新形势下我国农业发展面临的挑战及对策研究

公茂刚，王如梦，王学真

党的十八大以来，随着农业供给侧结构性改革的不断深化，农业现代化建设取得了重大成就。农业基础设施建设逐步完善，机械化水平不断提高，“互联网+农业”等新业态发展迅速，农业正步入高质量发展的新阶段。但是由于农业具有弱质性、不稳定性、公共产品性等基本性质，存在自身积累能力较弱、内生发展动力不足、历史欠账过多等基本问题，农业发展仍面临较大阻力。因此在新形势下，更应该关注农业发展面临的新挑战，提出有效的政策建议，找到一条适合中国特色的农业发展道路，实现农业现代化、高质量、内生、可持续发展。本文从资源环境、要素投入、农业发展质量、农产品国际竞争力及贸易摩擦、内生发展动力、制度约束等方面出发，对新形势下我国农业发展现状和面临的新挑战进行总结分析，并以促进农业高质量发展为目标，针对农业发展面临的挑战，提出有效的解决措施。

一、农业自然资源稀缺，生态环境污染严重

我国所面临的耕地和水资源短缺、水土污染、水土流失、洪涝旱灾等已对我国的粮食安全和农业可持续发展问题造成了威胁。在我国，耕地具有总量大，但是人均耕地少、高质量耕地少、地区间分布不平衡的特点。如图1所示，2017年人均耕地面积只有约1.46亩/人，不足世界平均水平的1/2，且全国有66%的耕地分布于山地、丘陵和高原地区，只有44%的耕地分布于平原和盆地，约占国土面积1/3的东部地区，分布着2/3以上的人口和耕地。降水量和水资源总量将直接影响农业用水，但我国水资源十分缺乏，人均水资源不足世界平均水平的1/4，水资源的时空分布与人口、耕地分布不协调，大量耕地得不到有效灌溉。此外，随着工业化的不断推进，大量的工业废水、废物等未经处理任意排放，造成农村垃圾增多等现象。加之，农民为降低农业生产成本，大量使用药性强、难降解的农膜、农药、化肥等，造成面源污染严重、地力下降等问题，不少农作物高产地区农田生态平衡失调，使得农产品产量低、质量下降等问题严重。《全国土壤污染状况调查公报(2014)》中的数据显示，我国耕地土壤污染率达到19.4%，其中轻微污染率为13.7%、轻度污染率为2.8%、中度污染率为1.8%、重度污染率为1.1%。林地污染率为10.0%，草地污染率为10.4%，未利用地污染率为11.4%[1]。随着我国城镇化进程的加快，大量基本农田被占用，虽然实行占补平衡的原则，但补的耕地质量较差，开发成本较高，不利于农业生产的可持续发展。《中国国土资源公报(2015)》中的数据显示，2015年因建设用地、生态退耕等原因减少的耕地达到33.65万公顷[2]。从图2也可以看出我国的城镇化率近年来上升较快，而图1也显示出了我国人均耕地面积近年来持续减少。此外，我国耕地质量较低，2015年我国优等耕地面积为397.38万公顷，占2.9%；高等耕地3584.60万公顷，占26.5%；中等耕地7138.52万公顷，占52.8%；低等耕地2389.25万公顷，占17.7%。由此可见，我国耕地质量以中低等为主，优等耕地占比较低，不足3%。耕地质量差、荒漠化严重、地力下降将严重影响农业可持续发展。

图1 2000—2017年我国人均水资源量(左轴)和人均耕地面积(右轴)

图2 1949—2018年我国城镇化率

二、农业生产要素投入数量不足、质量较低

(一)农业从业人员数量较少、整体素质较低、老龄化严重

农业劳动力资源作为农业生产重要的社会经济资源，其投入数量关系到农业现代化的实现和可持续发展。随着农业机械化水平的提高和农业生产力的发展，农村劳动力出现大量剩余并逐渐向城市转移，农业从业人员数量逐渐减少。1978年，我国第一产业从业人员约有28318万人，占就业总人口的70.53%；2017年，我国第一产业从业人员减少到20944万人，比重降为26.98%(见图3)。虽然比重一直在下降，但在2003年之前第一产业从业人员总量一直在增加，之后随着城镇化步伐的加快和进城务工人员的快速增长，第一产业从业人员数量开始持续下降。除此之外，乡村就业人员的数量也具有相同变化趋势，在1998年之前，乡村就业人员总量不断增加，从1998年开始逐渐下降。自1978年以来，乡村就业人员占比也一直处于下降状态。乡村就业人员中绝大多数从事农业生产，但也有从事第二和第三产业的人员，农业从业人员占乡村就业人员比重整体呈下降趋势，由1978年的92.43%下降到2017年的59.54%。说明在我国城乡二元结构体制下，农业部门存在大量剩余劳动力，农民工进城务工实现了劳动力从农业部门向其他生产部门的转移，乡村就业人员的减少主要是由于农业从业人员的减少。但从2015年开始，该比重又有所上升，表明随着农地“三权分置”改革，以及乡村振兴战略的实施，农业生产经营日益变得具有吸引力，特别是促进了新型农业经营主体的增加，为农业生产注入新的活力。劳动力由农村向城镇转移，使农业从业人员和乡村就业人员减少的同时也造成农业从业人员年龄结构发生不利变化。外出务工人员以青壮年男性劳动力为主，因此留在农村从事农业生产的人员一般是年龄较大的男性以及妇女，农业从业人员老龄化对农业的可持续发展具有不利影响。

