐场所或者满足教育医疗的需求，我们发现，很多具体的政府建设项目缺少透明化，项目在招标中普通市民参加的很少，无法对项目起到社会监督作用，项目内容对外公示的情况也比较少。在平台的审计工作中，审计部门大部分都是本地机构，审计是为了当地政府服务，审计过程人为干扰因素较多，一些数据出现失真，反映不出平台管理存在的问题，利于表面上。（3）监管不到位。地方平台贷款一般是向多家商业银行贷款，银行顾及政府的“隐形担保”，对于担保的审查流于表面，为了追求利益最大化，缺少监督。在资金的使用中，监管同样不到位，一些资金流向了不是民生方面的项目，比如一些民营企业、国有企业中，这些企业一旦出现生产问题，直接造成资金链的断裂。同时当前政府会计制度并没有包括政府的所有投资活动，会计信息缺失，导致中央政府通过其他方法得到宏观政策的信息，这些乱象都是由于监管不到位，信息不透明产生的。

（三）过度投资造成资源利用率不高

从各地的投融资活动中，我们发现很多投资中存在浪费资源的情况，主要表现在过度投资和不利于经济转型上。（1）很多政府为了在任期内有所作为，大搞基础建设，做一些形象工程，大量的资金投向了基础建设等第三产业的固定资产投资，投资中缺乏目标性和创新性，投资的回报率比较低，在基础项目的运行管理中这些资金的利用率并不高，很多基础建设在城市中没有发挥出作用。投资中对于第二产业的带动力不强，实体经济增长缓慢，一些现在发展较快的互联网行业、智能VR技术的投资比重太小，通过投融资活动带来的招商引资能力不强。（2）经济转型不好。由于资金被大量用在了固定设施投资上，资金占用率高，造成其他行业投资率低，不利于当地经济的转型升级，中小企业融资难的问题没有得到解决，商业银行向这些企业的放贷太过于严格。

三、地方政府投融资平台转型分析

（一）在微观领域进行改革

地方政府投融资平台要结合市场经济特点，将投融资活动在市场中，接受国家的宏观调控引导，要做到市场化的作用，需要从以下几个方面加强改革：（1）建立现代企业制度。根据现代企业运行机制，投融资平台要建立现代企业法人制度，成立董事会、监事会、经理层等现代企业管理模式，也可以引入职业经理人制度，采用年薪制方式鼓励有经验的经理人参与公司的治理，提升平台的科学性、民主性，为平台独立运行打下基础。（2）市场定位要更加科学化。要以城市发展指南为目标，将融资的资金投向城市最需要发展的领域，关注社会民生和养老制度，比如将资金用于建设颐养健康城、公立医院。也可以将资金用于城市文化建设，打造一些特色文化产业园，在服务行业、高新科技上进行注资，提高资金利用回报率。政府也要具有长远的眼光，统筹开发一些实体经济，带动当地经济持续发展，采用产业化聚集思想，实现当地经济的升级转型。（3）参与公平的市场竞争。在平台的活动中，政府要放手让平台进行投融资活动，结合市场经济需要，适当的参与竞争，树立以盈利为目的的经营理念，发挥国有资本的优势。在经营中平台除了受到政府监管外，要有自己的经营决策权，自主经营、自负盈亏，资金链要灵活，确保资金保值的同时实现价值增值。（四）创新经营模式。平台要采用多元化的经营理念，加强自身的造血功能，借助金融杠杆作用，加速企业的发展，形成可持续发展的理念，同时平台要加强全面预算和资金集中管理体系建设，让资金得到合理化运用。

（二）拓宽融资渠道

地方政府要加强平台投融资资金的来源渠道，除了加强与商业银行的合作外，也要整合地方资源，形成多元化的融资渠道，将一些社会闲置的资金进行集中，可以从以下几个方面进行融资：（1）发放适当的企业债券、中期票据、产业投资基金项目、短期融资债券等，让融资渠道更加多样化，解决平台短期内出现的资金短缺问题，平台项目后期的盈利资金作为偿还贷款的主要来源。（2）结合中小企业发展模式，可以采用资金托管、场地租赁、信托等方式进行融资，借鉴国际融资方式，一些经营比较好的企业平台可以通过上市来募集更多的資金，平台类型逐渐创新为地方政府的控股企业，集中股民的资金用于项目的建设。（3）采取不同的手段集中社会闲散资金，通过BOT、BT和农户——企业合作的模式，将城镇、农村中一些资金进行集中化，给予农民一定的政策引导和支持，缓解当地资金募集的压力，同时保证了市场经济的灵活性。

（三）加强平台投融资活动监管

为了实现更好的转型，平台企业要在政府的引导和监管下做好自己的经营活动，平台公司运行要有章可循，每个人的权责要明确，在规章制度允许下运行，可以从以下几个方面进行监管：（1）建立风险预警机制。投融资平台要建立风险预警机制，对于即将进行投资的活动做到合理的风险控制，在事前进行走访调查，政府要对平台的数量、债务规模、经营指标等建立数据库资源，制定统一的管理方式，在统计口径、统计频率和评价指标上要一致化，采用云计算和大数据等技术加强对平台的在线监管。（2）建立项目问责机制。上级政府要建立项目问责机制，利用制度来约束政府的盲目投资，避免一些平台债务率太高;明确责任主体地位，将平台项目的合理化、回报率作为政府人员的考核标准之一，让政府在管理中体现出科学和认真化的态度，不管是在任职期间还是非任职期间都要追究项目实际运行期间导致的失误情况，杜绝违法违纪事情的出现。（3）项目信息披露制度要完善。投融资平台在运行中要做到信息的透明化，公开政府与合作企业的合作信息，信息披露内容要真实，利用张贴公示或者新闻播报的形式让大众知道项目建设的内容，同时要创建规划工作制度，制定项目的投融资计划，制定检查督促计划，将存在的问题一项一项地解决并及时将解决措施进行公示，建立与相关监管配套的内部联合审批制度，保证资金的安全，提高资金投资回报率。要明确政府内部控制和外部合作制度，项目进行要符合市场化机制，减少政府的过度参与，各个建设单位负责项目的质量。

四、结语

综上所述，当前地方政府投融资平台发展中存在的问题还是很多的，主要是平台运行模式单一、监管不到位以及制度建设缺失等，造成资金使用中的风险较大。下一步，地方政府投融资平台要进行积极的转型，在微观领域进行改革，建立现代企业制度，让平台参与市场竞争;对平台投融资活动加强监管，建立风险预警机制，政府要负起责任，保证资金最大化利用。

参考文献：

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