目前我国乡村从业人员以及第一产业从业人员数量持续减少，更为现实的问题是当前农村空心化严重，青壮年劳动力都外出务工，导致农地被大量撂荒，从我国现阶段农业生产力落后的现象来看我国仍需要大量的第一产业劳动力。农业劳动者知识和技术水平的提高是促进农业产量增加和农业生产率提高的重要因素。一般来讲，受教育程度较高的农村劳动者对信息的获取能力和对新技术的应用能力较强，但是，我国目前农村劳动力的整体素质较低。根据第三次全国农业普查数据，2016年，农业生产从业人员中未上过学的占6.4%，小学文化程度占37%，初中占48.4%，高中或中专占7.1%，大学及以上仅为1.2%(见表1)。虽然与2006年相比(见表2)，农业从业人员的文化程度有一定上升，但与发达国家相比还相距甚远。低素质劳动力缺乏对农业技术应用和农业信息的处理能力，更缺乏农业管理能力。此外，我国农业从业者中青壮年劳动力流失严重，农民老龄化、农村空心化等问题突出，第三次全国农业普查数据显示，2016年，55岁及以上农业生产经营人员占比33.6%，而在2006年51岁以上者约占32.5%(见表2)，表明55岁及以上者低于该比例，因此2016年较2006年，老年农业劳动力比例有所上升。2016年35岁及以下年龄占比19.2%(见表1)，而2006年30岁以下占比为20.2%(见表2)，表明35岁及以下占比高于该比例，显然高于2016年的水平，因此2016年较2006年，年轻农业劳动力比重有所下降。我国目前农业劳动力生产率较低，无论是个体劳动力的生产量还是单位土地面积产品产量都与发达国家存在较大差距，不利于我国农业的可持续发展和农业现代化的实现。

(二)农业基础设施建设依然薄弱，灌溉粗放问题显著

农业基础设施建设是农业发展的基础条件也是实现现代高效农业可持续发展的重要保证。农业基础设施建设包括农田水利建设、农产品流通重点设施建设等有形的基础设施和农业教育、科研、技术推广等无形资产。尽管近年来中央和地方财政对农业基础设施建设的投入力度加大，但我国目前的农业基础设施仍存在老旧、落后、科技含量低等问题，无法满足现代高效农业发展的需要。根据经济日报相关数据显示，我国多年平均缺水量为536亿立方米，其中农业缺水约300亿立方米[3]。目前我国农业灌溉仍过于粗放，由表3可知，近年来我国农业用水总量占总用水量的60%以上，粗放型的农业灌溉造成农村水环境污染、用水缺口等严重问题，制约我国农业由粗放型向集约型转变的实现。虽然近年来节水灌溉面积有所增加，但总体发展缓慢，推进农业节水、提高农业用水管理水平是实现农业现代化的前提。此外，大部分农村没有完善灌溉和排水设施，旱涝灾害仍然是影响农业生产的重要因素。部分贫困村庄因道路不通等因素，农机车辆和货运车辆无法正常进入，农业生产只能采用人力进行，生产效率低，而且农作物无法按时进入市场，造成农作物滞销，严重阻碍了农业现代化进程和农业生产效益、效率的提高。基础设施薄弱是制约我国农业发展的重要问题，资金短缺是关键，政府与社会资本合作可以突破资金短缺这一经济发展瓶颈[4]。近年来，国家和地方财政加大了对农业基础设施建设的资金投入。据财政部数据，2011—2015年，中央财政投入的农业综合开发资金达到1596.9亿元，年均增长15.3%；地方各级财政累计投入811.2亿元。国家财政投入带动了农业经营主体自筹资金以及社会资金的投入，据统计，期间共吸引各类资金876亿元投入到农业综合开发。我国在农业综合开发投入方面逐步形成了政府引导、农业经营主体自筹、社会资本参与的多元化投入机制。不同行业和不同市场区域需要不同类型的资本投入[5]，但目前在对农业基础设施的投入上存在投入结构不合理、投入方式单一等问题，我国偏重于物质基础设施建设，缺少对农业教育、科研、技术培训等农业无形资产的投入。农村缺乏农业技术培训机构，农民缺少系统的农业技能培训和熟练的劳动技能，依旧按照传统的劳作方式进行农业生产。

表1 2016年我国农业生产经营人员数量、结构及地区分布

表2 2006年农业从业人员数量及构成

注：数据是根据第二次全国农业普查数据计算整理得到。东中西部地区划分与表1一致。

表3 2009—2018年全国用水总量及农业用水量

年份农业用水量占用水总量比重全国总用水量(亿立方米)农业用水总量(亿立方米)200962.41%5965.153723.11201061.26%6021.993689.14201161.30%6107.23743.6201263.65%6131.23902.5201363.42%6183.453921.52201463.48%6094.863868.98201563.12%6103.23852.2201662.38%6040.23768201762.32%6043.43766.4201861.39%6015.53693.1

数据来源：国家统计局网站(http://data.stats.gov.cn)。

(三)农业机械化总体水平较低，地区发展不平衡

农业机械化是转变农业发展方式并实现农业现代化的基础，近年来，我国在农业机械化方面取得了较大进展。改革开放后至2003年间，我国农业机械化水平发展较快，1978年我国农业机械总动力11749.9万千瓦，2003年增长至60386.54万千瓦，25年间增长4.1倍。2004年，《中华人民共和国农业机械化促进法》的颁布对我国农业机械化的发展产生了极大影响。农业机械总动力由2004年的64027.91万千瓦增长至2015年的111728.07万千瓦，增长近74.5%(见图4)，这十年也是我国农业机械行业发展的黄金十年。此时农业机械总动力的增加主要是由于农用大中型拖拉机和联合收割机等大中型农业机械数量的增长。伴随农地产权制度改革的不断深化，土地流转规模不断扩大，促进了规模化经营的加快发展，对大中型和联合作业的农业机械需求增加，提高了我国农业生产的机械化水平。2015年以后，农业机械总动力水平有所下降。尽管我国农业机械化水平较以前有了较大发展，但是对比发达国家，我国的农业机械化总体水平仍较低，特别是农用机械保有量低、结构不均衡、技术水平低。我国经济较发达地区，农业机械拥有量较大，农业生产力水平较高，农业机械化发展速度较快，而我国经济欠发达地区的农业机械化发展速度则较缓慢。

(四)土地规模化经营程度不高

改革开放以来，随着工业化和城镇化进程的不断加快，我国的耕地面积和农作物总播种面积发生了明显变化。由图5可知，1978—1995年间，除个别年份外，我国耕地面积保持负增长。1996年后我国耕地面积保持在18亿亩以上，此后以每年约0.55%的速度减少，2008年我国耕地面积减少至18.26亿亩，逼近18亿亩耕地红线。近年来，因非农建设占用、生态退耕等导致耕地面积减少，同时国家也通过土地整治、农业结构调整等措施增加了耕地面积，图6列出了我国2012—2017年耕地增减变化情况。总体来看，虽然2014年后我国耕地面积略有下降但始终保持在20亿亩以上，符合《全国国土规划纲要(2016—2030年)》中提出的到2020年耕地保有量保持在18.65亿亩以上的要求。农作物总播种面积是对作物实际播种情况的统计，比耕地更能有效地体现农业发展中的土地投入情况。总体来看，我国农作物总播种面积呈增加状态，1978年全国农作物总播种面积22.52亿亩，2016年增加至25.04亿亩，增长11.22%，年平均增长率为0.28%。此外，受益于耕地面积增加和农地产权制度改革带来的制度变迁效应，2008—2016年农作物总播种面积实现九年连增，这是改革开放以来农作物总播种面积持续增加时间最长的一次。2017年农作物播种面积又有小幅回落。

图4 1978—2017年我国农业机械化发展状况

图5 1978—2016年全国耕地等地面积、农作物总播种面积变化情况

“大国小农”“人均一亩三分地，户均不过十亩田”是我国农业经营的现状，耕地细碎化一方面会增加田埂、沟渠等面积，减少实际经营面积，不利于机械设备的应用，降低土地生产效率；另一方面耕地细碎化也代表着产权细碎化，细碎化程度越高越容易带来土地撂荒等问题。罗必良等(2019)用“承包地块数/承包地总面积”表示土地细碎化程度，对2015年我国东中西部九个省份进行抽样调查，发现我国土地细碎化程度达到1.47，过高的土地细碎化程度不利于实现土地适度规模经营[6]。基于劳动力机会成本的角度，东北地区人均适度规模经营面积为35～47亩左右，中部地区为20～35亩左右，东部地区为15～19亩左右，而目前我国的土地经营规模远未达到适度经营规模的要求[7]。近年来，在确权颁证过程中虽鼓励农民在自愿基础上进行土地互换和拼块，但土地细碎化问题仍严重，土地细碎化成为制约我国农业实现现代化的难题。

图6 2012—2017年耕地面积增减变化情况

(五)农用化学品投入过度

近年来，为了增强土地肥力，提高土地产量，农药、化肥等现代农业投入要素不断增加。在我国，化肥被普遍使用虽然仅有四十多年的历史，但是其作为主要的农业生产资料，施用量很大，且在持续增长。1978年全国化肥施用量折纯量884万吨，2017年增长至5859.41万吨，增长了5.63倍，年均增长率为4.97%(见图7)。但随着我国对化肥节用技术特别是水肥一体化的推广，以及保护农村生态环境宣传力度的加大，2009年后我国化肥施用量的年增长量持续降低，2016年已开始进入负增长状态。受全球气候变暖等环境因素的影响，病虫害增多，农药的使用量也随之增多。全国农药使用量由1991年76.54万吨增长至2015年的178.29万吨，增长1.33倍；2009年后全国施用量超过170万吨。大量使用农药特别是高浓度农药带来的农作物农药残留污染和食品安全等问题受到了广泛重视，近年来农药的使用量也开始减少。农用塑料薄膜使用量在1991—2015年间以每年6%的速度增长，由64.21万吨增加至260.36万吨。虽然塑料薄膜促进了农作物生长，但其难降解的特性严重影响土壤肥力，进而影响作物产量和质量，不利于农业的可持续性健康发展。

图7 1978—2017年我国农用化学品使用状况

三、农业发展质量较低，农业科技成果转化能力较弱

Malmquist指数是Caves、Diewert(1982)和Fare et.al.(1994)建立并发展起来的用于测算全要素生产率变化的专门指数[8-9]。为衡量改革开放以来我国农业增长质量，观测农业技术进步状况和技术效率，本文采用数据包络—曼奎斯特(DEA-Malmquist)指数法，基于产出导向，测算了1976—2017年我国30个省市自治区(不包含重庆市)农业全要素生产率的变动情况。

选取1975—2017年中国大陆30个省、自治区和直辖市的面板数据，由于重庆市的数据存在较大缺失情况且存在补全争议，本文在实际计算中将其剔除；对于其他个别数据缺失现象，本文采用线性插值法及复合增长率法补全。从数据的系统性、全面性和可靠性角度出发，并且参考了相关文献，本文选取农林牧渔总产值(y)作为产出变量，以1978年不变价格计算，单位为亿元；要素投入主要有：农作物总播种面积(x1)，单位为千公顷，农作物总播种面积是一个能真实反映农业土地投入的指标；农林牧渔从业人员(x2)，单位为万人；机械总动力(x3)，单位为万千瓦；化肥施用量(x4)，单位万吨。本文使用的数据主要来源于《中国统计年鉴》(历年)、《中国农村统计年鉴》《新中国六十年统计资料汇编》。投入与产出数据的描述性统计见表4。

表4 产出与投入数据的描述性统计

统计量平均值中位数最大值最小值标准差样本数y207.294126.481085.093.92216.0661290x15045.212458914767.59120.943514.0431290x2999.135761.06433333.38833.1571290x31621.281886.54513353.0211.42084.6831290x4117.75884.05716.10.12120.1911290

本文使用DEAP2.1软件对全国30个省份1976—2017年的农业全要素生产率变化进行了计算，基于产出导向的Malmquist指数法，在规模报酬不变的情况下，得到了1976—2017年间30个省份的农业全要素生产率变化指数及其分解结果的变化情况。表5是1976—2017年中国各地区农业全要素生产率变动情况。tfpch代表农业全要素生产率变化指数，除海南、湖南与新疆外，其余各省的农业全要素生产率变化指数均大于1，代表在1976—2017年期间生产率有明显进步，且主要来源于其分解出的技术变化。techch为技术变化指数，表示技术变化，各省的农业技术变化指数均大于1，表明农业技术变化有显著改善；effch表示技术效率变化指数，数据显示，除北京、上海外，其余各省份农业技术效率变化指数均低于1，说明在1976—2017期间，全国大部分地区的农业技术效率未有明显提升；pech与sech分别表示由技术效率变化分解得到的纯技术效率变化与规模效率变化。

表5列出了1976—2017年我国各地区农业全要素生产率的变动情况。受地理位置和资源环境的约束，农业全要素生产率变化指数按东、西、中部依次递减，中部和西部地区均低于全国平均水平，东部地区除海南省外均维持正向增长，中部地区除湖南省均维持正向增长，西部地区新疆的农业全要素生产率处于下降状态。受农业粗放型发展方式的影响，1976—2017年间，技术效率除北京、上海两地之外，其他各省市自治区均维持负增长，技术效率仍有很大的提升空间。各地区农业全要素生产率主要依靠技术变化指数拉动，但是农业技术进步水平总体发展缓慢且地域差异较大，东部地区农业技术进步最快，农业全要素生产率变化指数平均达到1.032；西部地区平均为1.013，处于第二位；东北地区为1.011，处于第三位；中部地区最低，为1.009。可见，中部地区农业技术进步最慢。

表6列出了1976—2017年我国农业全要素生产率变动情况，本文按照期间农地产权的变迁过程进一步划分为四个阶段，分别为1976—1978年的权力集中时期，1979—1993年的两权分离时期，1994—2013年的两权分裂时期和2014年之后的农地“三权分置”时期。由表6可以看出我国农业全要素生产率的增长主要靠技术进步拉动，技术效率发展缓慢，基本维持负增长。此外，通过计算各阶段农业全要素生产率变化指数的均值，发现我国农业全要素生产率增长速度在四个阶段呈倒U型趋势，权利集中时期全要素生产率变化指数维持在1.000以下，表明技术进步处于衰退状态。两权分离时期的全要素生产率变化指数平均达到1.025，表明技术进步处于持续增长状态。两权裂变时期的全要素生产率变化指数平均达到1.033，农业技术进步充分释放了增长潜力。农地三权分置时期，农业全要素生产率变化指数平均为1.014，相比两权分离和两权裂变时期，农业全要素生产率出现下降现象，但平均值仍在1以上，表明技术进步仍处于增长状态。技术变化指数变动趋势与全要素生产率变化指数较为一致，但技术效率变化指数整体呈下降趋势。

根据前文分析，我国现阶段农业全要素生产率的增长主要依靠农业技术变化，农业技术效率经历了长时间的负增长，说明我国现阶段农业科技成果转化能力较弱，科技资源浪费严重，农业科技成果缺乏明确的市场指向性，我国应在加强农业科技创新的同时更要注重加强农业科技成果的转化能力，加快培育新型产业主体，加快建设科技成果转化的人才队伍。《中国农业农村科技发展报告(2012—2017)》数据显示，我国农业科技进步对农业生产的贡献率由2012年的53.5%提高到2017年的57.5%，虽然在不断提高，但与发达国家水平相比还有较大差距，发达国家农业生产中的科技进步贡献率平均在80%以上。

表5 各地区农业全要素生产率变动情况(1976—2017年)

地区effchtechchpechsechtfpch东部北京1.0001.0411.0001.0001.041天津0.9851.0450.9910.9941.029河北0.9841.0471.0100.9741.030广东0.9901.0551.0110.9801.045山东0.9671.0520.9950.9711.017上海1.0191.0511.0171.0021.070江苏0.9821.0571.0000.9821.038浙江0.9901.0531.0000.9901.042福建0.9581.0520.9930.9651.007海南0.9511.0500.9620.9880.998东部均值0.9831.0500.9980.9851.032中部山西0.9731.0491.0010.9721.021安徽0.9581.0530.9930.9651.008江西0.9561.0570.9870.9691.011河南0.9521.0580.9910.9611.007湖北0.9841.0521.0000.9841.035湖南0.9591.0140.9960.9620.972中部均值0.9641.0470.9950.9691.009西部广西0.9711.0481.0050.9961.018内蒙古0.9831.0440.9990.9741.016四川0.9711.0491.0000.9711.019贵州0.9721.0460.9960.9751.016云南0.9551.0490.9890.9651.002西藏0.9711.0341.0000.9711.004陕西0.9741.0540.9950.9781.026甘肃0.9611.0560.9840.9771.016青海0.9931.0390.9831.0111.032宁夏0.9591.0440.9581.0021.002新疆0.9511.0470.9770.9730.996西部均值0.9691.0460.9900.9811.013东北辽宁0.9721.0500.9900.9821.021吉林0.9541.0580.9730.9801.009黑龙江0.9601.0430.9900.9701.002东北均值0.9621.0500.9840.9771.011全国均值0.9721.0480.9930.9791.019 注:tfpch表示Malmquist全要素生产率变化指数;effch表示技术效率变化指数;techch表示技术变化指数;pech表示纯技术效率变化指数;sech表示规模效率变化指数。

表6 全国农业全要素生产率变动情况(1976—2017年)

时间effchtechchpechsechtfpch权利集中时期19760.9980.9131.0240.9750.91219770.9990.9291.0220.9780.92819781.0390.9120.9841.0560.948权利集中时期均值1.0120.9181.0101.0030.929两权分离时期19791.0630.9471.0001.0631.00619801.0140.9861.0071.0071.00019811.0610.9951.0291.0311.05619821.0050.9641.0140.9910.96819830.9880.9811.0060.9820.96919840.9691.0040.9950.9740.97319850.9771.1010.9990.9781.07619861.0950.9181.0201.0731.00519870.9901.0431.0020.9881.03319880.9581.1970.9521.0071.14719890.9961.0141.0000.9961.00919900.9781.0870.9820.9961.06219910.9091.0830.9730.9340.98419920.8331.2210.9690.8601.01719930.8981.1990.9550.9401.077两权分离时期均值0.9821.0490.9940.9881.025两权裂变时期19940.9781.2690.9890.9891.24219951.0121.0771.0640.9511.09019960.9700.9970.9890.9810.96719970.8411.1500.9600.8750.96719980.9670.9640.9890.9780.93219991.0670.9051.0041.0630.96620000.9341.0510.9880.9460.98220011.0290.9600.9961.0330.98820020.9071.0850.9740.9310.98420030.9051.1551.0060.9001.04620040.9421.1470.9880.9541.08020050.9321.0860.9720.9591.01220060.9701.0210.9810.9890.99020071.0141.0940.9861.0281.11020080.9841.1060.9920.9911.08820090.9361.0471.0180.9190.98020100.9571.1330.9870.9701.08420110.9871.1120.9711.0161.09720121.0171.0150.9841.0341.03320130.9641.0510.9940.9701.013两权裂变时期均值0.9661.0710.9920.9741.033三权分置时期20140.9471.0411.0010.9450.98620150.9411.0480.9570.9830.98620160.9321.1060.9930.9381.03120170.9851.0710.9920.9931.054三权分置时期均值0.9511.0670.9860.9651.014

四、农产品国际贸易摩擦加剧，出口比较优势下降

图8给出了我国主要粮食产品2001年以来净出口额和净出口显示性比较优势指数的变动情况。主要粮食产品包括：小麦(1001)、黑米(1002)、大麦(1003)、燕麦(1004)、玉米(1005)、稻谷(1006)、大米(1007)、食用高粱、荞麦、谷子及其他谷物(1008)和大豆(1201)。由图8可以看出2009年后我国主要粮食一直保持贸易逆差，这种不平衡的净出口给我国的粮食贸易带来了极大的市场隐患。产业比较优势指数可衡量产业国际竞争力，净出口显示性比较优势指数(NXRCA)更好地克服了显示性比较优势指数(RCA)忽略进口因素的缺陷，因此为了更好地衡量我国主要粮食的国际贸易竞争力，本文测算了2001年以来我国主要粮食产品的NXRCA，NXRCA值越高，国际竞争力越强。由图8可知，21世纪以来，我国主要粮食产品的NXRCA呈总体下降趋势，特别是2009年以来，基本处于-0.02到-0.08之间，尽管2015年后有所增加，但未改变我国主要粮食产品在国际贸易中处于比较劣势的现状，国际竞争力较弱导致我国主要粮食产品贸易逆差成为常态。此外，近年来农产品贸易摩擦，特别是2018年开始的中美贸易摩擦，给我国的农产品贸易带来了巨大的挑战。美国是我国主要农产品进口来源国，以美国大豆进口为例，近年来中国对美大豆的进口额占大豆总进口额35%以上，中国报复性关税的大幅上涨，必然会减少美国农产品对中国的出口，2018年对美大豆的进口额占大豆总进口额下降至18.54%。因此在贸易摩擦加剧的情况下，满足我国农产品进口需求急需第三国的支持。此外，因资源环境不同各区域贸易存在差异，兼顾外贸均衡与区域协调发展是缩短我国区域经济发展差距的关键[10]，因此应因地适宜发展农产品贸易，促进各区域农业经济协调发展。

图8 2001—2018年我国主要粮食净出口额(右轴)及净出口显示性比较优势指数(左轴)

五、农业内生发展动力及能力不足

农业内生发展动力及能力来源于农业生产中投入要素的自我积累动力及能力，农业生产的投入要素主要包括资金、劳动力、技术、人力资本、企业家才能以及农业生产用地等。由农业自然再生产和经济再生产相交织这一根本特性派生出农业具有弱质性、不稳定性、公共产品性等特点，农业发展的激励主要来自于政府的外部施加，农业自身缺乏激励机制，农业生产中各类要素的投入都缺乏自我积累的动力及能力。农业四项补贴总金额从2004年的145.2亿元增加到2015年的1652.05亿元(万德数据库)，增长超过十倍。2018年中央决算报告指出2018年政策性农业保险全年为1.95亿户次农户提供风险保障3.46万亿元，全国扶贫支出4770亿元，较2017年增长46.6%[11]。国家“三农”投入是国家财政总支出的重要组成部分，但是受历史因素、农业经营主体自身因素、政策导向与时局不符等因素的影响，政府“三农”投入难以取得预期成果，反而耗费了大量的资源。由图9可知，近年来我国第一产业增加值虽有增加，但其对GDP的贡献率却维持在4%左右。由于投资农业的收益较低且不稳定，再加上投资回报周期长，经营风险大，农产品需求弹性小等原因，农业投资一直是制约我国农业发展的瓶颈。近年来第一产业净收入所占农村居民人均可支配收入比例持续下降，2013年我国农村居民第一产业净收入为2839.8元，仅占农村居民人均可支配收入的30.12%，2016年该比例减少至26.45%，因此无论是农户的自有资金还是金融机构贷款，以及社会工商业资本，相较于其他投资领域而言，其投资农业生产的意愿都较低；而且由于农户本身农业经营收益较低，缺乏贷款抵押物，其投资农业的资金来源也较为缺乏，投资能力较低。由于农村存在大量剩余劳动力，而且农业生产经营的比较效益较低，改革开放以来，我国农业劳动力人口逐年减少(见图3)，不但农业中的普通劳动力在减少，农业科技人员数量也在下降，根据我国1996年和2006年农业普查的数据，1996年我国农村农民科技人员达271.7万人，占农业劳动力的0.64%；2006年末，全国农业技术人员减少到了207万人。农业普通劳动力和高素质农业从业人员的减少，直接导致内生发展动力不足，因此全面激活农业要素、市场、主体内生动力是我国农业发展面临的又一挑战。

图9 第一产业增加值(左轴)及其对GDP的贡献率(右轴)

农业发展内生动力和能力不足的一个重要根源是制度激励作用受到了约束。我国农业发展中最重要也是影响最显著的因素就是农地制度。农地制度改革顺应了农业发展要求，实现了农业生产力的解放，激发了农业发展的活力。但随着农业的发展，生产力水平已经与之前有很大的不同，之前的制度对当前生产力的发展开始产生制约，进而阻碍了农业生产力的进步。家庭联产承包责任制满足了农户对土地等生产资料的要求，在农业生产力水平还较低的时期，以农户为单位的农业生产经营适应了生产力发展的要求，破除了“大锅饭”、平均主义对生产力的束缚，促进了农业生产。但随着生产力水平的不断提高，每家农户的承包地面积较少，已经难以满足现代化农业生产的要求，而且随着工业化和城镇化水平的提高，大量农业人口开始向城镇转移，产生了大量的农业土地闲置。一方面，致力于农业生产的农户需要更多的土地进行生产经营，另一方面进城务工的农民则有将土地转包给他人的意愿。因此顺应生产力的发展和农户的需要，承包地流转制度逐渐形成并全面实施。承包地流转为农业规模化生产提供了条件，促进了现代高效农业的发展。目前进行的农地“三权分置”改革也是为了进一步促进土地流转，提高现代农业规模化经营水平和生产效率。除此之外，农地“三权分置”改革还产生了多方面的影响，比如以农地产权制度为纽带带动了农业资金投入并吸引了各方面的人才从事农业生产经营。但是目前农地产权制度仍存在主体概念界定不明晰、土地流转法律法规不完善等制约农业发展的问题。我国法律规定农村土地归农民集体所有，但农民集体的概念模糊，农村土地所有权可能属于农民集体、村内某农民集体、乡镇农民集体，模糊的产权主体既不利于农地产权效益的实现，也使得集体经济组织的主体地位无法可依。土地流转登记制度不完善造成土地流转市场信息不对称，土地流转价格机制的不规范也使得农民对土地的财产权益受到侵害。

农业支持保护政策的激励作用目前也受到了约束，对农业生产和农民收入并未产生显著影响。我国农业生产的各个环节都有政府的投入，从农业科技研发到农作物种子、农业生产资料购置、农机具购置，再到农业生产、粮食收购、粮食存储等环节都有政府财政资金支持和补贴。政府支持保护的结果使得农业发展责任外部化、粮食安全责任国家化，农民自身缺乏生产主动性。当然国家之所以对农业生产进行补贴，农民自身之所以缺乏生产主动性，最主要的还是因为农业生产经营利润低，农民种粮不赚钱，对自身的收入和生活水平直接影响不大。农村人力资源的有效开发利用是推动我国农业更快进入现代化的关键，但是近年来我国农村人力资源开发迟缓，一方面是由于农村公共财政在农村教育方面投入不足、投入机制不灵活，导致农村的教育水平低下；另一方面是由于我国缺乏促进农民工、大学生回乡创业的激励制度，导致农村老龄化问题严重，农业从业者素质较低。此外，农村金融制度缺陷是制约“三农”问题解决的瓶颈，其缺陷一方面体现在缺乏鼓励金融企业为农业提供金融服务的激励制度，使得金融机构缺乏为农业提供金融服务的动力；另一方面由于互联网金融在农村的推广，农民进入金融投资领域的门槛降低，但目前我国农村居民金融素养普遍较低，因此应大力加强农村金融监管，完善农村金融监管制度。

现代农业的发展绝不能以孤立自闭的小农经济为基础，而是要充分参与市场竞争，利用国内外市场资源，以开放的视域融入到现代市场经济中。政府在农业发展中应做好政策引导，在政策和公共服务上不能缺位，同时在由市场来完成的工作上也不应越位。政府在生产经营环境、经济贸易秩序、农业基础研究、自然资源保护等方面提供基础公共服务。农产品生产价格补贴、农资和农机具购买、各种直接补贴等政策具有临时性质，可用于解决特定时期的突出问题，不宜长期使用，否则必然损害农业生产的内生发展能力。

六、结论及对策

总体来看，新形势下我国农业发展存在农业从业者科技文化素质较低、劳动生产率较低、农业资源分配不均、生态环境脆弱、农业基础设施薄弱、农业增长质量低、农业科技成果转化能力弱、农业规模化经营程度不高、农产品国际竞争力弱、农业内生发展动力不足等不利于农业向高质量发展迈进等问题。只有继续深化土地改革，开拓国际市场，完善农业科技推广体系、社会保障体系，进一步开发农村人力资源，改善农村公共财政投入结构，加快转变农业发展方式，提高农业内生发展能力，才能有效应对新形势下我国农业发展面临的挑战，实现现代农业高效、内生、可持续发展。具体对策有以下五个方面。

(一)深化土地制度改革，完善土地流转法律法规，促进农业内生发展

土地制度改革仍然是实现农业现代化、乡村全面振兴的动力引擎。目前，全国已经基本完成承包地确权颁证登记工作，基本确立了“三权分置”的格局，但是土地产权制度仍有待完善。首先，应出台相关法律法规明确农村集体经济组织的概念，明确农村经济组织地位及其职能。其次，应健全土地流转相关法律法规，完善土地流转市场，促进农地规模化经营，完善土地流转监管制度，杜绝非农建设项目占用农田现象的发生，严守18亿亩耕地红线，保证国家粮食安全。

(二)完善农业科技创新和推广体系，加强新型农业经营主体的培育

在增加对农业科技创新资金投入的同时，进一步健全知识产权保护体系，建立农业科技创新激励机制，激发农业科技创新活力。不断完善农业科技推广体系，增强农业科技创新的市场针对性和实用性，加快培育家庭农场、种养大户、农业专业合作社、农业产业化龙头企业等新型产业主体，加快建设科技成果转化的人才队伍，促进农业“产学研”一体化发展。支持原本就从事农业生产，且适应了农业生产的规模化发展，具有现代农业经营意识的当地“能人”发展成为新型农业经营主体。鼓励在外务工经商人员回乡创业，引导外地工商资本下乡从事农业生产经营。实施“互联网+” “智能+”现代农业行动，支持新型农业经营主体带动农户应用互联网和智能终端平台将优质农产品推向市场。

(三)改善农村公共财政投入结构，加大教育投入力度，完善农村社会保障体系

目前农村公共财政的主要方向为农业基础产业，政府应调整农村财政投入分配结构，加大对农村基础设施建设的支持力度，注重扶持农产品深加工和农业服务部门，提升农产品在国际价值链的地位。加大对农村教育和农业科技投入，激活农业内生发展动力。加大政府在农村基础教育和新型农民职业培训方面的资金投入力度，缩小城乡教育差距，加强对农民的示范引导、实用技能等职业培训，高效率地培养现代化农业的适用人才。加快建设农村社会保障体系，吸引农民工返乡创业，增加高素质人才从事农业经营的动力，盘活农村资源、要素。

(四)开拓农产品贸易市场，提升农产品国际竞争力

我国是农产品净进口国，但是应注意进口来源国的多元化，解决农产品进出口较为集中的问题，开拓更加广阔的进出口市场，减少对单一国家的进出口依赖，避免因国家之间贸易摩擦影响国内粮食安全。国家之间因政治、经济、文化等背景不同，存在贸易争端是正常的，因此应加快建立解决贸易争端的相关机制。此外，政府应增强对农产品贸易的扶持力度，提高农产品质量和科技水平，提升农产品在国际市场上的竞争力。

(五)促进乡村生态振兴，实现现代农业发展的可持续性

牢固树立和践行绿水青山就是金山银山的理念，提高生态环境保护意识和现代农业可持续发展意识，严格保护并合理利用好耕地。统筹划定并严格落实生态保护、永久基本农田和城镇开发边界三条红线，科学规划布局农业发展、城镇建设和生态环境保护空间，坚持保护优先、合理开发、自然恢复的生态环境保护治理理念。制定更加普惠的耕地地力保护补贴政策，健全完善耕地地力保护补贴机制，促进生态补偿机制的市场化和多元化发展，规范生态补偿市场秩序，促进自然资源资本化发展，提升其保值增值能力。实现开发与保护的协调统一，发展绿色生态经济，增强生态产品供给能力和绿色生态服务的提供能力。